石家庄市学科类校外培训机构的治理问题研究

II绪论（一）选题背景“内卷”原意指的是一类文化模式达到了某种最终的形态以后，既没有办法稳定下来，也没有办法转变为新的形态，而只能不断地在内部变得更加复杂的社会现象。经网络流传，被用来指代非理性的内部竞争或“被自愿”竞争，并一度成为了网络热词，逐渐渗透到了教育领域，出现了“教育内卷化”一词，即用来指教育领域非理性的内部竞争状态。随着我国社会经济的发展，高新技术产业的出现，国家越来越需要高新技术人才，对我国的教育提出了更高的要求，并逐渐出现了“教育内卷化”的现象。而“教育内卷化”现象的出现催生出了大量的学科类校外培训机构，由于缺乏对学科类校外培训机构这一领域的监管，缺乏相应的规章制度，学科类校外培训机构的质量良莠不齐，乱收费、超前教育、虚假宣传等现象时有发生，导致出现了教育资源配置不均、学生的课业负担过大、家庭经济负担过重等的问题，严重影响了教育公平的发展。为了规范学科类校外培训机构的发展，减轻学生的课业负担，2021年7月，中共中央办公厅、国务院印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生课业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），提出“坚持学生为本、回应关切，保障学生休息权利，减轻家长负担”的工作原则。针对学科类培训机构，“双减”政策中还指出“现有学科类培训机构重新审核并统一登记为双重管理的非营利性机构”“学科类培训机构机构一律不得上市融资，上市公司不得通过股票市场融资投资学科类培训机构，不得购买学科类培训机构资产。”[1]“双减”政策出台至今，不少学科类培训机构实现转型，新增艺术、实践、科技类培训以及中小学校外托管服务等合规项目，但是，由于学科类培训机构之前经营的非学科类培训项目所占比重低，核心业务的转型需要大量资金支持，不断增加的运营成本也让不少机构寸步难行，为了躲避监管，相当一部分学科类培训机构转入地下发展模式。与不断增长的监管难度相对应的是多元主体各自的利益诉求不同，并且在治理过程中各自为政，并未形成统一力量，这就给学科类校外培训机构的治理带来了很大的困难。因此，亟需整合各方力量，通过各方协同治理推动学科类校外培训机构的发展。（二）选题意义1.理论意义为了促进“双减”政策的落实，就必须对学科类校外培训机构的发展予以规范，加强对学科类校外培训机构的监管，同时推动非学科类校外培训机构的发展，推动家长和学校教育观念的转变。本文将以协同治理理论为理论基础，以在学科类校外培训机构治理过程中涉及到的各个主体为研究对象，以各主体发挥的作用及其不足之处为研究重点，探讨各主体协同治理的新路径，从而拓展多元主体协同治理理论在实践方面的应用。2.现实意义（1）规范校外培训机构发展随着对于学科类校外培训机构的需求不断增加，学科类校外培训机构之间竞争不断加剧，每年都有大量的学科类校外培训机构因为不当竞争而被迫倒闭，严重影响了社会资源的配置。所以，对学科类校外培训机构进行治理，可以进一步肃清行业的不良之风，缓解存在的不当竞争问题，让教育资源得到更加科学合理的配置，对于学科类校外培训机构而言，可以通过改正其自身存在的问题，推动教育质量的提高。（2）推动教育公平的发展在教育功利主义的影响下，许多家长纷纷选择将孩子送入校外培训机构，同时，由于校外培训机构缺乏监管，不少校外培训机构存在着乱收费的现象，对于经济收入情况一般的家庭来说，在校外培训上的投入可能给家庭带来巨大的经济负担；对于经济收入情况不支持校外培训投入的家庭来说，可能被迫无奈放弃校外培训的机会，影响了教育公平的发展。因此，落实相关政策，规范校外培训机构的发展，可以规范校外培训机构出现的各种乱象，减轻家长的经济负担，进一步推动教育公平的发展。（3）促进学生的全面发展通过规范校外培训机构的发展，尤其是学科类培训机构的发展，学生不再参加校外学科类培训机构，他们除了正常上课之外，还可以根据自己的兴趣爱好选择各种的课后服务，促进学生各方面素质的提高，从而促进学生的全面发展。（4）推动家长和学校教育观念的转变受教育功利主义的影响，家长和学校所推崇的“唯分数论”促成了校外培训机构的迅猛增长，因此，想要抑制校外培训机构发展过热的势头，关键在于转变家长的教育观念。而抑制学科类校外培训机构的发展，鼓励非学科类培训机构的发展、形成政府和社会的治理合力等措施的施行，则会在潜移默化中转变家校的教育观念，从而达到规范校外培训机构发展的目的。研究方法1.