暨南大学行政管理公共管理学笔记

导论，公共管理学的视野1．“公共管理学”与“公共行政”。“行政”〔administration〕本质上包含着遵从指示和效劳的含义；而“管理”〔management〕首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。公共管理学由传统的公共行政学的进一步扩展而形成的，其主要局部或核心仍是对政府管理活动的研究。①“公共行政”〔publicadministration〕是政府特别是执行机关为公共提供效劳的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人〔政治家〕所制订的政策和法律。关注的焦点是过程，程序以及办公室的管理〔传统的公共行政学以及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构〕。②“公共管理”是公共组织提供公共物品和效劳的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的知识办事以内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。以传统的行政概念为根底的公共效劳〔公共行政〕正在向以管理为概念为根底的公共效劳〔新公共管理〕转变。2．“公共部门”与“公共物品”。〔1〕“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。〔2〕为什么“准公共部门”〔第三部门，非营组织〕也归入公共部门中？因其“公共”特性：①与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的根本②与政府存在密切关系，其生产，活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制③与政府为社会所提供的物品一致———公共物品或“准公共物品”④投资主体或提供资源的主体也主要是政府。〔3〕公共物品〔publicgoods〕：指具有消费的非竞争性和非排他性，自然垄断性以及收费困难等特征的物品，具有规模效益大的特点，一般由政府或其他公共部门提供。与公共物品相对的是私人物品〔privategoods〕,即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。其效用边界清楚，市场是提供此类物品的最正确形式。政府的根本职能可概括为提供公共物品〕〔4〕公共物品的划分①纯公共物品〔严格满足消费上的非排他性〕：国防，公共平安，外交，法规政策，环境保护，根底研究，空间技术。准公共物品〔不能严格满足消费上的非排他性等特征〕：道路，能源，交通，通讯，城市公共效劳,教育，播送电视，社保。②有形的公共物品〔硬——〕：公共设施无形的公共物品〔软——〕：法律。政策，制度③全国性的公共物品：国家或中央政府提供的物品效劳——国防，外交，全国性法规政策地方性的公共物品〔由地方政府所提供的物品或效劳〕：城市根底设施，地方性法规，政策3．“公共管理”与“私人管理”的异同。A、联系。〔1〕都包含了合作团体的活动。〔2〕都必须履行一般的管理职能。如方案、组织、人事、预算等。B、差异。〔1〕公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众效劳，追求公共利益，以公众对政府效劳所提供的愿望和要求为导向；私人管理以营利为目的，以利润为导向。〔2〕与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。原因是公共物品的特征〔3〕与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。〔4〕就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。〔5〕公共管理有明显的政治性和公共性。4．“治理”与“善治”。①治理〔governance〕泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会——控制系统及自组织网络六种用法。〔罗茨，1998〕狭义上的治理，可以定义为：为了开展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。全球治理委员会：治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。②90年代后，世界银行提出“善治”〔goodgovernance〕口号，合法，法治，负责，透明，有效的政府成为善治的根本要素。成为标准政治权利的主要标准。5．公共管理学范式的兴起。作为相对独立的学科，公共部门管理尤其是政府管理研究形成为19世纪末20世纪初，研究方向于1887年威尔逊的《行政的研究》一文确立，相对独立的学术框架建立于20世纪二三十年代，以1926年怀特《公共行政学研究导轮》及1927年成洛比《公共行政原理》的出版为标志。三次重大范式变换，传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学〔或新公共管理学〕。6．公共管理范式的出现：A.执行研究西欧那个两方面促成了公共管理范式的兴起：①执行研究将问题的焦点由组织〔尤其是结构和过程〕转移到公共工程及其产生的结果上②执行研究超出了公共行政学，也超出了政治学而到达了一个更广泛、综合的跨学科根底，即由组织结构与过程向工程与绩效的焦点转移的趋势以及不同学科学者共同的努力，促成公共管理的开展。B.两种途径——“政策途径”〔P-途径〕；“商业途径”〔B-途径〕〔1〕定义①“P-途径”〔thepolicyapproach〕来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策执行研究的焦点集中在政府的工程，公共组织和私人组织在所有不重要的方面是相同的。②“B-途径”〔thebusinessapproach〕强调将工商管理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。〔2〕共同点：以组织外部定向〔关心行政机构以外的东西〕，强调政治因素在管理中的作用；重视标准研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。〔3〕各有所长：①P重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。②B强调的研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论，方法和技术，开展一种以公管与私管相比拟为根底的综合框架，重视战略管理，关心过程问题，强调公、私的相似性，很少区别。把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。7．雪城大学〔SyracuseUniversity麦克斯韦学院〕〔1991年9月20号——21号〕第一次美国的公共管理学术研讨会〔TheNationalPublicManagementResearchConference〕是公共管理新范式诞生的象征性标志。共有73位学者参加。8．公共管理学的研究对象：公共管理学是研究公共组织和公共管理过程及规律性的学科。公共管理，即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节〔组织，决策，沟通，协调，监控，评论等〕；研究如何应用各种科学知识及方法解决，公共事物的管理问题。——公共管理活动，公共管理实践。目标是促进公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。9．公共管理学的学科特征——与传统公共行政学的区别〔1〕研究对象与范围。传—局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究公—扩大到其他政府机关〔立。司〕和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。〔2〕公更具跨学科，综合性的特点。传—建立在政治学根底上，公—各门学科，依赖经济学的理论方法，并日益与工商管理学相结合。〔3〕公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视工程、结果与绩效研究。使战略管理、公共管理的政治环境、工程执行、绩效评估、公共责任制及公共管理伦理成为公共管理学的核心。〔4〕涉及大量公共行政学没涉及的主题。例：公共物品，公共选择，政府失败······〔5〕公既是实证的〔经验分析〕有标准的〔标准公共管理行为〕，传—局限标准研究，案例分析是其核心研究方法。