公立医院财政项目支出预算绩效评价研究

引言近年来，随着新冠肺炎疫情的暴发，财政支出规模逐年增长，加强对财政资金的监控并进行效益评价，加速资金周转，发挥财政资源配置、经济调控的作用成为当务之急，因此预算绩效管理尤为重要。我国在预算绩效管理的探索上长达十年之久，自2011年国家颁布《财政支出绩效管理暂行办法》，财政支出绩效评价在全国范围正式开展；2018年，中央在《关于全面实施预算绩效管理的意见》中指出通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化；2020年，财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》，对评价的指标权重、指标选取原则和方法做了说明，进一步完善了财政项目绩效评价管理体系。一、我国目前预算绩效评价体系的现状公立医院预算绩效评价是指以财政预算资金为对象，以项目支出绩效管理办法为指导，以单位年度发展规划、战略目标及三级公立医院绩效考核指标等为依据，运用科学合理的绩效评价指标和方法，对支出的合理性、经济性、效率性、效益性进行评价。相较于预算体系，绩效评价体系建设还不完善，目前国家仅对财政项目资金开展绩效评价，对采购预算、自有资金部分尚无绩效评价的要求。二、财政项目预算绩效评价指标设置预算绩效指标体系主要由产出指标、效益指标、满意度指标三个一级指标构成。产出指标具体分为数量指标、质量指标、时效指标和成本指标四个二级指标。预算绩效指标是绩效评价的主要依据，为保证指标的完成质量、可执行性并结合国家政策导向的要求，建议每个指标选取一个具有代表性的三级指标，以下就以公立医院常见的、具有共性的财政指标进行说明及参考。（一）重点专科发展补助类指标设置重点专科是省里或国家重点扶持的项目，其医疗救治能力也是虹吸患者的重要因素之一。核心指标是数量和质量指标，可以从专科建设的学术科研能力、危重患者的救治成功率、人才培养梯队等方面进行设置，目的是提升专科专病的建设能力，提高医疗核心竞争力（表1）。表1重点专科补助资金绩效评价指标（二）基建项目类指标设置基建项目通常具有工期长、程序复杂等特点。财政项目补助的资金数额较大，可从工程质量合格率、装修施工进度、污染物排放等方面对基建工程项目进行全方位评价（表2）。表2基建项目补助资金绩效评价指标（三）科研课题类指标设置科研能力已成为衡量学科发展、专科建设的重要标尺之一，近年来不仅医疗机构不断加大对科研课题的配套资金，财政对科研投入的力度也在增加。医疗机构可通过课题论文发表量、科研成果转化率、课题任务完成情况等定性定量指标相结合，对财政科研课题类资金做出系统评价（表3）。表3科研课题补助资金绩效评价指标（四）设备购置类指标设置大型医用设备购置成本高，购置前除进行必要的可行性论证外，还应对人员、场地等配套措施进行合理规划。盲目的购置可能导致设备在实际使用中开机不足或闲置。设备投入后应定期对其投入使用率、设备检查阳性率、设备维护成本以及经济效益等进行效益评价。将大型设备效益分析与设备预算绩效评价相结合，提高医疗机构资源的利用效率（表4）。表4设备购置补助绩效评价指标三、财政预算绩效评价机制存在的问题（一）预算绩效评价流程尚需优化，预算评价事前评估不足项目资金的预算评价指标通常要求在2-3天内完成上报，且由于存在部分财政盘活资金尚未下放需先行填报绩效目标的情况，项目资金的分管职能科室很难准确地掌握需要评价的财政预算项目。短时间内进行绩效填报，无法对指标设置的合理性、可行性、有效性等方面做充分的讨论和论证，导致编制指标的质量低下，可操作性不强。