文献法围绕本文研究课题，多渠道、多角度查找有关资料，通过国内外关于校外培训机构治理的理念及方法，并且重点关注协同治理理论，发现其在校外培训机构治理机制中的作用及其不足之处，并将协同治理理论作为本文研究的基础理论，从而展开进一步的研究。2.问卷法笔者将针对家长设计调查问卷，通过家长的反馈情况了解石家庄市中小学学科类校外培训机构的发展状况。之后，将通过分析问卷调查的数据以及其他渠道收集到的数据，对于石家庄市校外培训机构的运营状况、家长对于校外培训机的态度、家长在中小学生校外培训中发挥的作用、社会力量参与校外培训治理等的状况展开分析，通过数据展现的现实状况得出研究结论并有针对性的提出解决措施。相关概念及理论基础相关概念校外培训机构培训即培养和训练，是指通过培养加训练使受培训者掌握某种技能的方式；机构是指机关、团体等的内部组织。校外培训机构可以理解为是学校教育的重要补充，它是指由国家机构之外的组织或个人利用非财政资金举办的民办教育培训机构，它以营利为目的，并且一般有固定的办学地点和一定数量的教师。2.“双减”政策“双减”政策中的“双减”主要指减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担。在本文，主要涉及的是与减轻学生校外培训负担相关的内容。在校外培训机构设置层面，要求不再审批新的学科类校外培训机构，现有学科类培训机构全部登记为非营利机构；在培训时间方面，要求校外培训机构不得占用休息日、国家法定节假日及寒暑假；在监管层面，要求建立健全常态化排查机制，及时掌握校外培训机构最新信息及状况，完善校外培训机构“黑白名单”制度。3.政府监管政府监管，在学术界一般被称为政府规制或政府管制。是指政府在市场经济条件下，为了实现特定政策目标，依照相关法律法规的规定，对特定主体进行的规范与约束。在本文，主要是政府依据“双减”政策，为了减轻义务教育阶段中小学生的校外培训负担，由教育行政部门、工商局、市场监督管理局、公安局等行政部门联合对于学科类校外培训机构的经营资质、教学条件、教学质量等方面展开检查，以规范学科类校外培训机构的经营。理论基础1.政府规制理论政府规制，也被称之为政府管制或政府调节，但是“管制”常常带有政府直接干预市场主体决策的意思，“调节”一词也含有变动之意，而“规制”有用规则、法规等从市场外部进行规范和控制的意思。在市场经济条件下经常会出现市场失灵的现象，市场需要政府干预和管理经济，以解决市场失灵现象，提高市场运行效率。政府干预经济有两种手段：宏观调控和政府规制。政府规制主要是指政府通过利用各种微观经济规制政策规范微观经济主体的行为，管理微观经济活动，从而保障社会公共利益、纠正市场微观失灵，维护市场竞争秩序，促进市场经济健康发展。2.协同治理理论协同理论最早是由德国理论物理学家赫尔曼.哈肯提出的并将其称之为协同学。赫尔曼认为，所谓的协同就是系统中多个子系统的相互协调、合作或同步的联合作用。虽然协同学最早应用于物理学、化学领域。但实际上，随着社会问题的不断发展，公共问题日益复杂化，一项公共问题的解决可能涉及到社会公共系统中的多个子系统，需要各个子系统联合起来进行治理，于是，逐渐产生了“协同治理”理论。[10]义务教育系统也可以认为是由人、组织、资源、环境等多重要素组成的一个有机的开放的多元的系统，它不仅面临着社会环境、政府监管等外部环境，同样也面临着学校管理、学生参与、家长需求等内部因素，每个因素都是义务教育系统中一个复杂的子系统，都是推动义务教育发展的关键一环。因此，推动这些子系统从无序到有序发展，从而产生协同效应，是当今义务教育发展的难题之一。石家庄市校外培训机构治理状况研究根据石家庄市教育局提供的统计数据显示，2022-2023学年，全市小学1391所，在校生91.49万人；初中学校284所，在校生41.52万人；普通高中128所，在校生20.04万人。通过分析数据可知，2022年全市初中在校生人数对比小学生人数，以及高中生在校人数对比初中生在校人数均下降半数以上。这表明，在义务教育阶段，升学竞争尤其激烈，这就为学科类校外培训机构提供了大量的需求。近几年，大量的市场需求使得石家庄市学科类校外培训机构迅猛发展，随之而生的行业乱象层出不穷，为此，政府采取了一系列的治理措施，虽然取得了一定的成效，但是行业的治理仍然任重而道远。笔者针对中小学生家长设计了一份调查问卷，重点关注学科类培训机构的教学状况，共发放问卷120份，其中有效问卷数110份，并据此作为分析学科类校外培训机构培训状况的数据基础。