〔6〕公共管理学更具现实性，它将自身建设在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践根底上，是从实践中产生的新理论范式，并反过来成为指导这种实践的模式。10．公共管理学的研究途径和方法〔1〕经济学途径成为公共管理学研究的一个重要途径或主导途径〔管理学途径，政治学途径，法学途径〕。它采用经济学的理论假定，概念框架，分析方法及技术来看待公共管理问题。最有影响的经济学途径是公共选择理论和新制度学派。①公共选择理论〔新政治经济学或政治的经济学，20世纪70年代开展，80年代广泛应用〕：将“经济人”假说，交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为一种公共政策的研究途径，它假定：政治行动者个人〔不管是决策者或投票者〕都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。②新制度主义〔新制度学派〕：强调制度在政治生活中的决定性作用；制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易本钱；在社会中，两种能最小化交易本钱的组织是市场和等级制；制度形成偏好，增加或减少交易本钱，规定行为角色、约束行为和形成期望。〔2〕方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。包括系统分析、比拟分析、实验分析、案例分析。补充P2611、市场经济国家的政府管理实践。A、在市场经济开展的不同时期，政府公共管理的范围、内容、和方式是不同的。〔1〕20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家减少干预或不干预市场运行。奉行三个原那么：公有财产神圣不可侵犯原那么，契约原那么，自我负责原那么。亚当·斯密—自由市场经济〔2〕1929－1933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求”为根底论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。二战以后成为主导学派。〔3〕20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。B、由于经济开展水平，政治文化及历史传统等方面的差异，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。〔1〕英美的市场主导模式：浓厚的自由经济色彩〔2〕欧洲或莱茵模式：明显的混合经济色彩〔3〕东亚的政府主导型模式：政府引导市场，充分的市场，必要的政府12、转型期我国公共管理的实践。A、传统的政府管理模式的弊端――方案经济〔“命令式经济”〕条件下。所谓传统政府即“全能型政府”：集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。〔1〕政企不分、政资不分。〔2〕机构臃肿，效率低下。〔3〕权力过于集中。〔4〕政治民主化、科学化、制度化薄弱。B、转型期政府管理面临的挑战。〔1〕建立与完善市场体制。〔2〕公共管理体制的创新，行政政治体制改革，建立新政府管理体制，转变政府职能。〔3〕高素质、廉洁奉公的公务员队伍。推进机构改革，加快国家公务员制度建设。总结：这个时期一方面清楚界定自身职能，削弱直至取消对微观经济主体的直接干预，相应强化其保护产权和合法契约的履行，提供根底设施，完善社会保障制度以及稳定宏观经济等方面的职能；另一方面，要对市场机制的建设进行扶持和指导，促进市场机制的发育和开展，促进市场经济体制向成熟形态过渡。C、入世对我国政府管理提出的挑战。〔１〕“入世”对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。要求有限的，效劳型的政府，以确保市场主体的公平性。〔２〕“入世”对政府管理的法制化提出了相当高的要求――法律规那么意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上。强化政府的规那么意识，尤其是各级地方政府的规那么意识。〔3〕“入世”对公务员素质与能力提出了更高的要求。〔官员的市场观念落后；法律意识淡化；竞争意识不强；学习能力缺乏〕。13、行政国家：指19世纪末，20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、行政、法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会、立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活泼和最强有力国家作用的一种国家现象。是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组织行为、组织开展规律等一系列组织问题的理论。三权分立是由孟德斯鸠提出的，奠定了由行政部门履行公共管理职能的相对独立地位。第一章、公共组织理论1、组织：是指在一定的社会环境中，人们通地相互效而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征。组织目标是研究的逻辑起点。2、公共组织：广义――就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义――国家机关组织。3、公共组织、私人组织、第三部门的差异〔43页，表1－1，了解就好〕。第三部门组织介于私人组织和公共组织之间，既区别于私人组织，又不同于纯粹的公共组织，如收费的效劳机构，私人的非营利性组织。公共组织的类型。组织权限范围大小：中央公共组织、地方公共组织；组织公共程度上下：政府组织、第三部门组织。管理公共部门的不同分为管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务的公共组织。〔1〕按财务－会计标准划分〔有利于加强审计和对公共组织的监督〕：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。〔2〕按公共权力标准分类。公共事物管理指向的是多元的利益关系，更多的公共事务管理是依靠公共权力的强制性来完成的。A、强制型公共组织：政府部门。根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理它对某一事务做出裁决，有关组织和个人必须遵从，否那么将受到惩罚。如，纳税人必须接受税务管理部门的管理。B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决。如，仲裁委员会――起诉。消费者权益保障委员会，各种行业协会等。市场经济条件下，政府管理是有限管理，即在市场失灵的一定范围内实施管理。C、非强制性公共组织：非强制性与效劳性。如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询效劳机构。其中多数是非营利的组织。〔3〕按权威与等级结构标准分类。A、古典模型〔20世纪30年代〕：建立在行政管理等古典组织理论的根底上，强调在最高职位中建立权威和明确责任管辖范围，再依次往下对各个级别职位进行权限的划分和再划分。效率是组织追求的首要价值。专业化与协作是组织的根本要素。特点：①组织具有四个根底：目标、过程、顾客、领域。②对于每个组织而言，上述根底中必须有一个被赋予优先地位。③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。④任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。1937年，美国的管理学家L.克里克和L.厄威克出版了《行政管理科学论文集》，提出古典模型的八项标准：①使人员适于组织结构②成认一个高级经理为权威的来源③坚持统一指挥④使用专业人员和一般工作人员⑤按照目的、方法和领域进行部门划分⑥授权并使用例外原那么⑦要使职责于职权相称⑧考虑适当的控制幅度B、官僚模型〔20世纪50年代〕：其根底是马克斯.韦伯创立的官僚理论。官僚理论更加坚信稳定的服从必须依靠合法性的信念和对系统命令的服从。韦伯认为，官僚模式最适合复杂组织的形式。其根底是理性――合法权威。组织不是靠服从个体而是非人格化的规那么来管理的，理性意味着效率。特点：①基于职能专业化的劳动分工。②有明确的职权等级制。③有与任职者和职责相关的规章制度。④有处理工作的程序系统。⑤人与人之间关系的非人格化。⑥雇员的选择与提升以其技术能力为根底。C、第三部门行政模型：以系统方法和权变方法的应用为支持。