行政复议发展现状及完善建议

PAGE2PAGE5浅析我国行政复议制度之发展现状及完善建议【摘要】行政复议制度是我国行政法律救济制度的一项重要组成部分。本文旨在通过对行政复议制度法律定位的分析以及行政复议与行政诉讼、信访制度的对比介绍，探讨我国现行行政复议制度存在的多方面问题，并试图从扩大复议范围、完善管辖体制、开展行政复议委员会试点，探索启动相对集中行政复议权等多个方面提出完善发展我国行政复议制度的建议，以更好地实现行政复议制度的设计初衷。这对于化解矛盾、维护稳定、保护公民、法人和其他组织的合法权益，强化行政机关内部自我纠错机制，都具有十分重要的意义。【关键词】行政复议；行政诉讼；信访；行政复议委员会；一、行政复议的法律定位行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议是现代法治社会中解决行政争议的方法之一，它是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度。行政复议的性质是行政复议的本质属性，是行政复议基本理论中的一个核心问题，对它的研究，直接关系到行政复议制度的立法目的和价值取向，在各国行政复议理论中占有重要地位，进一步研究行政复议的性质对于完善我国行政复议制度具有重要的指导作用。目前对于行政复议的性质，学界还没有形成一个统一的意见，主要有以下几种观点：第一种观点认为，行政复议是一种行政性活动，其基本依据是行政复议表现为国家行政机关按照行政职权或者行政上下等级的监督关系，直接地、单方面地行使行政权的行为，属于行政执法。第二种观点认为，行政复议是一种行政救济，这种观点的出发点是建立在行政复议和行政诉讼的基础上，即应当对作为相对人的公民、法人和其他组织合法权益提供救济和保障的基础上。第三点观点是把行政复议看成是行政司法活动。此观点又有“偏行政”和“偏司法”两说。其中偏“行政”说，称行政复议是有一定司法性的行政活动；偏“司法”说，则称行政复议为“准司法”活动。此两说都是从行政复议适用介于行政程序和诉讼程序之间的程序而引申出的结论。[1]笔者认为，行政复议的性质可以从以下三方面认识：（一）行政复议是具有一定司法性的行政行为行政复议的司法性是指有行政复议权的行政机关借用法院审理案件的某些方式来审查行政争议，即行政复议机关作为第三人对行政机关和行政相对人之间的行政争议进行审查并作出裁决。行政复议就其目的而言是一种行政监督机制，其目的是为了解决在行政过程中行政主体和行政相对人之间的争议。因此，行政复议机关是以裁判者的身份出现的，行政复议机关与作为被申请人的行政机关之间不应有特别的利害关系，以保持必要的相对独立性和公正性。但是，行政复议机关这种法律地位并不改变其作出的行为的基本性质，即行政复议机关作出的行为仍然是行政行为。正如有学者所说，“行政复议既有行政性质也有司法行为与程序的性质、特征，行政复议是不同于纯粹行政，也不同于司法诉讼那样纯粹的司法制度，它是具有双重色彩的行为和程序。”（二）行政复议是行政机关内部监督和纠错机制的环节行政复议是由行政系统内部的行政机关对下级或者所属的行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错行为，它不同于法院通过行政诉讼审查行政机关具体行政行为合法性的司法审查制度。