融资过程中收费权质押的法规与现状

融资过程中收费权质押的法规与现状

——以公路收费权质押为视角

刘晶宇[【1】北京兰台律师事务所律师]

摘要：2007年颁布的《物权法》在结合理论和实务的基础上，修正了《担保法》中的一些规定，完善了我国的担保物权制度。在权利质押方面，《物权法》增加了“应收账款”为权利质押标的，为担保权利的设定提供了一条新的路径。但遗憾的是，《物权法》对于实际中早已出现的收费权质押问题，并没有以法律条文的形式确定下来。在《物权法》施行的五个年头里，收费权质押被更为广泛的应用，理论与实际的冲突则更为凸显。本文拟从公路收费权质押的角度解读在融资过程中收费权质押的理论与实务问题。

关键词：收费权

公路收费权

权利质押

法规

现状

在市场经济体制下，企业的发展史几乎就是企业的融资史。随着资金供给渠道的逐渐多元，融资风险则成为资金供给者必须考虑的问题。要保证债权人的权利，按期收回资金、获取收益，确保资金安全，就有赖于完善的担保物权制度。

有关收费权质押的立法

收费权的质押在现实经济生活中已为发放贷款的金融机构广泛接受，但收费权是否应该作为权利质押的一项独立财产权以法条的形式予以确认，一直是理论界和实务界争论的焦点。

1995年施行的《担保法》以列举的方式确定了权利质押的范围，并以“依法可以质押的其他权利”作为兜底条款，为权利质押的标的留下了发展扩大的空间。随着经济的发展，大量无形财产产生，财产权利的种类明显增多，许多新型的权利担保没有明确的法律规定，如水费收费权、电费收费权、电讯经营收费权、学校收费权、医院收费权、学生公寓收费权等。在2000年前后，国务院以批复的形式对经济活动中已出现的以公路收费权、电费收益权等进行质押担保的情况予以确定，并规定了该等收费权的质押方式和登记部门等；《担保法》司法解释也确定了“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第七十五条第（四）项的规定处理。”随后，有关部门对以学校公寓收费权、出口退税专用账户等质押的法律文件也相继出台。上述规定均认为收费权是一项独立的财产权利，从而可以成为权利质押的标的，但鉴于有关部门的批复等文件法律位阶较低，权利担保方面的立法依旧处于滞后的状态，在一定程度上限制了金融业的发展。

从1993年开始起草，到2007年10月正式施行，中国的《物权法》经历了10多个年头终于“千呼万唤始出来”。然而，这个里程碑式的立法并没有将现实中已广泛采用并得到相关法律文件认可的收费权质押纳入到法条中。《物权法》第二百二十三条以列举的方式规定了权利质押的标的范围，在与《物权法》同一天施行的《应收账款质押登记办法》中，中国人民银行对应收账款做了概括性的描述，并同时以列举的方式阐明了应收账款的内涵，“公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权”被纳入了应收账款的范畴。但《物权法》将权利质押的标的限定在法律、行政法规允许的范围内，作为部门规章的《应收账款质押登记办法》将收费权列入应收账款范畴，从法理上使得收费权质押的合法性受到质疑。

《物权法》中的收费权质押

在《物权法》的起草过程中，理论界与实务界曾对是否增加“收费权”和“应收账款”为权利质押标的持有相左的意见。

实务部门和一部分专家认为应当将“收费权”和“应收账款”纳入物权法权利质押范围。首先，随着我国市场经济环境的不断完善和经济活动的活跃发展，需要更多的担保财产以加速资金的流通；其次，允许债权处置有利于中小企业的融资，据测算，允许一般债权抵押，将盘活5万亿元的资产；此外，国外立法多承认一般债权质押。广大金融机构都希望允许一般债权质押。对于债权出质可能产生的交易风险，可以通过公证、交付交易凭证、通知第三人或者质权登记等方法解决。[【2】全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室：《物权法立法背景与观点全集》，法律出版社，2007年，第181页]【2】

而以梁慧星为代表的理论界专家学者则认为允许以“收费权”和“应收账款”设立权利质权“在理论上是错误的，在实务中是有害的”。如果某项权利，既没有“权利凭证”也没有“登记制定”，或者质权人不能通过占有“权利凭证”或者办理“出质登记”达到控制该项权利的目的，则该项权利不能用于设立“权利质权”。[【3】梁慧星：《是“债权转让”，还是“权利质押”》，人民法院报，2006年11月8日，第005版]【3】

在《物权法》草稿第三次审议时，人大法工委经研究并商最高人民法院、中国人民银行等部门的同意，对可质押的权利增加了“公路、电网等收费权”，并一直保留，直至最终送审第七稿时，以“公路、桥梁等收费权可以纳入应收账款，且目前收费情况比较混乱，哪些收费可以质押，那些收费不能质押，还需要进一步清理”为由，删除了收费权的相关条款，相应增加应收账款条款。

收费权质押的实务需求

在实践中，出现很多以收费权质押的情形，例如以公路、桥梁、隧道、渡口、电网、排污处理、学校、医院、公园等收费权质押。据交通主管部门介绍，公路建设所需资金量相当大，高速公路每公里平均需要资金3000万元左右，有的高达近亿元，国家财政投资有限，70%至80%需融资解决。因此，公路建设的项目法人均向银行贷款满足资金需求，由于没有可供担保的其他财产，只有以公路收费权进行质押。公路收费权的收益比较稳定，以其进行质押的风险不大，银行愿意接受。

另据电力主管部门介绍，电费分为两类，一类是电网企业向发电企业交的买电费用；另一类是用户向电网企业交的卖点费用。实践中这两类电费收益权都存在质押的情况。[【4】同注释一，第626-627页]【4】

收费权质押的实务操作

从上述实务中的需求可以看出，在实践中以收费权质押的情况，多涉及贷款金额较大的项目，那么在相关法律规定不明确、不详实，甚至有冲突的情况下，以收费权质押时需要注意哪些问题呢？本文从公路收费权的实务中总结如下内容：

（一）质押担保的主体

对权利质押来讲，权利的归属和行使是至关重要的。在审核公路收费权质押问题时，对于出质主体方面需要注意两个问题：一是，出质人是否拥有公路的收费权，即公路收费权人与质权人是否具有同一性。在实践中，贷款人可能是公路的投资人，但公路实际经营人是项目公司或其他第三人，所以在权利出质时要对出质人主体的适格性进行审查。二是，出质人的质押行为是否经过了其内部决策流程，其决策是否符合内部议事规则。对于公司来讲，对外融资属于重大经营计划，根据《公司法》的规定应当按照公司章程所规