特点〔更全面的,详见P48-49〕：①公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；②在很多方面，政府成为“代理人”政府；③不可随意监督组织外的代理商，不可随意利用行政命令取消合同；④不是孤立地处理公共事务。5、公共组织的构成要素：组织人员——任何组织都是以人为核心的，组织是人际关系的表达。组织目标——是实施对公共事务的管理和协调公共利益，决定组织行为的方式和组织开展的方向。职能范围——明确组织的工作任务与活力领域，是组织目标的具体化，决定着组织规模，内部职位设置等。机构设置——是承载组织权利的一系列特定的机构确实定，是组织内局部工的结果。职位设置——指一定机构内职位〔包括职级、职数、职责等〕确实定，保证了组织权利的流动和组织资源的整合和分配。权力与职权——权利指影响他人的能力，职权是被组织正式成认的权利，主要来自组织的认可。权责划分——指公共组织中各个部门、层次、成员之间假设干附属、并列等相互关系确实认。是保证组织角色明晰化的根本手段。规章制度——是报以书面文件等形势对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格标准，要有相容性，是正式组织与非正式组织最明显的区别之一。团体意识——是形成组织目标的共同心理根底，公共组织需要比私人组织统一程度更高的团体意识。组织设计——指组织结构的分化和整合及组织目标的修正。组织要素中最为复杂的局部。支持硬件——包括公共组织整以存在的载体〔办公设备、经费等〕。技术与信息——技术不仅指组织活动过程中缩采用的科学技术，也包括组织决策原那么、方式在内的“政治技术”，组织过程在一定意义上是一个信息收集、整理、传递、反响的过程。６、管理层次和管理幅度。结构是使组织实现其目标的根本管理工具，可以表现为工作分工的几何图示及其等级上的排列。管理层次指公共组织内部纵向的等级数。划分层次的目的在于区分工作任务和取权的轻重，高层决策、基层执行、中层承上启下。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。工作约复杂，管理幅度越宽。二者在一定规模的组织内呈反比例关系。A、“尖形结构”――管理层次多、管理幅度小。金字塔〔１〕优点：权力集中，分工明确，便于统一行动。〔２〕缺点：因其层次多，信息传递途径长。容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。上级对下级控制严格，影响力强，在一定程度上阻碍了下级积极性，主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。B、“扁形结构”――管理层次少、管理幅度大。形态扁平，称为变形结构。〔１〕优点：信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。〔２〕缺点：由于上级对下级的控制不强，相对松散，集体行动难度大。７、公共组织的一般结构形式及其优缺点：〔1〕直线结构——适用于规模不大，工作较为简单的公共组织。特点：单一垂直领导，领导隶属关系明确，只有一个直接领导。优点：信息传递途径单一，传递速度快。缺点：基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。〔2〕职能结构——相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。多上级，多下级。优点：拓展各层管理事务的范围。适宜于相对较复杂的管理工作。缺点：下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，假设领导部门相互缺乏协调，反会造成执行混乱的场面。〔3〕直线－职能结构——综合直线和职能结构，各部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。优点：加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，在只有一个明确上级领导的根底上，接受其他上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。缺点：垂直领导可能排斥水平领导，部门之间关系更加复杂。〔4〕矩阵结构——以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构，垂直领导于水平领导并重。优点：保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对提高，与前三者相比，更加灵活，适应能力也更强，因此也被称为适应性组织。因其能适应复杂工作的需要，已被很多规模较大的公共组织采用。例：不同时期政府设置的临时办公机构。〔5〕旁系组织——collateralorganization，从科层结构的正式成员中抽出一局部人，按自由联合方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。旁系组织成员在完成旁系组织任务时，并不与自己本职工作完全脱离，他们是“不脱产”或“半脱产”的。例：高校的学术委员会、各种学会。8、我国政府组织的结构。〔1〕纵向结构。也称层次结构，反映行政组织内假设干层次中特别是上下层次之间的领导和服从关系。宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系。宏观――中央行政层次，地方行政组织的层次。微观――行政组织内部的工作层次关系。〔三种地方层次：两级制、三级制、四级制，在地方行政组织中，我国没有特别行政区一级〕〔2〕横向结构。横向结构又称分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。我国行政管理部门按职能大体可分为业务部门和辅助部门，还可按地区划分，按效劳对象划分，按行业和产品类型划分。决策部门、执行部门、反响部门、监督部门。在我国，行政组织的横向结构效劳从于纵向结构。9、行政组织体制的根本类型。A、根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制。〔1〕首长制：又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。美国的总统制是典型的首长制，我国行政组织实行“首长负责制”优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点：①行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。②首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。〔2〕委员会制：又称合议制。是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。瑞士联邦委员会是典型的委员制。优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策缓慢，并且容易泄露决策机密。我国目前实行的是首长制，同时也吸收了委员制的长处。美国著名行政学家伦纳德·D·怀特认为，首长制适合于执行与指导事务，委员制适于政策寻求与决定的事务。B、行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制。〔1〕层级制：又称分级制。指行政组织纵向分为假设干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。优点：①组织系统业务相通，便于沟通领导。②权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺点：①上级任务繁杂，往往顾此失彼。②缺乏专业分工，工作弹性小。③各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。〔2〕职能制：又称分职制。指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分假设干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小根本相同的组织体制。优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。缺点：分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。现代行政组织大都是将层级制与职能制有机结合起来，以层级制作为根底。有每一层级上进行职能分工。我国也是。C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。