但是，这种监督行政的法律程序是因行政相对人提出申请而启动的，从而它又不同于如行政监察等行政法制监督制度，是由行政机关主动发动的。作为行政机关内部纠错机制环节的行政复议应当兼顾效率和公正，以适应行政管理的需要。（三）行政复议是国家行政救济机制的重要环节为了切实保护行政相对人的合法权益，现代法治国家一般都设置了多元的权利救济机制，如行政诉讼、行政赔偿、行政复议和行政监督等，从多方面为行政相对人提供法律救济的机制。行政复议通过行政机关体制内部的自我纠错，实现现行相对人的权利救济，因此，行政复议无疑亦属于行政救济机制的重要环节。二、行政复议与行政诉讼的关系行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制，是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径（一）行政复议与行政诉讼的概念及性质第五十五条。[2]（五）我国行政复议与行政诉讼衔接模式之重构纵观世界各国模式的选择，结合我国现存模式存在的问题，我们对我国行政复议与行政诉讼衔接模式提出如下构想：1.自由选择原则对抗行政复议前置原则作为一种救济程序,行政复议的重要宗旨是维护当事人的合法权益,而复议前置的规定,则更侧重于对行政权的尊重和维护行政的统一,以及如何才能最快地解决纠纷,节约人力物力及司法资源。可见，行政复议前置的设定与行政复议的宗旨不相吻合的，制度设计者应当相信作为“理性人”的相对人为了维护其私益完全能够作出理智的选择。在现在日益崇尚个人自由的时代，尊重当事人对法律救济程序的自主选择越来越成为各国的共同趋势。从这个意义上来说，我国应当大力推行不受限制的自由选择型模式。2．自由选择原则对抗迳行起诉原则当今社会纠纷纷繁复杂，强行设定单一的纠纷解决机制难以适应现实的需要，尤其在构建社会主义和谐社会的大环境下，多渠道解决纠纷是适应时代要求的选择；而且，只有在相对人的自由选择中，行政复议与行政诉讼制度的优劣才能为相对人所实际感知；也只有通过相对人的自由选择，行政复议与行政诉讼制度才能在彼此激烈的竞争中获取相应的生长空间。3．司法最终原则对抗行政复议终局原则行政复议是在行政系统内自上而下地监督，其公正性难免会受到影响，与“任何人不得做自己案件的法官”这一“自然公正”原则不相符合。因此，复议终局原则已越来越遭受质疑并摈弃。目前司法最终原则原则作为国际通用原则已为世界各国普遍接受并确立。为此，我们认为，必须逐步取消目前有关行政复议终局的立法规定，让司法的力量全面介入行政纠纷的处理和公民合法权益的维护，从而确立司法在法治社会中的至尊地位。4．我国衔接模式的选择综上所述，在行政复议与行政诉讼二者的衔接上，我们建议，我国应当确立自由选择型，逐步取消行政复议终局型、迳行诉讼型、行政复议前置型，并遵行司法最终的原则。[3]三、行政复议与信访的关系信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。它是典型的中国特色制度，发端于50年代，一直延续至今，是保持各级人民政府同人民群众的密切联系的重要渠道，是一个自上而下遍及立法、行政、司法各个部门接受投诉并解决纠纷的制度系统。信访与行政复议是属于两个不同的程序，两者在功能定位、受案范围以及受理和办理等方面有很大不同。（一）、信访工作与行政复议的功能定位不同

