论证券交易所对上市公司信息披露的监管

论证券交易所对上市公司信息披露的监管信息披露制度是现代证券法律制度的核心，信息披露规则是证券市场最基本和最核心的规则。上市公司是证券市场赖以存在和发展的基石，上市公司的信息披露与公司治理、会计审计是“三位一体”的关系，同时与投资者的权益保护息息相关。但是，如何对上市公司的信息披露施行有效监管，却是一个世界性难题，即使在成熟市场的欧美国家也难免问题频出。新兴加转轨的中国资本市场，由于相关法律规则制度尚不成熟、不完善，证券监管部门监管经验相对缺乏，社会诚信度不高等因素，导致有关上市公司的信息披露问题更多，信息披露监管的问题也更为棘手。关于上市公司的信息披露问题，国内外学术界的研究和论著颇多，主要是从经济学、会计学、制度理论、行政监管等角度进行研究，却鲜见有从证券交易所监管的角度进行系统全面的分析和研究，导致相关的理论研究严重滞后。然而，根据我国《证券法》第115条的规定，我国证券交易所对上市公司的信息披露负有法定的监管职责，是我国上市公司信息披露监管职责和任务的主要承担者。因此，本文试着从证券交易所监管的角度入手，以法学为视角，在比较境外主要证券市场信息披露监管的基础上，结合我国本土实际情况，对证券交易所信息披露监管存在的亟待完善的诸多理论和实践问题展开深入探讨和研究，以期填补相关空白。本文除导言外，共分七章，20余万字。第一章为“证券交易所信息披露监管的理论基础”。该章首先分析证券交易所的产生及主要功能，指出证券交易所的建立是证券市场规模化、公开化和有序发展的产物和条件。证券交易所的产生和发展是与整个社会经济的发展阶段、经济体制和资源管理方式相联系，并且促进其变革和进步。作为证券流通市场的核心，证券交易所的功能主要有三方面：提供公开交易的基础和设施；促进交易公平；实施监管（包括对上市公司的监管），促进交易公正。文章接着分析了证券交易所的法律性质及其演变。文章指出，会员制证券交易所与公司制证券交易所的特点分别是互助化和非互助化。20世纪90年代以来，证券交易所的发展趋势是“非互助化”，即从传统的会员制转变为公司制，并在此基础上实现挂牌上市，实施交易所集团化的跨国兼并重组。证券交易所治理结构发生变化的主要原因包括：一是技术的迅猛发展，二是外部的激烈竞争和监管机构鼓励竞争，三是会员多元化导致的利益冲突和集体决策效率低下，四是会员制交易所较公司制交易所存在较高的代理成本。文章还指出，沪深证券交易所均非真正意义上的会员制证券交易所，由于历史原因导致它们是既非会员制又非公司制的“第三种模式”。我国证券交易所法律性质改革的方向是实施公司制改革并上市，这是我国证券交易所提高监管效率，参与全球交易所竞争，顺应世界交易所发展趋势的客观需要，并且目前沪深交易所实施公司制改革并上市的条件已基本具备。该章对上市公司信息披露制度的起源和经济理论基础、法理基础也作了分析。文章指出，上市公司信息披露制度是证券市场发展到一定阶段，相互联系、相互作用的证券市场特性与上市公司特性在证券法律制度上的反映，信息披露制度的经济理论基础是信息不对称理论和有效市场假说理论，法理基础是“三公原则”及投资者保护原则。该章还对证券交易所信息披露监管的理论依据和相关内容进行了分析，具体包括交易所信息披露监管的理论依据（博弈论）、交易所监管职能的扩张、交易所信息披露监管的根本目标及法律特点等，并指出我国交易所的监管尚未得到应有的重视，强化上市公司监管，需先强化交易所的自律监管。第二章为“证券交易所对上市公司监管权的法律透视”。该章首先对证券交易所监管上市公司的权源进行了分析。文章认为，证券交易所的监管职能通常包括三个方面：一是对市场交易活动的监管，二是对上市公司的监管，三是对会员的管理。