〔1〕集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致专制和长官意志。〔2〕分权制：指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干预的组织体制。优点：①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。②各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。③可防止上级组织和个人的独断行。缺点：①权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。②下级组织机关彼此别离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。D、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制可分为完整制和别离制。〔1〕完整制：又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。在别离制之下，各机关彼此独立，不存在隶属关系。美国是实行别离制的典型国家。优点：权责集中清楚，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。〔2〕别离制：又称独立制或多元统属制。指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。在别离制之下，各机关彼此独立，不存在隶属关系。美国是实行别离制的典型国家。优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的单独行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。在实践中，别离制迎合了多元化社会的需要，然而行政组织各部门密切合作，是提高行政效率的根本前提。公共组织过程的要素是信息与权力。权力的运用是组织过程的核心，几乎所有的组织都是在权力与政治活动的规那么下运行的。10、权力的来源：权力是一个组织中的个人或部门影响他人以到达预期结果的能力。它附属于职位而不是个人。影响中层领导权力的主要因素是具体任务和组织网络的相互作用。组织的过程就是一个决策的过程，而决策的过程是一个“权力角逐”的游戏。纵向权力来源，横向权力来源。〔１〕对组织高层管理者而言，权力来源于：正式的职位、所控制的资源、对决策前提和信息的控制、居于组织中心位置。〔２〕中层领导的权力来源：取决于组织设计时对他们的定位。〔３〕低层成员：个人资源〔专业技能〕、职位资源〔组织网络中所处的位置、信息流量〕。11、权力的运行。〔１〕自上而下的权力运行：控制下属。〔２〕自下而上的权力运行：控制上级。〔３〕横向权力运行：控制处在左右的同级部门或成员。取决于部门的位置、资源、能力。上级只有三种权利：雇佣和解雇、晋级和升级、某种鼓励性的奖励。下级却有：辞职、罢工、怠工、只履行最低表现、只照字面意义执行工作〔或者只做所列出的工作〕以及履行职责等权利。12、组织授权：包括外部授权和内部授权。外部授权指组织间的授权；内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。授权有利于提高组织效能，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增强组织活力。但由于上级组织或高级管理者们害怕失去权力后自己地位受到影响而使授权面临很大障碍。这种观点，把授权当作一种零和博弈，即他人权利的增加以自己权利的减少为代价，实际上，授权可以增加组织的权利总量，高层授权的结果是下级更好地完成了任务，这意味着高层权利的增加。13、组织冲突：指组织间行为的“不合辙”。〔１〕目标与顾客的冲突。当目标导向型和顾客导向型的组织发生关系时易产生冲突，组织内部的目标与顾客因素也会产生冲突。〔２〕功能与领域的冲突。如，中央要求对其在地方的下属部门加强管理，但地方那么希望对其实行属地管理。即“条条”与“块块”的冲突突。条块冲突。〔３〕目标间的冲突。组织目标的每次变动〔引起组织边界的变化〕、不同组织的目标发生交叉时易发生〔更容易引起冲突〕。14、组织协调。A、水平协调：组织间水平方向上的合作。〔1〕利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界。〔2〕在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作。〔3〕根据组织领导准那么，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动。〔4〕建立一定的决策程序，使利益相关组织都有时机对其中任何组织的提议进行审议。B、垂直协调：依靠组织的等级权威来完成协调，上级对下级组织冲突进行的协调。但是在同一层次组织数量众多时，范围超出上级的仲裁能力，而且每个组织与它们的其共同上级的沟通将大大减少，冲突问题也会变得严重而无法解释。15、组织合作模型的特征。〔1〕实行小团体控制。〔2〕开展具有高参与性质的组织文化。〔3〕竞争以时间为根底，是效率的竞争。〔4〕成立自我管理团队等。16、组织合作的益处和冲突带来的损失。合作的益处冲突带来的损失1、提高工作效率1、精力的分散2、雇员的团结和满意2、改变了判断力3、组织目标的实现3、失败者效应4、创新和适应4、协调不佳17、个人行为与组织行为。组织行为是个体行为的相互合力结果〔1〕X理论与Y理论。美国管理学家——道格拉斯·麦格雷戈A、X理论〔关于指挥与控制的传统观念〕：①人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作。②对大多数人须动用惩罚措施进行强迫、控制、指挥与威胁，以鞭策他们努力实现组织目标。③人一般愿意受人指挥，希望逃避责任，相对而言没有进取心，把平安看得重于一切。B、Y理论：①工作与休息实质上消耗的体力与脑力是一样的，一般人并非天生不喜欢工作。②外界控制和惩罚并非唯一手段，自我控制、自我指挥。③假设回报成正比例，产生献身于组织目标的努力。④寻求责任。逃避责任、丧失进取心是后天经验。⑤解决组织问题需员工较高水平的想像力、创造和创造能力。⑥一般人的智力潜能只是局部得到利用。〔2〕公共行政人员行为。A、“成人开展模型”。B、“文化行为模型”。C、“政治行为模型”。〔3〕公共选择理论与组织行为。A、公共选择理论：假设组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”特征。①经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择。②经济人追求的是自身利益的最大化。因而人们参加组织，目的同样是要通过组织实现自身利益的最大化。B、由于个人“经济人”的性质，个体行为与集体行为不易达成一致，且由于组织收益具有“非排他性”，经济人和理性人都不会为组织的共同利益而主动采取行为。易产生“搭便车”行为。组织行为产生的收益是公共物品，其典型特征之一是消费上的非排他性。18、公共组织的环境。〔1〕公共组织的生态环境：主要指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也包括存在于组织之外的中介环境。〔2〕公共组织环境：指公共组织身外所有能够直接或间接对组织的存在与开展产生影响的因素的总和。一个完整的公共组织环境结构应包括一下子系统环境：政治环境、经济环境、文化环境、科技环境、人力环境、教育环境、法制环境、资源环境、社会环境。19、组织环境的根本构成因素？〔1〕政治环境：对公共组织行为加以标准和引导。其根本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策。〔２〕经济环境：对公共组织动机和行为有重要决定作用。其根本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。〔３〕文化环境：文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较缓慢，但是作用时间更长，组织变革必须在文化延续过程中进行。包括认知、价值、意识形态、行为标准、道德传统。〔４〕技术环境：制约着组织管理和活动方式方法。包括经验技术、实体技术、知识技术。20、为什么公共组织要建立成开放系统？〔1〕开放使公共组织能够建立起完善的新陈代谢机制。〔2〕开放的公共组织具有再生功能，能够实现组织的再生产。21、公共组织的生命周期：说明组织的产生、成长和最终衰落的情况。包括产生阶段、集体化阶段、标准化阶段和精细阶段。22、组织变革过程。A、目标。〔1〕提高组织适应环境的能力。