同时，笔者还根据石家庄市教育局制定的相关教育政策以及相关新闻掌握政府相关部门对于学科类校外培训机构的治理状况。现将分析结果进行如下展示。政府相关部门方面1.石家庄市关于校外培训机构治理的相关政策近几年，随着升学压力的增加以及家庭可支配收入的增长，越来越多的家庭选择将孩子送入学科类校外培训机构，希望学科类校外培训机构能帮助自己的孩子在升学考试中脱颖而出。与之相对应的是，学科类校外培训机构的数量不断增加，规模不断扩大，同时也显露出诸如乱收费、超前教学、虚假宣传等许多问题，引发了全社会的普遍关注。针对这一现象，在2019年，石家庄市教育局发布了《校外培训机构学科类培训备案审核暂行方法》，通过成立专家审查组严格审核学科类校外培训机构的培训内容、培训时间以及培训教师资质，并将审核结果予以公示。在2020年9月，石家庄市人民政府颁布了《石家庄市校外培训机构设置与管理办法》，对校外培训机构的发展做出了进一步规范。2021年7月，中共中央办公厅、国务院为了减轻义务教育阶段学生的课业负担、规范学科类校外培训机构的发展印发了“双减”政策。同年10月，石家庄市教育局为了规范石家庄市校外培训行为，促进石家庄市民办教育健康规范发展，保护校外培训机构、民办学校和学生的合法权益，依据相关法律法规和文件规定，结合石家庄市实际，制定了《石家庄市校外培训机构和民办学校资金监管暂行办法》，要求校外培训机构落实收费公示制度，并在资金监管银行开设收费专用账户，并且规定了退费办法，以及退费纠纷解决途径。这一办法的规定一定程度上使得校外培训机构的资金透明化，解决了校外培训机构乱收费、学生及家长退费难、资金纠纷不易解决等的问题，进一步规范了校外培训机构的发展。“双减”政策颁布之后，石家庄市各区县也在认真落实“双减”政策，并且取得了一定的成效。例如桥西区教育局为了实现“减负不减质，增效不增量”的工作目标，采取了优化作业设计、完善课后服务、规范学科类校外培训机构等措施，有效落实国家和省“双减”工作部署和要求；平山县按照中央和省市工作要求，坚持“四个导向”，紧扣“四个抓手”，建立“四个机制”，努力实现学生减负与教育提质的“双胜利”；行唐县教育局多措多举提高校内教育教学质量，丰富课后服务供给，加强学科类校外培训机构规范管理，力图促进学生全面发展和健康成长。2.石家庄市政府相关部门采取的治理方式和监管内容通过对于石家庄市政府相关部门对于学科类校外培训机构的发现，石家庄市政府相关部门主要采取以下的治理方式，并对以下内容进行监管。表2-1政府相关部门的治理形式和监管内容治理形式监管内容联合抽查培训班次、培训内容、培训行为、教学资质、招生对象定期排查消防设施、师资队伍、收费状况、办学资质、办学声誉专项整治办学资质、办学条件、广告管控从上表反映的内容可知，定期排查主要是石家庄市教育行政部门联合消防部门、工商部门、市场监督管理部门对于学科类校外培训机构的消防设施、师资队伍、收费状况、办学资质、办学声誉等进行排查，并根据排查结果制定学科类校外培训机构的黑白名单，并在每次排查后进行动态更新，供家长进行选择和监督；联合排查主要是是石家庄市教育联合其他部门对于石家庄市内的校外培训机构展开不定期的抽查行动，检查其培训班次、培训内容、培训行为、教学资质以及招生对象；专项整治主要是指石家庄市教育行政部门联合其他部门对于石家庄市校外培训机构运行过程中的突出问题进行整治。社会层面家长是社会维度的一大重要主体，笔者通过针对家长发放调查问卷从侧面了解了家长在学科类校外培训机构治理过程中扮演的角色。表2-2家长在学科类校外培训机构治理过程中扮演的角色调查问题选项频数百分比您给孩子报学科类培训机构的原因是什么？拓展孩子思维6055.05%弥补孩子弱势学科6761.47%害怕孩子落后于其他补习的同学4541.28%自己没有时间/能力辅导孩子3733.94%您是通过什么渠道给孩子选择的培训机构？机构广告2422.02%教师推荐3431.19%其他家长推荐2724.77%上门咨询43.67%您给孩子选择培训机构是是否会关注培训机构黑白名单？会8376.15%不会2623.85%您是否会在为孩子选择培训机构前核实其培训资质？会8981.65%不会2018.35%遇到培训机构违规经营的状况，您会如何处置?向政府有关部门举报7366.97%与培训机构协商3330.28%听之任之，选择默许32.75%对于给孩子选择学科类校外培训机构的原因，41.28%的家长选择害怕孩子落后于其他参加补习的同学这也与上文“唯分数论”的现象相对应，家长为了自己的孩子不落后于其他同学，只能让自己的孩子学习更多的东西，从而纷纷选择将孩子送入培训机构，对于培训机构存在的超前教学的状况，他们选择视而不见更有甚者乐见其成，家长的这种态度使得培训机构更加肆无忌惮。