信访作为社会成员参与政治活动的制度化渠道，其功能主要定位于民情反映与间接解决民众要求和问题，因处于我国狭义的法律系统之外，可称之为“制度外的正式制度”。与此不同的是，尽管也是行政机关的职务行为，行政复议的职责、定位来源于全国人大常委会制定的《行政复议法》，因此具有实际救济功能，是一种“正式制度”。（二）、信访工作与行政复议对提出主体的要求不同

根据《行政复议法》，行政复议申请人只能是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织，即应是具体行政行为造成的结果的利害关系人。而《条例》认为凡是反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织就是信访人，换句话说，信访人就具体行政行为信访的，不需要是具体行政行为造成的结果的利害关系人。

在实践中有强烈道德感和集体感的社会成员在不具备提起行政复议条件的情况下，都能够通过信访渠道来维护社会的公正和秩序。

（三）、信访工作与行政复议在受理和办理上不同

1、在受理方面，对信访人的检举、揭发材料等，《条例》禁止信访部门将其透露或转给有关单位，目的是保护信访人不受打击、报复，而《行政复议法》则要求将复议申请书在法定期限内交给有关行政机关，以便于案件的审理。

2、在办理方式上，《条例》明确规定，信访事项处理的主要方式是转送有权处理的行政机关，由有权机关来办理。与此相反，《行政复议法》除该法第十八条规定的情形外，一般不得转送，由行政复议机关自行办理，对不符合条件的行政复议申请以不予受理、函告等方式处理。[4]由此可以看出，两者在诸多方面存在着不同，但行政复议与信访都是化解社会矛盾、保障社会稳定、推进社民主化、法制化进程的有效途径。在很多方面又存在着相通点。因此，如何在两者之间形成有效的衔接机制，对于节约行政成本、发挥不同救济渠道的作用有着重要的作用。下面就信访与行政复议之间建立相互衔接机制的几个问题进行粗略的探讨。1.应当进行行政复议的事项，信访部门不予受理。

信访是穷尽其他救济手段之后的行政救济手段，在信访事项未及穷尽其他救济手段之前予以受理，将影响其它法定途径的有效独立运行，导致部分信访人选择规避有效的法律途径直接进行信访，信“访”不信“法”，造成信访事项过多过滥，牵制有关行政机关的正常工作，同时造成有效的诉讼、仲裁、行政复议等资源的浪费。因此，《条例》第二十一条第一款第一项规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”信访部门在接访过程中，发现应当复议且在法定复议期间内的情况，应不予受理，并告知当事人向有权机关依照法定程序申请行政复议。若已经超过提起行政复议的期限但在行政诉讼的时效内，信访部门应不予受理，并告知当事人向人民法院提起行政诉讼。非因不可抗力或正当理由而导致超过提起行政行政诉讼的期限，应视为当事人自动放弃行政诉讼权利，信访部门不予受理。

2.经过行政复议的行政争议事项，信访不予受理。

行政复议机关依法受理当事人的行政复议申请，并依照法定程序在法定期间内作出行政复议决定。对行政复议决定不服的，根据《行政复议法》第五条的规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”即除了法律规定行政复议决定为最终裁决的外，其余的行政复议决定，若申请人不服，可以通过司法途径进行救济。其救济途径尚未穷尽，信访部门不予受理。

3.对行政复议决定不服提起信访，信访部门应分情况处理。

当事人不服行政复议决定而提起信访，针对的是行政复议机关作出行政复议决定这一行为。若行政复议机关改变被申请人的具体行政行为，则其行政复议决定本身具有可诉性，申请人不服该行政复议决定可以在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，信访部门应不予受理。若行政复议决定维持被申请人的具体行政行为，或按照《行政复议法》第三十四条第二款规定的“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，则行政复议机关作出行政复议决定的行为本身不具有可诉性，已穷尽其他救济途径，信访部门应当予以受理。[5]4.政府法制机构应加强与信访部门的合作。

政府法制机构是政府领导法律方面的助手，担负着法律顾问的职责，应加强与信访部门的合作。但其参与信访的定位应当是法律咨询，一是参与对应当通过特定途径解决的信访事项的分析、梳理、分流，依法受理行政复议申请；二是为领导处理信访问题提供法律方面的意见、建议。