〔2〕提高公共组织的工作绩效。〔3〕使公共组织承当更多的公共责任。B、环节：对危机的感知;变革方向确实定;变革;监督调整。23、“政府再造论”：认为在今天大多数政府机构要完成的任务日益复杂，所处的环境充满竟争，变化迅速，顾客要求质量更高且更有选择作地的效劳。传统的官僚制已不能适应这种变化，反而成为沉重的包袱。因此，必须发动一场革命，彻底打破官僚制。24、政府再造：定义：政府再造是对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织鼓励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这种转型过程。就是用企业化体制来取代官僚制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。从目标、鼓励、责任、权力、文化五个方面入手。杠杆战略途径目标核心战略〔corestrategy〕目标明确角色明确方向明确鼓励后果战略(consequencesstrategy)有序竞争企业化管理绩效管理责任顾客战略〔customerstrategy〕顾客选择竞争性选择顾客质量保证权力控制战略〔controlstrategy〕组织控权雇员授权社区授权文化文化战略〔culturestrategy〕破除习惯撼动心灵赢得心智25、组织变革趋势〔从三个方面展开〕。〔１〕着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化。“学习型组织论”――新的组织所依赖的技术不以机器为根底，而以知识为根底，它设计是用来处理知识和信息的，组织成员的首要任务不是为了追求单一的效率，而如何识别和解决新的问题。〔２〕着眼于组织结构的变化。“无缝隙组织论”、“网络组织论”、“虚拟组织论”。〔３〕着眼于组织功能的变化。26、完美政府的十条标准：〔1〕起催化作出的政府，政府只“掌舵”，不“划桨”〔2〕社区拥有的政府〔3〕竞争型的政府〔4〕有使命感的政府：放松管制〔5〕结果导向型政府〔6〕顾客驱使的政府〔7〕预知型政府：预防问题而不是提供克服问题的效劳〔8〕企业化政府〔9〕分权的政府〔10〕市场导向型第二章、政府改革与治理1、治理理论的实践根底：〔1〕国家产生前、原始人以氏族、部落和部落联盟为单位管理集体生产和共同防卫等事务。——公共管理的原始形态〔2〕步入阶级社会后，国家和政府成了管理公共事务的主要组织方式。——公共管理效劳于统治阶级的共同意志和长远利益〔3〕随农业社会向工业社会的过渡，公共管理淡化了阶级色彩且获得相对政治独立性19世纪末20世纪初，为适应这一趋势出现了“行政国家”现象，建立在政治——行政二分法根底上的官僚行政是其组织工具。20世纪70年代末的“福利国家”是官僚行政鼎盛时期的重要标志。〔4〕20世纪70年代初，提倡“更少的政府，更多的治理”——西方政府改革的特征一开始提倡民营化，主张将市场机制引入公共效劳，采用工商业的管理方式治理公共事务，重塑政府。90年代后，全球化和分权化的社会趋势使合作网络应运而生，开始成为治理公共事务的重要组织形式。2、治理理论的研究途径。政府〔政治组织〕与市场〔经济组织〕是人类社会的两种最根本的组织形式，也是推动、控制和影响社会开展的两股强大的力量。政府能力构成了一个国家货地区竞争力的一个核心或主导的方面〔1〕“政府管理”途径：①这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。②“新公共管理”以“经济人”为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共部门的微观经济问题。是新自由主义在国家问题上的表现。③“善治”是由世界银行提出的，合法、效率、负责、透明、开放是其根本要素。成为标准政治权力的根本要求。善治只不过是兴旺国家将新自由主义意识形态强加于人婉转做法，是西方国家将开展模式〔尤其是政治制度〕全球化的理论工具。〔2〕“公民社会”的途径：①此途径认为，治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共池塘资源管理、社区效劳与开展、同业协会和跨国性问题网络中普遍存在。是一种“没有政府的统治”，是独立于国家体制之外，由个人组成的多元且有主的领域。②自治的公民社会是共同利益的自愿结合，是个制度化的、不需借助政府及其资源的公共领域；组织成员可自主治理生活领域中的公共事务。自治、资源、私人、非利润分配是公民社会部门的根本特征。③“自组织网络”：社会中心论的治理观。将治理堪称是横向联合的“公民参与网络”，是一种“社会中心论”的治理观，但因它将国家视为一种潜在的威胁，有将国家边缘化的倾向而受批判。〔3〕合作网络的途径：试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。它综合考虑了政府部门和非政府部门相互依存的合作关系〔即网络关系〕，就共同关心的问题采取着集体行动。确立了多中心的公共行动体系论，大有成为主导范式的趋势。分析的角度政府管理的途径公民社会的途径合作网络的途径分析的对象政府部门与市场力量的关系公民社会〔第三部门〕与政治国家的关系多中心的公共行动体系关系的特征掌舵与划桨自治与认同相互依存行为假设理性的、自利的利他的、人道主义的具有反思理性的“复杂人”政策方案私有化；工商业的管理手段授权社团和公民；自我管理和自我效劳构建公共效劳供给的合作网络政策过程的特征运用市场机制执行政府的决策通过公共讨论开展自己的政策通过信息、资源和目标的互动共同规划并执行政策；共同学习成功的标准政策目标的实现自组织的自由联合行动的实现失败的原因模糊的目标；缺乏资源；监控不力等缺乏资源；沟通的阻塞；得不到政治上的认可缺乏集体行动的动机；利益、目标和策略上的冲突补救措施加强协调和监控提高公民组织的发动能力和管理能力加强网络管理：优化公共行动者互动的环境3、治理与统治的关系。治理是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理。指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门〔私营部门、第三部门、公民个人〕等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化，对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。其实质是种合作管理。A、治理与统治的相同点：二者追求的目标相同，都需借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化。B、在现实公共利益的过程上两者又具有明显的区别：〔１〕管理的主体不同。统是政府垄断公共事务管理的活动；治理是政府、企业、社会团体和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。〔２〕管理的客体不同。与统治相比，治理的对象更多，范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，还要解决涉及人群较少的集体事务〔如，公共池塘资源〕。〔３〕管理的机构不同。统治主要依靠政府的权威，由科层官僚制组织对公共事务进行自上而下、单向度管理、治理那么依靠网络权威由公共行动者在互动过程中运用非强制性权力进行协作。统治的机制是控制；治理的机制是信任。〔４〕管理的手段不同。统治是强制性方式〔行政、法律、军事手段〕；治理是新的管理工具〔合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区〕。〔５〕管理的重点不同。统治以满足统治阶级的整体利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力；治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私人领域与公共领域的合作。趋势：随历史的开展，统治将随着国家的消亡而消亡，而治理将成为“自由人的联合体”中管理共同事务的社会协调模式。4、网络治理的新特征？〔1〕多中心的公共行动体系。通过交换资源，共享知识，谈判目标，采取着有效的集体行动，政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等组成的公共行动体系，相互依存关系表达在制度、组织、物质、信息、人力资源和时空环境等多方面。〔2〕反思理性的“复杂人”。约束自己、尊重对方、持续的对话。〔3〕合作互惠的行动策略。合作策略是最有利的利己战略。不仅取决于行动者和制度环境环境本身，还取决于双方发生联系的中间媒介——社会资本。要求行动者达成互惠的共识，培育相互信任、彼此尊重和具有宽容精神的“合作文化”。