在给孩子挑选校外培训机构方面，77.98%的家长了解培训机构的渠道都是通过机构广告或者教师和家长推荐，而在了解到培训机构之后，23.65%的家长并不会关注政府相关机构公布在官网上的学科类校外培训机构黑白名单，同时，18.35%的家长在为孩子挑选培训机构之前不会核实其培训资质。这种现象使得家长为孩子挑选的培训机构的质量良莠不齐，部分培训机构可能缺乏必要的教学资质、存在超前教学等状况，而家长并不了解其真实状况，甚至可能会因为自己的孩子接收到超前教育而沾沾自喜，这样就给那些本应停业的培训机构以发展的可乘之机，加大了政府相关部门的治理难度。当家长发现培训机构存在违规经营的状况时，66.97%的家长会选择向政府有关部门举报，这就需要政府有关部门及时处理家长的举报，加大对于培训机构的监察力度，促进对于学科类校外培训机构的治理。校外培训机构层面1.学生的基本状况（1）学段笔者对参加学科类校外培训机构的学生所在的年级进行了统计，分为小学、初中和高中三个阶段，如下表所示，在小学阶段，家长希望孩子能够打好基础，赢在起跑线上，而且，学校提供的课外服务也存在缺位现象；而在初中阶段，学生面临着很大的升学压力；而在高中阶段，因为学科难度的加大以及高考的压力，家长同样选择让孩子参加学科类校外培训机构。表2-3学生学段分布调查问题选项频数频率您家孩子所在的学段为小学6155.45%初中3430.91%高中1513.64%（2）学习内容笔者通过对于学生在学科类校外培训机构中所报的科目进行调查，结果发现，语文、数学、英语、物理、化学所占的比重较大，分别是51.82%、69.09%、55.45%、26.36%、21.82%，这些科目具有的特点是在考试中所占的分值比重大、学习难度大、内容不易理解，这与我国应试教育的现状相吻合。表2-4学生学习内容调查问题选项频数频率孩子补习了几门学科类课程语文5751.82%数学7669.09%英语6155.45%物理2926.36%化学2421.82%生物1412.73%历史1412.73%地理1210.91%政治1210.91%2.学科类校外培训机构教学基本状况培训机构的教学形式分为一对一、小班、中班三种类型，其中一对一所占的比重最大，主要是对于学生的弱势科目进行有针对性的补习；其次是小班，这种教学形式的特点是教学进度快、教学内容难度大，因此，针对的学生主要是学习成绩较为靠前的学生；最后是中班，主要是对于学科内容进行统一讲授，查漏补缺。通过调查发现，44.55%的家长原意使孩子接受一对一教学，原因是这种教学形式课程讲述较为深入、讲解细致、针对性强，同时可以对孩子的学习状况进行即时监管、及时解决学生学习中存在的问题。调查问题选项频数频率您家孩子所在的培训机构的教学形式为一对一4944.55%小班4238.18%中班1917.27%表2-5培训机构的教学形式培训机构授课状况通过了解发现，57.27%学科类校外培训机构存在着超前教学的状况，而且，有些学科类校外培训机构存在着培训结束时间晚于规定时间的状况，70%的培训机构在结束培训之后还会给孩子布置作业，这些现象无疑加重了学生的学习负担。表2-6培训机构授课状况调查问题选项频数频率您家孩子所在地校外培训机构是否存在超前学习的状况？存在6357.27%不存在4742.73%线上类培训班是否存在超过晚上9：00下课的现象存在2623.64%不存在5751.82%不清楚2724.55%线下类培训班是否存在超过晚上8：30才下课的现象存在4641.82%不存在5550%不清楚98.18%您家孩子所在的培训机构下课后是否会留作业？是7770%否3330%3.学科类校外培训机构的教学条件培训机构环境条件的满意度一个好的校外培训机构，在给孩子提供优质教育的同时，也必须保证教学硬件设施的完善，给学生提供一个良好的学习环境。然而，在实际调查过程中，有50.91%的家长反映反映学科类校外培训机构的教学环境存在一定的问题，有的培训机构的卫生条件堪忧，教学空间狭窄，没有配备消防安全设施，存在着很大的安全隐患。表2-7培训机构环境条件的满意度调查问题选项频数频率您是否满意孩子所在的培训机构的教学条件满意5449.09%不太满意2320.91%不满意3330%培训机构实际状况与宣传状况的相符程度每个学科类校外培训机构都有自己的宣传手段，比如发放传单、在网络上进行宣传等，而培训机构为了吸引生源，都或多或少的存在着虚假宣传的状况。