（二）项目资金职能部门缺乏全局意识，绩效评价与战略目标脱节财政项目资金的使用涉及科室较多，考虑到绩效评价与院内科室绩效考核、资源配置等方面挂钩，职能科室在编制预算绩效评价指标时，可能会选择设置难度低、较好完成的、科室短期发展成效明显的指标来保证指标的可完成性，这可能导致预算评价指标无法真正对预算执行进行客观评价；短期的、局限性的指标设置没有将医院总体发展的战略目标考虑在内，也将导致预算绩效评价失去意义。（三）绩效评价指标为一级预算科目，分解细化存在难度财政部门根据国库集中支付系统中医疗机构尚存的财政资金项目，要求单位进行绩效补录，但下放的指标为一级预算项目，无财政拨款文号、政府支出功能分类代码等辅助参考条件，由于存在一级预算科目相同但属于不同财政拨款文号下的科目合并的情况，不仅分解细化具体资金项目的难度增大，也导致财政资金使用的相关职能部门在编制绩效评价指标时存在多个指标如何取舍的问题。比如中医专项这个指标，财政下放时仅有中医专项的金额，需要预算单位自行分解中医专项的内容及金额，由于国库集中支付系统中涉及中医专项的拨款有多个，因此拆解比较困难；中医专项中涉及规培、课题、设备补助等财政项目，其归口的职能部门设置完绩效指标后还要集中进行探讨，保留合理的、可实现的指标。（四）绩效评价体系无统一标准，部分指标较难量化我省预算绩效评价体系尚处于起步阶段，国家对绩效评价的考核要求相对粗放且无明确说明，对于某些财政项目的质量指标及社会效益指标，较难利用数据进行设限，可能导致在年底进行预算绩效评价时，这类指标流于形式，无法有效对财政资金的使用进行约束，绩效反馈作用减弱或失效。四、对财政项目资金绩效评价的建议（一）做好绩效评价体系的顶层设计，重视事前评估工作希望财政部门能够优化预算填报的流程，下放有关财政资金后进行预算绩效评价补录，并适当放宽绩效评价的填报时间，为医疗机构绩效评价进行事前论证预留充分的时间，保证指标设置的合理性。医疗机构应高度重视预算绩效评价的事前评估，多维度的对指标的投入、产出、效益做全方位评估，保证预算绩效指标可行、有效。（二）深化绩效目标管理，将短期目标与医院长期目标相结合日常工作中，医疗机构应通过多种方式将医院的预算管理目标传达至临床、医技、行政管理等科室，使部门形成全局观念，并贯穿于预算的全过程管理。在预算的绩效评价指标设计上，能够将部门的发展与医院的长期规划相结合，关注可持续发展类的指标，发挥预算绩效评价的考核导向作用，进一步完善全面预算管理。（三）细化项目资金分配，改进盘活类资金绩效评价流程财政部门在下放财政资金绩效评价指标时，如能将一级预算项目进一步细化分解，不仅可以降低项目对应错误的概率，而且能够缩短编制时间。另外，由于目前财政资金预算绩效评价实行“有使用必须有绩效”的原则，导致部分多次盘活的财政资金存在多次编制绩效目标的问题，重复性的工作耗时费力。财政部门如能在系统前端进行把控审核，对于多次重复编制的盘活资金进行筛除，或在预算一体化系统中增加说明附注，避免盘活资金的二次编制，可以极大地提高医疗机构的编制效率，同时使审核部门的工作得以减轻，整体绩效评价流程得以优化。（四）优化绩效评价指标体系，健全预算绩效管理机制目前绩效评价指标体系国家层面未出台详细编制要求，不仅医疗机构绩效评价指标编制质量不高，也间接增加审核部门的审核压力，错编、漏编等问题层出不穷。随着国家对预算绩效管理工作的持续完善，后续如能够进一步优化指标体系，完善不同类型资金的使用范围以及将财政对资金的绩效考核导向等方面进行明确，使指标整体大方向有据可循，医疗机构再根据各自的医疗特点对指标进行调整，将会大大提高医疗机构绩效评价指标编制的质量，提升预算管理效率。开展建立预算执行过程中的全过程管理，从项目实施、项目执行和项目验收等环节全面关注预算资金的使用情况，注重预算执行的事后评价，建立绩效评价的跟踪监督机制，形成预算、绩效一体化