〔4〕共同学习的政策过程。网络治理中的政策是公共行动者共同学习的产物，而不是中央政府自上而下的安排。5、网络治理的实践类型〔结合95页图2-1〕。提供公共物品和公共效劳是网络治理的根本任务。〔1〕全球治理：是对国际合作网络的管理，一般是指为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。特点：①治理主体是世界范围的公共行动者。非政府组织、非国家行动者、无主权行为体〔sovereignt-freeactor〕、问题网络、政策网络、社会运动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体，这些治理单位是新的“权威空间”〔spheresofauthority〕。联合国体系、世界贸易组织以及各国政府的活动是全球治理的核心因素。②治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题，可分为：Ⅰ.生态环境问题Ⅱ.政治军事问题Ⅲ.社会生活问题Ⅳ.国际经济问题需要多变的联合行动，更多地建立在合作根底上的全球政策规划和制度安度。③治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。包括一系列有关全球秩序的共同原那么、规那么、协议、程序、组织和机构。国际制度在全球治理中处于核心地位。〔2〕民族国家的治理：特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。政府部门除直接提供某些公共物品外，还要发动和利用各种社会力量来组织公共物品和效劳的生产。是地方、中央以及国际层面的政府及其部门构成了多层级、多主体的决策体制。①政府间合作网络：政府关系逐渐由原先的纵向权力划分演变为一种高度复杂的共同承当责任和共同解决问题的政府间合作体系。污水处理、废物排放、公共交通、供水供电等公共事务。②政府工程执行网络：通过效劳网络来执行供给工程，不必通过科层制度亲自提供。供给决策才是政府的首要职能。合同外包是主要方式。③公私合伙网络：通过财政补助、特许经营权〔BOT建设—拥有—移交模式〕、公私合营企业等来吸纳民间资源和社会力量共同承当公共事业责任。西方国家通过授权和分权，通过转变和让渡职能，标志着“后官僚组织”范式确实立。〔3〕社区治理：社区治理是对社区合作网络的管理。其兴起与公共效劳的社区化进程是联系在一起的。社区部门是相对自治的，是一种源自社区群体内在合作需要而产生的以自助为根本特征的组织。社区组织更关心其效劳对象，更强调自下而上的参与，立足于外乡，更有弹性、更有创意和更具关心精神，直接处于社区民众的监督和控制下。①志愿效劳。即由社区发动公众参与与公共物品和效劳的供给②利用各种NPO和私营机构来整合社区的公共效劳资源。③消费者控制。常发生于俱乐部产品的供给中。其优点：第一，更能制定符合成员需求的政策。第二，推动社区成员参与社区开展方案，使公共效劳直接处于社区民众监控之下。6、网络治理的新图示及总结P100总结：网络治理的根本任务是提供各种类型的公共物品和公共效劳；网络治理的主体是由三大部门以多种合作方式组成的公共行动体系；网络治理的工具是多元，包括国际制度、合同外包等，这些工具是将公共目标转化为联合行动的重要途径，采取何种工具取决于不同的问题情景；网络管理包括全球治理、民族国家治理和社区治理等根本类型。7、网络治理的多重困难？网络治理一方面成为推动公共管理民主化、社会化、分权化和竞争化的重要力量。另一方面，合作网络也面临着多重困难，直接影响着治理的能力和绩效。〔1〕可治理问题。①在市场和政府起不了作用的地方，合作网络与不一定能有效发挥作用，并非所有社会问题均可通过合作网络解决。②合作网络可解决的问题面临两难选择：a.合作与竞争的矛盾b.开放与封闭的矛盾c.原那么性与灵活性的矛盾而引发治理失败。要想防止治理失败现象的出现，必须明确解决复杂问题的方案是在不完善的市场、不完善的政府和不完善的网络之中以及三者的各种结合之间进行的选择。复杂问题的解决需要综合运用科层、市场和网络等多种机制的力量。合作网络在解决城市复兴、社会排斥、犯罪与社区平安、可持续开展和环境保护等棘手问题上较有优势。〔2〕合法性问题。指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。两种观点：一方面，许多公众认为由政府部门和非政府部门联合提供公共物品和效劳是不合法的。这种认识破坏公众对合作网络的信心，削弱网络治理的合理性。另一方面，认为公众认可合作网络，减少了对政府的“忠诚投入”。合作网络的有效运作是提高政治系统合法性的一种途径和工具。——以这样的方式治理代议制与合作网络的关系，以弥合公众认知鸿沟的第一步。〔3〕有效性问题。治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。通过以下途径可提高合作网络的治理能力：①明确网络的能力限度――“有所为有所不为”的网络才是一个有效的网络。②开发新的管理工具。③培养网络的管理者。必须具备四种能力：一是应对不确定环境的能力，二是处理社会管理、营造合作气氛的能力，三是制定和调整网络管理条例的能力，四是培育网络共同价值与信念的能力。④互相尊重与理解网络中的行动者要在对话中相互理解，在互动中彼此尊重、并约束自己的不合理要求。〔4〕责任性问题。由于网络建立在政府部门与非政府部门共享权力、分担责任的机制上，带来公私界限模糊、责任认定困难的问题，公共行动者互相推诿、转嫁责任成为可能。A．合作网络要想进一步开展，就必须认真建构和完善责任机制，以增强网络的责任性和回应性，可以从一下几方面来强化：①加强行政化理建设，重塑职业主义精神。②完善公共责任制度，确保公民权利实现。在公务员系统中充分孕育忠诚、奉献、公正、负责与合法的职业主义气氛，保证政府雇员为公共利益而工作。③在合作网络，政府特殊的责任定位――确立合意，保持社会的凝聚力；“元治理”角色，即采取最后补救措施重塑合作网络。B．开展中国家面临着现代性与后现代性的双重考验：对广阔开展中国家而言，增强责任机制首先，意味着加强国家的制度化建设，增强政府的发动能力、稳定能力和制衡能力。其次，开展中国家在建设市场经济的同时，还承当着培育市民社会的责任。最后，开展中国家还需要培育合作能力与学习能力。C．各国改革的特点〔详见P107〕8、西方各国政府改革的背景和原因？〔1〕经济和政治因素在将改革提上议事日程上起了决定性的作用。——直接原因石油危机后经济萧条，福利国家不堪重负，财政赤字。〔2〕经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素。〔3〕新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。〔4〕传统的官僚体制〔科层制〕的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方新公共管理运动兴起的另一个动因。9、当代西方政府改革的内容及措施。〔1〕政府职能的优化。政府通过采取民营化、放松管制以及压缩式管理等途径从大量社会事务中解脱出来，优化政府职能、减少政府干预，缩小其经济社会管理职能。〔2〕公共效劳的市场化、社会化。政府充分利用市场和社会的力量，主要采取以下形式：①政府业务合同出租，通过投标者的竞争和制约行动完成公共效劳提供的“准市场化”。②以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系③公共效劳社会化。社区、街道等。〔3〕分权。决策与执行别离和分权制度化的趋势〔4〕引入现代化管理技术。战略管理、全面质量管理、本钱管理、标杆管理等。利用信息技术，尤其是网络技术。〔5〕人力资源管理改革。①放松管制、增强灵活性②公共管理者的非职业化：合同雇佣制和临时聘用③绩效评估以及灵活的付酬制度：业绩奖励〔6〕机构的重组。传统性重构表现的是在试图通过对权力和功能更合理配置的过程中，政府部门和机构的合并与撤销行为，不同于市场机制和分权。10、对当代西方政府改革的评价？A、积极：“新公共管理模式”克服了传统公共行政模式的弊端且更具现实性及生命力。第一，官僚体制是一种过时、僵化、无效率的政府体制模式。第二，政府机构不再是公共物品及效劳的唯一提供者。第三，政治与行政分开在实践中难以做到，不现实。第四，传统的人事行政模式也发生了重大的变化。B、消极：理论上的矛盾――①企业自主与民主负责之间的价值冲突。②企业运转的隐弊性与民主所要求的开放性之间的冲突。③公共企业图景与公民参与价值之间的冲突。④企业管理要求敢于承当风险与公共财政处置责任的冲突。实践中――人员精简问题、规章制度删除问题、权力下放问题、等级问题、政治与行政别离问题、是公民还是顾客的问题、谁来负责、价值取向、改革的力度与持久性问题。C．