比如说，夸大自己培训的作用，声称经过培训，学生的升学率显著上升，并且有学生考上名校；或者自己的培训机构采用先进的教学手段、科学的教学方法、有名师授课等。实际上，培训机构的教学水平一般，更没有所谓的名师授课，有学生考上名校只是偶然现象，却被培训机构拿来大做文章。当学生经过一段时间的培训之后，家长可能发现了问题，但是此时想要为孩子更换培训机构为时已晚。表2-8培训机构实际状况与宣传状况的相符程度调查问题选项频数频率您家孩子所在的培训机构是否存在宣传与实际不符的状况？存在4742.73%不存在6357.27%石家庄市学科类校外培训机构治理存在的问题政府缺乏有效监管1.多头监管导致职责不清目前我国的校外培训机构有经过教育行政部门审批的、经过劳动和社会保障部门审批的、经过工商局审批的，形成了多头审批的局面。我国对于校外培训机构的管理遵循谁审批、谁管理的原则，多头审批容易导致管理上的条块化分割，形成表面上多方管理，实际上无人管理的局面，各个管理机构之间相互推诿，从而产生监管盲区。[11]2.监管存在着只重形式、不重内容的现象上文提到，石家庄市政府相关部门对于校外培训机构的治理主要采取联合抽查、定期排查、专项整治三种方式，但是，无论是采取以上哪种方式，都是只注重于对于学科类校外培训机构的办学资质、办学硬件设施、教师队伍等外部条件进行检查，而缺乏对于诸如教师素质、办学理念等内部条件的了解。因此，在学科类校外培训机构的治理过程中，存在着只重形式、不重内容的现象。社会主体未能有效参与治理1.校外培训机构方面校外培训机构内部管理混乱通过上文对于校外培训机构的经营状况进行的研究发现，校外培训机构在运营过程中存在着缺乏经营资质、教师水平低、教学环境差、乱收费、虚假宣传、超前教育等的现象，这表明校外培训机构对于自身的发展缺乏有效的管理。（2）培训机构对于政府政策的不满在学科类校外培训机构的治理过程中，政府相关部门取缔了大量违规经营的学科类校外培训机构，要求学科类校外培训机构进行转型，极大地压缩了学科类校外培训机构的发展空间。学科类校外培训机构将自己认定为“受害者”，在治理过程中采取阳奉阴违的治理态度，一些学科类校外培训机构转入地下发展模式，机构与机构之间互相通风报信，给政府相关部门的治理带来了极大的困难。2.家长方面家长对于治理过程缺乏有效监管在校外培训机构的治理过程中，一些家长可能发现校外培训机构运行过程中存在的问题，但是大部分的家长表示在遇到校外培训机构侵犯自身合法权益的事情时才会想到向政府相关部门进行投诉，然而，由于缺乏相应的投诉渠道，大部分家长的诉求得不到及时反馈。家长挑选培训机构时缺乏理性通过调查发现，大部分的家长都是通过机构宣传和教师推荐为孩子挑选培训机构。由于家长不了解能够核实校外培训机构的信息的真实程度的渠道，不少家长都选择相信校外培训机构的一面之词，给了那些不规范经营的培训机构继续发展的机会。3.学校方面学校未能提供有效的课后服务学校的课后服务对于学科类校外培训机构的发展发挥着巨大的替代作用。学校的课后服务不应当只由学校的教职工参加，这样很容易将课后服务转变为集体教学或者变相补课。实际上，学校应当为学生提供多元课后服务，例如：各种社团、兴趣小组、民间表演、非物质文化遗产展示等，这需要社区志愿者、民间手工艺人、大学生志愿者、非物质文化遗产传承人等社会各界人士的参与，为学生提供多种课后服务。然而，社会力量的缺失使得课后服务的开展流于形式，不能发挥应有的作用。学校在教学管理中存在不足一方面，学校按照统一的课程设计进行教学，具有基础性和普及性，因此很难关注到学生的个体差异，不能满足学生和家长的特殊需求，导致家长和学生将关注点转向校外培训机构，到校外培训机构进行补差和培优，从而提高学生的学习成绩。另一方面，学校对于教师缺乏有效管理，导致教师有偿补课现象屡禁不止。教师在课后进行有偿补课会分散教师在学校正常教学的精力，导致教师教学质量下降。（三）多元主体之间缺乏协调联动学科类校外培训机构的治理涉及多个治理主体，关键在于理顺各个主体之间的关系，形成全社会的治理合力。然而，从当前石家庄市对于学科类校外培训机构的治理状况来看，政府部门主要采取政府主导的传统治理模式，其他主体参与较少，参与治理的积极性较低。在学科类校外培训机构的治理过程中，政府相关部门掌握着大量的信息和资源，由于政府与其他主体之间缺乏信息和资源共享机制，导致其他主体在校外培训机构的治理过程中处于被动和从属的地位。