四、行政复议委员会及相对集中复议权的思考为了进一步完善行政复议体制和工作机制，提高行政复议解决行政争议的质量和效率，增强行政复议制度的公信力，针对行政复议体制存在的问题，2008年9月16日，国务院法制办公室下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法[2008]71号），决定在全国八个省、直辖市开展行政复议委员会试点工作。同时赋予了行政复议委员会在试点过程中探索并逐步推行相对集中行政复议权。此后，全国八个省、直辖市及其所所属基层政府逐步开展起来。2009年3月18日，我省确定在潍坊、济宁、济南、青岛、临沂及其复议工作开展较好的县区政府开展试点。行政复议委员会机制的推行，是行政复议制度的重大创新，使行政复议制度得以重生，成为行政复议体制与机制改革的突破口，对确立行政复议在解决行政争议中的主渠道作用具有决定性的意义。开展行政复议委员会试点、探索相对集中行政复议权工作，具有三个层面的重要意义。第一，这是落实党中央、国务院关于完善行政复议体制、创新行政复议工作机制要求的重要举措。是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会、加快法制政府建设的重要内容，第二，这是提高行政复议办案质量、效率和社会公信力的现实需要。办案质量是行政复议的生命，是判断行政复议成效的基本标准，也是政府取信于民、提高自身公信力的根本手段。开展行政复议委员会试点工作，推行集中行政复议权制度，可以有效提高行政复议案件办理质量和效益，也有利于进一步消除人民群众对行政复议案件审理可能产生的“官官相护”疑虑，进一步提高行政复议制度的社会公信力。第三，这是优化行政复议资源配置、充分发挥行政复议制度功能的重要途径。推行相对集中行政复议审理权，可以有效集中现有分散的行政复议资源，有效强化政府依法解决行政争议的功能，保障行政复议制度功能的充分发挥。[6]行政复议委员会的最大亮点在于它的相对独立性。委员会是一个隶属于人民政府的专业组织，凌驾于各部门之上。在这个委员会里，从社会聘请的专家学者站在第三方立场上审议案件，当事人都感到比较公正客观。舆论普遍认为，吸收社会专业资源实行专家审议、科学断案，有利于进一步消除人们对行政复议“官官相护”的疑虑，增进申请人对案件裁判结果的认同。行政复议委员会每月定期召开案件审议会，审议重大疑难的案件。对于涉及当事人重大利益的案件，审议会通过召开听证会听取当事人意见，使当事人身临其境，切身感受到行政复议的公正性。案件审结后，复议委员会针对案件暴露出来的被申请人存在的问题，向有关行政机关提出建议，以利于其改进工作，提高依法行政的能力和水平。行政复议委员会体制建立后，为了继续开辟行政复议的新局面，需要通过修改《行政复议法》，从体制和机制上进行改革：1．相对集中行政复议权。我国现行行政复议机关包括本级人民政府和上级主管部门，复议机关众多，复议权相对分散。我国目前各职能部门受理的复议案件的数量极不均衡，有的部门案件很少，如2002年国务院部门收到的复议案件中，海关受理1557件，科技等14个部门各收到1件。各个职能部门都设立行政复议机构，分散了复议的力量，有些部门的复议机构无案可办。通过修改《行政复议法》，改革行政复议体制，可以考虑相对集中行政复议权，县级以上政府设立综合性行政复议中心，统一审理下一级政府和本级政府部门及其派出机构作为被申请人的行政复议案件。部门一般不设行政复议机构，只有海关、税务等法律法规规定复议前置的或专业性较强的机关设立专业复议委员会。收回各类政府职能部门的行政复议权，在各级政府设立统一的行政复议机构，有利于集中复议机构的力量。2．实行书面审理与调查、听证会相结合的审理方式。现在行政复议基本上实行书面审查，这是《行政复议法》的规定，也是因为行政复议机关有职责缺人员所导致的。行政复议委员会的设立为通过听证会审理创造了条件。对于事实不清的案件、重大疑难的案件、社会影响大的群体性案件，行政复议委员会可以通过召开听证会的方式进行公开审议。［7］五、行政复议制度的问题与完善目前我国《行政复议法》虽然较《行政复议条例》有较大的突破，但是与西方发达国家相比还有不少差距。我国行政复议制度的设置还存在诸多问题。首先，内部行政行为没有纳入到复议范围中，仅仅局限于外部行政行为，公务员的合法权益受到侵害后得不到保障。其次，复议机构设置在行政机关内部，大多数情况下复议机构与被复议的行政机关是上下级的隶属关系，有“护短”的嫌疑。（1）行政复议机构仅仅是行政复议机关的内设机构，无独立主体资格。