人们对新公共管理模式的批评首先，人们批评新公共管理的理论根底和意识形态倾向其次，人们批评新公共管理改革的市场化和管理主义的总方向再次，人们还对“新公共管理”改革的各种具体措施〔私有化、绩效评估、分权等〕提出了批评。新公共管理模式在理论上包含着内在的矛盾，在实践中也遇到了大量难题。11、治理的新模式英国学者E.费利耶〔E.Ferlie〕认为分别是：〔1〕效率驱动模式〔theefficiencydrive〕撒切尔主义的政治经济学。〔2〕小型化与分权模式〔downsizinganddecentralization〕“后福特主义”以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强为特征，大型的组织缩小规模，合同承包越来越多地被采用，并分散为更具自主性的商业单位。〔3〕追求卓越模式〔insearchofexcellence〕这种模式可以分为自下而上〔bottom-up〕和自上而下〔top-down〕两种途径。〔4〕公共效劳取向模式〔publicserviceorientation〕新公共管理的内容归纳为如下八个方面：〔1〕让管理者进行管理〔强调职业化管理〕；〔2〕衡量业绩〔明确的绩效标准与绩效评估〕；〔3〕产出控制〔工程预算与战略管理〕；〔4〕顾客至上〔提供回应性效劳〕；〔5〕分散化〔公共效劳机构的分散化和小型化〕；〔6〕引人竞争机制;〔7〕采用私人部门的管理方式；〔8〕改变管理者与政治家，公众的关系。12、我国历次机构改革。〔1〕1952年底开始：以加强中央集权为中心。至1956年底，机构总数达81个，形成建国以来政府机构数量的第一次顶峰。〔2〕1956年下半年：以中央向地方下放权力为主要内容。60个，精简合并的几乎全部是经济部门。〔3〕1960－1965：重新强调集中统一。〔4〕1982：重点――撤并行政机构，裁减人员。〔5〕1988：以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点。〔6〕1993：其方向与目标即适应经济体制改革和经济社会开展的需要，关键是转变职能，侧重点在政府经济管理部门。根本途径是政企分开，把适应社会主义市场经济开展的要求作为改革的目标，将专业经济部门改革分三类：一是改为经济实体，二是改为行业总会，三是保存或新设的行政部门〔7〕1998：国务院调整和撤销了那些直接管理经济的专业部门，加强宏观和执法监督部门。〔8〕行政审批制度改革：1999年底启动，是校正政府在市场经济中“错位、缺位和越位”行为的最迫切工作。A、行政审批制度改革存在的一些问题。①保存事项的审批权限往往在上级，下改上不改就改不动。②在许多地方，审批事项仍较多，手续繁杂。③制度化建设与体制创新力度不够，尤其是后续监督还未到位。④审批权产生机制不健全，由各部门出台的行政法规和规章等标准性文件确定的。⑤中介机构开展较慢，难以承当政府委托的相关事务。B、全面实施《行政许可法》的条件：①市场经济体制的完善及参加WTO创造良好环境。②行政审批制度的阶段性成果奠定根底。③较充分的政策执行的准备工作。④中央高层、各级政府、社会及人民群众重视、拥护。13、历次机构改革成就、经验和教训。A、成就：〔1〕对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共识。〔2〕机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制。机构逐步精简并加以重构。〔3〕政府职能转变迈开实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大。〔4〕政府间关系〔中央与地方关系，政府部门之间的关系〕的理顺，政府与企业、社会、市场的关系调整方面有很大进展。〔5〕国家公务员制度的根本框架确立，依法治国、法治行政观念开始深入人心。B、经验：〔１〕坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府职能作为机构改革的关键。〔２〕坚持精简、统一、效能的原那么，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。〔３〕坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚决不移地迈出改革步伐，有充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革。〔４〕坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构。〔５〕坚持统一领导，分级负责，分步实现，从实际出发，因地制宜地进行改革。C、缺陷：〔１〕政府管制仍较多，市场机制作用没有得到充分发挥。〔２〕政府管理方式及手段单一、落后，政府对经济领域的干预仍较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍存在。〔３〕政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运发动，缺乏有效的制约机制。〔４〕地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任不强等。D、张成福对我国政府改革的缺陷所做的分析：〔1〕政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性。〔2〕政府改革视角的偏狭。〔3〕缺乏对政府改革理论上的反思〔4〕政府改革孤立于政治和社会系统。〔5〕效率主义改革典范的局限一个重要的原因就在于，改革往往将重点放在机构和人员的裁减上而无视了其他方面的配套改革。E、深化行政体制改革应处理好的几个关系。〔1〕处理好机关改革与其他配套改革的关系：不要局限于机构精减、人员裁减，应组织重建、职能转变、流程再造和管理方式更新以及相互关系的调整有机结合。①机构性的变革。②工具层面的变革。③价值层面的变革。〔2〕处理好实质理性与工具理性的关系。不公重视价值和价值目标，且需引进现代化的管理方式、方法和技术。〔3〕处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的关系。①尽量防止“一刀切”并淡化机构设置及职能上下对口的色彩。②中央政府与地方政府的改革时间差应昼缩短。③将自上而下和自下而上两种改革方式有机结合，且更多采用自下而上的方式。14、国务院机构改革的五个重点〔方案〕。〔１〕深化国有资产体制改革：设立国有资产监督管理委员会〔国资委〕。〔２〕完善宏观调控体系：将国家开展方案委员会改组为国家开展和改革委员会〔发改委〕。〔３〕健全金融监管体制：设立中国银行业监督管理委员会〔银监会〕。〔４〕继续推进流通管理体制改革：组建商务部。〔５〕加强食品平安和平安生产监管体制建设。15、地方政府改革的新趋势〔试点：城市改革的思路〕。2001下半年－2002上半年，先后确定广东的深圳和顺德、福建的晋江、浙江的上虞和青岛的阳城5个市〔区〕作为全国深化公共体制改革和机构改革的试点。〔１〕由过去侧重于机构改革向更系统的改革转变，即向建立现代化政府管理体制和模式转变。〔２〕改革思路大都提出以创立效劳型政府为目标。〔３〕加大了政府体制创新和政府职能转变的力度。〔４〕大都重视行政管理方式创新――市场竞争机制、工商管理方法及信息技术的引入。第三章、政府间关系1、政府间关系：〔本书立足于狭义的政府，即国家各级行政机关〕指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级政府之间的关系。2、我国政府间关系研究A.我国政府间关系研究的成就首先，中央与地方关系的研究一直受到我国学者的重视，相关的文献著述十分丰富其次，近来兴起的区域经济学中，对政府间的横向关系给予了一定的关注最后，在分析方法上也不断得到丰富。博弈论等的应用。B.我国政府间关系研究的缺乏〔1〕主要限于中央与地方关系的研究，政府间其它脉络关系关注少〔横向、交叉〕。〔2〕侧重经济关系，对政府间的政治与行政关系分析少。〔3〕分析方法以实证研究为主，理论分析缺乏。3、政府间关系研究的途径。〔1〕传统的中央控制模式：①中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系。②地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控制的，是依赖性而非自治的。这一模式也被称作是自上而下的，即中央和地方的关系是政策制定与执行的关系，是相互别离的过程，资源主要集中在政府手中。〔2〕地方自治模式：源自世界性的地方分权潮流。强调的是高度的地方分权与自主治理，而不是中央的控制与影响。中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提供更多的资源。是一种“自下而上”的分析视角。