治理地位的不平等加之其他主体缺乏治理的积极性，导致石家庄市各个主体在校外培训机构治理过程中呈现相互分离的状态，各个主体之间缺乏协调，多元主体协同治理的机制尚未形成。石家庄市学科类校外培训机构治理存在问题的原因分析相关法律法规不完善校外培训机构的治理虽然取得了一定的成效，但是在治理过程中还是问题百出，究其原因在于校外培训机构治理的法律法规不够完善，从而对于校外培训机构的治理不能达到理想的效果，导致校外培训市场运行的混乱。尽管关于校外培训机构治理的法律法规不断完善，例如：2002年国家颁布的《民办教育促进法》、2017年的《关于切实做好中小学生课后服务工作的指导意见》以及2018年的“双减”政策，但是这些法律法规和政策文件都是在诸如办学资质、办学条件、安全设施等宏观层面做出的规定，而缺乏细节处的规定，比如培训机构教师素质的要求、教学内容方面的把等。这种宏观性的规定使得政府相关人员在政策执行时有很大的随意性，无法对于深入把握校外培训机构经营的真实状况。[12]要想真正解决校外培训机构治理过程中出现的问题，必须关注细节性法规政策的规定，对于校外培训机构的教师素质、收费状况、教学内容等做出细节性的规定，对政府相关部门监管人员做出具体性的指导，减轻监管行为的随意性，逐渐提高校外培训行业的准入门槛，规范校外培训行业的市场发展。政府单一主体治理存在局限性目前我国政府对于社会公共事务的治理都是采取“自上而下”的治理模式，即由中央政府制定政策，各省市根据上一级的政策并结合当地实际情况制定实施细则。在这种模式中，政府作为单一的执行主体对于社会组织及个体进行治理。这样就容易出现以下问题：一是政府内部各个机构之间容易出现多头监管的现象，从而导致机构之间相互推诿，降低政府的办事效率；二是如果社会事务涉及到多方主体，由政府单一主体进行治理存在局限性。在学科类校外培训机构治理过程中，石家庄市政府相关部门采用传统的政府包揽一切的治理形式，负责治理工作的规划、展开，家庭、学校、社会组织、培训机构只是被动的接受政府相关部门下达的命令，各个主体的作用并未得到有效发挥。多元主体参与治理意识不足1.家长教育理念不恰当家长对于学科类校外培训机构的投入，主要是他们受到了“唯分数论”思想的影响，他们在这部分的投入主要是为了提高孩子的文化课成绩。这些培训机构为了迎合家长的需求，不断推进教学进度，甚至有不少培训机构出现了“超前教学”的现象，这违背了孩子的身心成长规律，但是，家长为了自己的孩子不落后于其他孩子，选择将孩子继续留在培训机构进行学习。一旦将孩子交给培训机构之后，他们就将一切希望寄托在培训机构身上，希望培训机构能够弥补孩子在学校落下的课程，补齐孩子弱势学科的短板，他们对于培训机构的信任程度甚至超过了学校教学，一旦将孩子送入了培训机构，他们就会放手不管孩子的学习，只关注孩子的当前成绩是否有所改善，而忽视了孩子的长远发展。一旦孩子的成绩下滑，他们将会一边质问孩子是否认真学习，一边将更多的资金投入培训机构以弥补孩子的弱势学科。这种教育理念不但不利于孩子的健康发展，而且使得学科类培训机构的发展乱象屡禁不止。甚至于，一些家长在培训机构面临政府相关部门的监管时帮助培训机构应付监管，这就给监管带来了很大的难度。2.校外培训机构社会责任的缺失学科类校外培训机构由于具有庞大的市场需求，同时它具有准入门槛低、低投入高回报的特点。由于校外培训机构具有这些特点，导致资本不断涌入培训机构市场，然而，资本的逐利性导致校外培训机构一味追求经济利润和市场规模，而忽视了校外培训机构自身的管理以及所承担的促进教育发展的社会责任，损害了教育的长远发展。3.社会组织发展不完善社会组织在我国出现时间较晚，准入门槛低，导致社会组织成员的行业标准和行业发展的规范化方面有所欠缺，导致它们无法筹集到充足的资金、吸纳足够的人员。尽管政府部门也会将有关校外培训监管的项目委托给它们，但是公众对于社会组织的评估的认可度较低。同时，政府只能通过购买服务、竞投标的方式将监管工作委托给社会组织。然而，相比这种委托方式，政府部门更倾向于采用下达行政命令的方式要求政府相关部门进行监管。（四）多元主体协同机制尚未形成一是缺乏政策和资源的扶持。政府在校外培训机构的治理过程中掌握着大量的资源，其他主体掌握着极少数的资源，参与治理的积极性不高。政府虽然出台了鼓励多元主体参与校外培训机构治理的法律法规和政策，但是由于不能满足其他主体的需求，导致收效甚微。二是缺乏教育引导。政府相关部门应当对于其他主体进行宣传教育，改变其教育观念，使其自觉参与到校外培训机构的治理过程中。