证券交易所监管上市公司的权源暨法理基础也包括三方面：一是契约（上市协议），二是立法授权，三是行政授权和行政委托。接着文章指出，证券交易所对上市公司的监管既不是单纯的民事管理，也不是单纯的行政监管，而是兼具民事管理和行政监管两种性质，具有综合性。证券交易所与上市公司之间在不同的阶段具有不同的法律关系。在一级市场发行阶段是服务关系，在申请上市既签订上市协议阶段是审查与批准关系，在挂牌上市后阶段是服务和监管关系。最后，该章分析了证券交易所对上市公司监管的可诉性问题。文章认为，证券交易所对上市公司的监管权应当具有可诉性，证券交易所不仅可以成为民事诉讼的被告，在理论上也可以成为行政诉讼的被告。证券交易所对上市公司的行政监管和民事管理并非泾渭分明，导致针对其监管上市公司行为的诉讼难以简单定性。文章还认为，应当建立证券交易所自律监管司法介入阻隔机制，并在分析美国对证券交易所诉讼阻隔机制的立法和司法实践的基础上，对我国建立证券交易所监管上市公司的诉讼阻隔机制提出了构想。第三章为“证券交易所信息披露监管的国际比较”。该章首先对世界主要国家和地区的证券监管模式、证券交易所在证券监管体制中的地位与作用进行了介绍与对比。在此基础上指出，交易所自律监管与政府行政监管的关系模式大致有三种：集中型监管模式、自律型监管模式和中间型监管模式。政府监管与交易所监管的关系模式，与促使其形成发展的特定历史环境和制度理念密切相关，美国NYSE与SEC数十年来“恩怨纠缠”的监管权力之争便是例证。不管采取何种关系模式，都应该当重视交易所监管的重要作用。文章还对主要国家和地区上市公司信息披露内容标准（重大性标准）、时间标准、披露渠道、法律责任等作了介绍、对比与简要点评，以便为后文的分析奠定基础。第四章为“我国证券交易所信息披露监管现状”。该章首先结合正反两方面的真实典型案例对我国上市公司信息披露现状进行了实证分析。在五个正面典型案例中，文章对相关上市公司信息披露的好做法进行了点评，并分析了其实践意义。文章还着重分析了八类常见的上市公司信息披露反面典型案例：交易所信息披露监管权限案、披露时间和方式违规案、披露内容违规案、违反公开承诺案、证券服务中介机构未勤勉尽责案、公告内容与格式的统一案、利用微博等网络新媒体传播证券信息案、其他常见违规信息披露案。通过对这些反面典型案例的分析，指出了我国上市公司信息披露中存在的诸多问题，并针对这些问题提出了具体监管思考与对策。除了对正反两方面典型案例进行点上的分析外，文章还对近年我国上市公司信息披露违规情况以及沪深交易所的查处情况进行了面上的总体分析和比较。接着文章从监管边界暨权限、监管的基本原则和重大性标准、监管的内容、审核方式、披露时点和披露渠道、监管措施和纪律处分等方面对我国上市公司信息披露监管现状进行了全面分析。文章指出，在我国资本市场20多年的发展过程中，对于上市公司信息披露的监管逐渐形成了一套监管体系，包括信息披露监管的法律规则监管体系、行政监管体系、行业自律监管体系等。根据我国《证券法》等相关规定，中国证监会是证券交易所的行政主管部门，二者是管理与被管理的关系。文章还详细列举了中国证监会和沪深证券交易所在上市公司核准、信息披露及违规行为处理等三个方面的具体权限配置。我国上市公司信息披露监管的基本原则是真实、准确、完整、及时、公平及分阶段原则，同时对于信息披露的重大性标准则采取“二元规则并存”的做法，即在发行阶段采取“投资者决策标准”，在挂牌上市后采取“双重标准”——定期报告采取“投资者决策标准”，临时报告采取“证券价格敏感性标准”。证券交易所对上市公司信息披露监管的内容主要包括定期报告和临时报告的审核、公告格式指引的制订与适用以及对上市公司信息披露的年度考核。