在这种情况下，复议机构是不可能对外自主、独立地表达其意志的，复议权和裁决权呈现出相分离的状态，复议机构无权独立地对行政争议做出裁决。（2）在行政层级监督体制下行政复议机关与被申请人往往存在利益关系，难以在复议活动中真正做到公平、公正地解决问题，这种监督制度最终将会导致行政复议的实际效果与制度目的相背离，这就严重限制了行政复议制度所体现的社会作用。再次，目前的复议程序是以书面审查为主，这种程序容易流于形式，缺少对事实的认定和听取双方意见的必要环节，造成复议结果可信度的降低。[8]最后，法律对行政复议机构人员的任职资格和配备条件缺乏基本要求，《行政复议法》对行政复议机构人员的任职资格和配备条件没有做出明确规定。这就需要从以下几个方面进行完善：首先，扩大行政复议受案范围。在目前，一部分政府管理行为，没有纳入行政救济渠道，这也是广大群众“信访不信法”的一个潜在制度原因。要解决这一问题，就必须扩大行政复议受案范围，明确规定，只要公民、法人和其他组织认为自己的合法权益受到行政主体行使公权力的侵犯，无论作为还是不作为，无论是抽象行为（法律、法规、规章和国务院的规定除外）还是具体行为，都应当纳入行政复议受案范围。同时应将一些代表公共利益、行使公共权力的事业单位、社会团体、行业协会等组织明确地纳入到行政主体中来，以便确立其行政复议的被申请人资格，进一步扩大行政诉讼的受案范围。其次，改革行政复议管辖，设置统一的行政复议机关。对《行政复议法》的相对人选择管辖的规定，应当予以修改，建议实行以“块块”为主，以“条条”为辅的管辖原则。即对于县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的复议案件，由该部门的本级人民政府管辖；对完全由“条条”管理的行政机关（中央垂直）的复议案件，则由上一级主管部门管辖，也可由本级人民政府管辖。要按照保证行政复议权威性、专业性、公正性的要求，努力解决行政复议权和行政复议力量过于分散问题，改革审理机构。在县级以上各级人民政府只设立一个专司行政复议职能的机关——行政复议委员会，赋予其独立主体地位和法律人格，以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件，将现有的各级行政机关的复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使。统一审理下一级政府和本级政府部门及其派出机构作为被申请人的行政复议案件。[9]第三，建立行政复议人员资格制度。《行政复议法》应规定建立行政复议人员资格制度。从社会环境的大背景来看，我国《法官法》、《检察官法》、《律师法》、《公证法》对担任法官、检察官、律师、公证员等所作了明确资格制度，要求初任法官、检察官、律师和公证员必须通过国家统一司法考试。从效果看，实施行政复议人员资格制度对内可促使行政复议人员提升素质，对外可以满足社会形势要求，树立行政复议人员的专业形象，使得行政复议人员的专业地位、专业水平与行政复议决定书具有法律效力这一特征相匹配。第四，改革行政复议程序，保证行政复议的公正和效率。为确保行政复议制度在效率上的优势，行政复议程序的设计应呈现出多元化的特征。应采取公开审理为原则，书面审理为例外的做法，设计简易程序（书面审理程序）和一般程序（公开审理程序）两种程序，并尽可能扩大公开审理的范围，从而实现行政复议的公开性与公正性、公平与效率的最优结合。修法时应增设简易程序，是市场经济体制的要求；是公正与效率的需要；是行政高效原则的要求；是化解复议资源缺乏与案件数量矛盾的主要手段；也是更好地保护行政相对方的合法权益的需要。第五，完善行政机关拒不履行行政复议决定的强制执行措施。行政复议法及其实施条例、《行政机关公务员处分条例》对行政机关拒绝履行复议决定作了一些规定，但这些规定在执行过程中不便操作，复议机构的处分建议常常没有结果，造成复议机构更加没有权威。笔者建议采取以下措施解决对行政机关的“执行难”问题：（一）设立依法行政保证金专户，如果行政机关在履行期限内拒不履行的，复议机构可以通知银行从其专户上直接划拨。（二）行政首长应承担不履行生效法律文书而导致的法律责任。包括几年内不能升迁等。第六，完善行政复议与行政诉讼的衔接。1、行政复议机关在行政诉讼中不应作被告。无论行政复议机关作出维持还是撤销的行政复议决定,都不得以行政复议机关为被告提起行政诉讼,这样做有利于行政复议机关打消顾虑，更好地发挥作用。2、为提高效率,避免烦琐程序,行政复议机关对因罚款,涉及财产关系的裁决,补偿决定,收费通