三是缺乏信息共享机制。石家庄市虽然建立了校外培训机构管理服务平台，并平台上公布有石家庄市校外培训的“黑白名单”，但是，由于政府缺乏必要的宣传，导致许多人并不了解该平台的存在，导致校外培训机构治理过程中信息不对称的状况不能得到有效改善。五、学科类校外培训机构协同治理的对策建议学科类校外培训机构的治理涉及到了多元主体，多元主体协同治理是学科类校外培训机构治理的有效路径。协同治理是并不是各个主体力量的简单相加，而是各个主体之间彼此协调，产生协同效果。笔者通过对石家庄市学科类校外培训机构治理问题的原因进行分析，结合多元主体协同治理理论，提出了构建政府、家庭、学校、培训机构、社会组织协同治理的新路径。明确多元主体权责，加强多元主体治理能力1.政府机构——协同治理的主导者第一，政府应当做好政策的制定者。政府担负着学科类校外培训治理政策的顶层设计职责，政府要根据学科类校外培训机构的发展状况和社会环境来制定出相应的政策，针对学科类校外培训机构不断出现的新问题，政府应当制定具有针对性的政策，防止政策规定不清而使政策执行人员在实际执行过程中主观臆断，错误解读政策，从而对于校外培训机构的治理产生不良后果。第二，政府在制定政策之后，应当做好引导者的角色，做好宣传工作，引导学校和家庭逐步转变教育观念，同时引导其他主体共同参与校外培训机构的治理。第三，政府应当充当好监管者的角色。政府机构应当畅通多种监管渠道，比如举报电话和邮箱，同时应当利用现代科技手段完善网络监管平台的搭建。政府机构也应当接受民众的监督，及时把关于学科类校外培训机构治理的政策和行动结果向社会各界公布。第四，政府应当对其他主体在学科类校外培训机构治理过程中发挥的作用予以政策和资金支持。2.学科类校外培训机构——协同治理的主力军第一，学科类校外培训机构要转变自身态度，自觉主动地接受治理。目前，学科类校外培训机构在治理过程中处于被动接受的地位，因此，需要转变当前心态，积极主动地参加政府举办的学科类校外培训机构相关人员的培训会、座谈会，积极参与会议讨论，提出自身发展的需要，帮助政府机构制定相关政策。第二，学科类校外培训机构自身要规范经营，不能一味追求经济效益而忽视社会责任。学科类校外培训机构负责人应当提高自身的思想认识，改善自身经营管理的不足之处，做到合法合规经营，向社会提供优质教育服务。第三，培训机构应当自觉学习行业内示范单位的经验，增强社会责任感，按照政府要求开展教学活动。3.家长——协同治理的监督者第一，应当加强对于家长的宣传教育。政府应当通过宣传教育活动，转变家长的教育观念，引导家长理性选择校外培训机构。在宣传教育的过程中，政府应当注意运用各种创新手段，例如通过微博互动、话题讨论等多种形式加强与家长的互动，激发家长参与的积极性，逐步引导家长转变教育观念。第二，引导家长加强监督。一方面，通过多种渠道鼓励家长对于校外培训机构经营的不当之处进行举报；另一方面，鼓励家长维护自身的合法权益。4.学校——协同治理的推动者学校应当转变教育观念。学校同样应当转变“唯分数论”的教育观念，通过课程设置的多样化，促进学生德智体美劳全面发展。同时，应当关注学生发展的个体差异，满足学生不同的教育需求。第二，学校应当做好课后服务。除了学校教师提供课后服务，学校也可以通过政府的政策扶持和社会各界的支持，吸引社会组织、志愿者、家长参与到课后服务的过程中，通过提供多种多样的课后服务，培养学生多种兴趣爱好。同时，学校也应当加强与学生家长的联系，做好放学与下班之间的衔接，做到“弹性离校”。5.社会组织——协同治理的参与者社会组织要发挥对于学科类校外培训机构的监督作用。社会组织应当通过网络、微信公众号等平台，收集学科类校外培训机构的数据，供家长进行查询。第二，社会组织应当加强宣传，引导全社会转变教育观念。第三，社会组织应当参与到中小学课后服务过程中。社会组织通过自身安排和政府政策扶持，为中小学课后服务提供场地和人员，提升课后服务的质量。图5-1协同治理示意图构建多元主体协同治理的运行机制1.构建起协同治理的监督体系第一，应当通过立法明确规定政府各部门的职责。在对于学科类校外培训机构的治理过程中，涉及到多个政府部门，如教育行政部门、工商、市场监管机构等，在实际监管过程中存在着多头监管的现象，因此，应当针对监管过程中出现的各种事项，列出政府各个部门的职责清单。第二，应当建立起严格的准入制度。我国学科类校外培训机构门槛低，导致培训机构市场鱼龙混杂，在明确政府各个机构的监管职责之后，相关部门应当对学科类校外培训机构进行注册登记，对其办学资质、教师队伍、办学硬件设施进行严格检查。