〔3〕网络模式。缘于传统等级制组织的困惑和网络时代对新型组织的呼唤。A、网络的三个根本内容:①网络由各种各样的行动者构成，每个行动者都有自己的目标，且在地位上是平等的。②网络之所以存在是因为行动者之间的相互依赖。③网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标。B、特征：①行动者〔multipleactors〕的多样性与等级制色彩的弱化。政府间网络是有多样化的行动者组成的，包括中央政府以及各地方政府，每个政府都有自己的目标。各角色在地位上是平等的，但彼此不可替代。②相互依赖〔interdependence〕与分权〔网络的本质特征〕通过讨价还价和相互妥协这两种方式来寻找互惠的解决方案。相互依赖性的提高需要实现政府间权力的分享，实现资源在各个政府之间的均衡分配。③策略活动〔strategicactivity〕与合作――使障碍最小化。策略活动的展开以相互依赖为前提，信任和合作那么是网络的核心机制。总之，网络模式下的政府间关系要求一体化的程度以弱化等级色彩，要求政府间的分权以提高地方的自主性，要求政府间彼此合作以实现各方的共赢。4、西方政府间关系的历史与现实A．西方政府关系的历史演进〔1〕在西欧封建社会末期及资本主义开展初期，以君主专制为特征的重要高度集权体制〔2〕13世纪后开始实行地方自治，17世纪和18世纪英美率先实行地方分权制〔3〕第二次世界大战前后，法西斯主使中央高度集权化到达巅峰，市场失灵也使政府干预增多。〔4〕第二次世界大战之后，徳意日实行政治民主化，确立了中央与地方分权制度。B.西方政府间关系开展的新趋势――网络模式的出现。〔1〕政府间关系等级制色彩的弱化：一是大都市区管辖单位的碎片化。由于地方政府的碎片化，是地方政府在某些效劳领域进行竞争，才确保了效劳水平在各个地方的改善，并且为具有不同偏好的公民提供了多样化的选择。二是城市地位的上升改变了城市与州和联邦的关系。联邦与市的合作与联系虽然使美国政府间关系更趋复杂，但却使美国联邦制在总体上更具活力。〔2〕中央与地方的分权倾向：增加地方自主性的方向开展，改变地方过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更趋平衡，以提高相互依赖的程度。〔3〕地方政府间的合作现象日渐普遍：寻求合作，追求更大利益。5、中国政府间关系的传统模式。等级控制模式――这一模式下，政府间关系特征如下：〔１〕政府间的结构关系上，主要表达为层级隶属关系――金字塔：中央与地方职能高度一致，无明显分工。〔２〕在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。①财政管理体制中：中央预算集中绝大局部财政资金，而且完全控制地方预算资金使用范围和方向。②事务管理权限：命令和执行、控制与被控制。③干部管理权限：中央对地方干部的任免、提拔、审查和惩办进行全面管理和控制。〔３〕在政府间的横向关系上――阻隔多而联系少。因有两点：①缺乏合作的内在动力与需求，“条条管理”排挤“块块管理”。地方政府本身不是独立的利益主体和行政主体，不可能主动寻求地方政府间的合作。②缺乏合作的物质根底，地方政府掌握的资源十分有限，资源控制在中央各部门。6、中国政府间关系的新近开展：网络模式。A、政府间关系等级制结构的变化。〔１〕准层级大大减少〔准层级的压缩〕――使政府间的中间层级得到了一定程度的压缩。为政府间组织结构的扁平化奠定根底，密切各级政府间的直接联系，对政府间关系的重构具有十分积极的意义，。〔２〕城市尤其是中心城市的开展对等级制结构产生重大影响。中心城市：指在经济上有着重要地位，起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合效劳能力的城市。方案单列的实行及副省级市确实立，对政府间关系的等级制的影响：不仅改变了副省级市在政府行政体系中的地位，而且改变了中央政府与城市政府的关系：经济管理上，中央与副省级市的关系是直接的。但在行政指导和监督上，中央与副省级市的关系是间接的，须通过省政府。所以中央、省、副省级市政府的关系由单一垂直的领导关系变为不等边的三角关系。这使政府间关系趋于复杂化，但也使政府间关系更具灵活性，尤其使地方政府获得了更大的自主权，促进了中心城市的快速开展。②“市管县”体制的影响。“市管县”――就是用地级市管辖原来属于地区管辖的县，其实质是，一方面把一级城市政府变为辖县的一般政府，同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权，是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进行的结果。a、主要有三种模式①“地市合并型”。具有相当经济实力的省辖地级市与地区行政公署合并，用市政府取代原来的行政公署，实行市管县。②“升级合并型”。将一般的县级市升格为地级市，实行市管县。③“县改市型”。将新设的县改市升格为地级市，实行市管县。b、目的。①通过将县划归城市统一管理。解决城乡分割问题，城乡分治走向城乡合治。②通过放权开展地区分工的横向经济合作。解决条块分割问题，促使城市行政区与城市经济区保持一致。c、积极意义。①在地区经济和社会开展上，有助于城乡经济的互补与联合，有助于农村的城市化。②在地方行政体制开展上，加强了省、市、县之间的联系，使市、县两级政府的职能都有所扩展。d、对等级制的影响。改变了省、市、县乃至乡镇的原有权力结构和利益格局。①辖县市政府职权的扩大与独立性的明显加强，对省政府的利益和管理权限形成了挑战。②“市管县”体制使县与市的关系由平等变成隶属。B、地方分权改革。权力分配有四种主要理论与实践：集权主义、地方分权主义、均权主义和财政联邦注意。我国由集权到地方分权。〔１〕中央与地方经济关系调整中的权力下放――“简政放权”、“放权让利”。①在财政权力方面，逐步扩大地方财政自主权――分税制。使地方政府成为成有拥有一定自我开展能力的行政和经济实体。②在经济管理权限方面，中央将原属于中央的经济管理权限下放到地方政府，扩大地方政府的经济管理权限。一方面使地方政府不仅成为地区经济的方案，而且成为地方利益代表的主体，另一方面，由于政府与企业尚未完全分开，造成了地方政府间的恶性竞争。〔２〕中央与地方政治关系调整中的地方扩权：行政管理权限〔扩大并区别对待，授权不同的特权〕、干部人事制度〔下放和扩大〕、行政领导体制〔由集体负责制改为首长负责制〕。C、横向联系的扩展：改革前，企业与地方政府行为都由中央方案安排缺乏追求地区比拟利益与开展地方经济的热情，地区经济与国民经济缺乏活力。改革开放政策中的财政、税收、投资、信贷、价格等一系列具体政策的改变成认了个人、企业与地方独立经济利益的客观存在，一元经济利益主体随之为国家、地方、企业和个人等多元经济利益主体所取代，兴起了以中央政府和地方政府为组织者和协调者的各种形式的区域经济开发和区域经济合作。〔１〕地方政府横向联系的类型〔呈现多层次、多形式的特征〕：省区间的经济协作区、省区毗邻地区的合作、省区内合作、城市经济技术协作网络。〔２〕地方政府横向联系的典型案例：西南协调会、金三角区。〔３〕地方横向联系对政府间关系的影响。①增加了地方政府之间的相互依赖性。主要在于经济意义，是合作地区成为一个相互依赖、不可分隔的经济整体。②中央与地方的博弈格局由一对一为主转向以一对联合体的博弈为主。总结：尽管我国的政府间关系获得了很大的开展，已经在许多方面初步显示出了网络模式的特征，但在总体上并没有摆脱传统等级制度模式的影响，致使政府间关系未能完全理顺，出现了诸多不适应性，阻碍了社会的进一步开展。西方各国的实践证明，用网络模式来重理政府间关系适应了时代的要求，它应该成为我国调整政府间关系的明智选择。7、我国政府间关系的进一步调整。〔1〕必然性：信息技术的迅猛开展、民主意识的强烈觉醒和市场经济开展的内在需求，使得传统的等级制模式的政府间关系已很难适应新的变化要求。①信息技术的开展改变了政府的生存环境，要求政府压缩层级，分散决策权力。层级的多寡与信息传递的失真度成正比，因此政府间组织机构的扁平化已成是新的生存环境的命令性要求。信息技术的开展需要政府做出快速的决策反响，要求进行决策分工和权力下放。②政治民主化的开展也必然要求地方适度分权。一方面为公民参与国家管理和社会管理创造了更多的时机和可能，使他们有更多的途径表达自己的意愿和需求。另一方面也使公民更有可能对政府实施有效的监控，制约专权与腐败。③市场经济开展的内在需求以及政府事务的日渐交织也推动着政府间关系做出适应性调整，推动政府间横向合作的开展，〔2〕措施。①简化政府组织间的层级结构――我国目前的行政体制以五级制为主，可以考虑减少地方政府层级，有步骤地向三级制乃至二级制过渡。②地方合理的分权――财政、人事以及事务管理权限。地方性公共事务的决策权，独立的税收立法和征收调节权，推进地方领导人由地方选举产生的制度。③加强横向合作