我国证券交易所对上市公司信息披露的审核方式是“以事前审核为主，事后审核为辅”，披露渠道方面尚未实现全程电子化，通过指定的付费纸质报刊和交易所网站进行披露。上市公司因信息披露违规的，证券交易所可以根据违规的情节轻重等因素，对上市公司及相关责任人采取口头警告、监管关注、监管谈话、暂不受理等监管措施，或者实施通报批评、公开谴责、公开认定不适合担任上市公司的董事、监事和高管等纪律处分。第五章为“我国证券交易所信息披露监管存在的问题分析”。该章就我国证券交易所对上市公司信息披露监管存在的一系列问题进行了深入剖析。文章从监管理念和监管制度、监管权限配置、监管具体执行等三大方面分析存在的问题。文章认为，在监管理念上，存在以规范上市公司为中心，非以保护投资者合法权益为中心的问题；在停牌制度上，存在停牌频率过高、时间过长、警示性不够、不及时、停牌形式重于实质等问题；在退市制度上，存在退市难和维稳压力大、退市环节多、退市程序冗长、退市责任追究机制欠缺等问题。文章认为，在监管权限配置上，行政监管过多，自律监管不足，二者的配合存在脱节与漏洞。在监管具体执行上存在的问题包括：一是在监管方式上，大部分临时报告仍采取事前形式审核，信息披露责任不清；二是在监管公开上，透明度仍存不足；三是在信息披露渠道上，通过传统付费纸质媒体和交易所网站披露，未能实现即时披露，影响披露效率；四是在监管措施和纪律处分上，处分手段相对缺乏、力度不够、程序尚需进一步优化。第六章为“完善我国证券交易所信息披露监管的相关制度”。文章认为，应转变交易所信息披露监管的理念，从以促进上市公司规范运作和发展为目标，转向以保护投资者合法权益为目标。文章还分别从证监会、证券交易所及司法解释等角度，对制定或完善交易所信息披露监管的相关法律规则，以及进一步完善停复牌制度和退市制度等提出了相关建议。在监管权限配置方面，文章指出，面对我国证券市场改革发展的新形势，减少和下放行政审批、完善和强化自律监管，已成为证监会乃至党中央、国务院深化行政管理体制改革的大方向。在这个过程中，证券交易所作为证券市场的自律监管机构，必将承担更多的监管职能。因此，我们应该以国家关于行政审批体制改革的大方向作为指导方针，妥善处理好自律监管与行政监管的关系，重新配置上市公司持续信息披露阶段的监管权限，以期实现自律监管与行政监管的有机融合，从而更好地满足证券市场健康发展的需要，更好地保护投资者的合法权益。在具体的监管权限配置上，应当顺应我国行政机关减少或调整行政审批项目的大潮，让证券交易所承担更多的上市公司信息披露监管职能，扩大监管权限，增强监管独立性，以更好地发挥证券交易所的监管优势。第七章为“完善我国证券交易所信息披露监管的执行措施”。该章提出，应当转变信息披露审核模式，由事前审核为主、事后审核为辅，转变为以事后监管为主、事前审核为辅。应当进一步实施监管公开，包括监管标准公开、监管过程公开、监管结果公开，提升监管透明度。应当完善法定信息披露渠道，取消需通过付费纸质报刊披露的强制性规定，将沪深证券交易所的官方网站或指定网站作为法定信息披露渠道，实行“公告提交与披露”的全程电子化，加强网络信息系统建设，保障信息披露系统和全程电子化的安全可靠。在实行差异化信息披露，进一步完善信息披露监管制度方面，文章指出，应当进一步完善信息披露内容，提高信息披露的有效性，尝试进行分类监管，实行差异化信息披露，加强对重点公司的重点监管。最后，在完善信息披露执法措施方面，文章提出，应当丰富监管手段和纪律处分措施，完善监管措施和纪律处分的实施程序，加大对违规信息披露行为的惩戒力度。在建立健全信息披露监管综合协调体系方面，文章指出，上市公司的信息披露监管是一项综合性的系统工程，单靠证券交易所一方