第三，应当建立起政府的监管网络。政府部门应当建立起市、区（县）、街道三级监管网络。由市教育局联合其他机构对区（县）级学科类校外培训机构监管工作实施包片指导服务；由区（县）教育局联合其他机构对街道学科类校外培训机构监管工作实施包片指导服务；最后，由街道相关负责人对片区学科类校外培训机构监察工作进行指导。每一级都设置专门人员负责所监管区域的监察工作。第四，拓宽政府机构的监管渠道。校外培训机构线上监管平台应该提供群众投诉渠道，接受社会公众对于校外培训机构的投诉，并安排专人进行回复，拓宽社会公众的投诉渠道，增强社会公众参与治理的积极性。2.建立学科类校外培训机构治理的长效评估机制第一，建立科学的评估标准。对于学科类校外培训机构的评估应当以推动培训机构良性发展为核心，以促进学生发展为导向，对学科类校外培训机构的办学资质、师资队伍、办学理念、教学设施、教师素质等方面建立完善的评估标准。第二，引入第三方评估机构对于学科类校外培训机构进行评估。第三方评估是指由参与学科类校外培训机构治理的参与主体之外的人员进行的评估，包括政府机构委托的研究机构、专业的评估机构等。第三方评估机构进行评估的优势在于其立场的中立性，能够保证评估结果的客观性和公正性。引入第三方评估机构，能够从外部施压推动学科类校外培训机构内部的改善。第三，建立评估反馈机制。通过建立评估回馈机制，将评估结果进行汇总。对于那些评估不合格的机构，可以责令其停业整顿；对于那些评估良好的机构，政府可以进行政策扶持，并且根据评估结果建立培训机构黑白名单，并随时根据评估结果进行动态更新。3.建立学科类校外培训机构治理的信息共享机制在学科类校外培训机构治理过程中，信息共享机制的建立不仅能够帮助家长了解校外培训机构的相关信息，减少择校的盲目性，而且，能够加强家长对于校外培训机构的监管，促进校外培训机构的良性发展。因此，政府相关部门应当加快构建校外培训机构管理服务平台。在管理服务平台上录入校外培训机构的相关信息，同时提供信息的查询功能，使得家长能够了解培训机构的教学资质、教学内容、收费状况；政府相关部门应当根据监察结果在平台上更新校外培训机构的“黑白名单”，并根据不同的监察结果进行动态更新；同时，平台应该提供群众投诉渠道，接受社会公众对于校外培训机构的投诉，并安排专人进行回复，拓宽社会公众的投诉渠道，增强社会公众参与治理的积极性。结束语学科类校外培训机构是学校教育的重要补充，不仅可以缓解学校教育的基础性与家长需求的多样性之间的矛盾，而且可以促进学生的全面发展、促进国民素质水平的提高。本文以石家庄市学科类校外培训机构为研究对象，对于其发展过程中存在的问题以及问题存在的原因进行分析，并且结合协同治理理论，提出了学科类校外培训机构协同治理的对策建议。本文的主要结论如下：目前石家庄市学科类校外培训机构治理过程中存在的主要问题是政府监管不到位、家长对于校外培训机构缺乏有效监管、校外培训机构内部管理混乱、学校未能提供有效的课后服务、多元主体之间缺乏协调联动。2、石家庄市学科类校外培训机构存在问题的主要原因在于缺乏相关方面的法律法规、政府单一主体治理存在局限性、多元主体参与治理的意识不足、多元主体协同机制尚未形成。3、针对以上问题，为了实现学科类校外培训机构的有效治理，应该构建起政府相关部门、家庭、学校、社会组织协同治理的机制，明确各个主体的职责，同时构建起学科类校外培训机构治理的监督机制、长效评估机制以及信息共享机制，推动学科类校外培训机构协同治理机制的进一步完善。只有构建起完善的协同机制，才能整合学科类校外培训机构治理过程中多方主体的力量，形成监管合力，共同推动学科类校外培训机构的治理。参考文献[1]中共中央办公厅、国务院办公厅.《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》[2]赵沈洪,易明芳,滕婉莹.“双减”背景下大学生参与影子教育调查研究[J].淮南师范学院学报,2022,24(02):115-120.[3]廖梦雅.中小学校外培训机构发展现状及治理研究[D].华中师范大学,2019.[4]澎湃新闻.“影子教育”及其治理[5]杨小微,文琰.“双减”政策实施研究的现状、难点及未来之着力点[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2022,43(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