瑞典的国有资产管理制度样本

瑞典国有资产管理制度欧洲研究所傅聪国有经济作为与国家所有权相联系经济范畴，并非为社会主义制度所独有，而是在当今世界各国普遍存在一种经济现象。西方国家对国有资产经营和管理已有300近年历史,在这个较长历史进程中,各国在国有资产形成、国有资产在社会经济生活作用与地位、国有公司类型、对国有资产运营管理等方面各具特色,在国有资产管理上积累了相称多经验和教训,对于国内当前正在进一步进行国有经济战略性调节和国有公司组织形式与经营机制改革，无疑可以提供某些有益启示和借鉴，因而具备重要现实意义。瑞典国有资产管理制度更是自成体系，很有研究必要。在此需要阐明，从广义上说，国有资产既涉及具备实用价值并可为人类运用国有资源或者称为国有财产；也涉及投入流通领域，成为生产或生活资料那一某些国有资本。狭义国有资产仅指进入到流通领域，转化成为资本那某些国有财产。本文使用是“国有资产”狭义概念。一、瑞典国有资产管理产生背景和现存状况资本主义世界经历了几次深重经济危机后，资产阶级及其国家机器都感到仅凭借市场这只看不见手，仅通过人们对各自利益追求，已难以推动当代经济发展，也难以挣脱深重经济危机波折。资产阶级国家必要从幕后走到幕前，必要依托公有公司来增长国家对经济调控能力，以“烫平”经济周期波幅，减少波动。同步，当代经济发展使高新技术产业、基本设施和公用工程耗资日益巨大，回收期日趋拉长，以至私人资本无力经营，必要由国家通过国民收入再分派手段，筹巨资来为私人资本再生产提供条件。再则，新技术革命使科研开发风险性愈益增强，国家不得不承担高风险产业投资，以增进经济增长。此外，战后高失业也规定政府投资兴办公司以缓和社会就业压力。瑞典工业化始于19世纪，起步较晚。私营经济始终占据国民经济主导，20世纪60年代以来，公有经济呈不断扩大之势。当前，瑞典政府管理57家公有公司或集团，其中43家是完全意义上国有公司，14家是半国有公司。国有公司员工总数超过了20万，公司资产达到5000亿。瑞典国有公司大都分布在国民经济基本部门。一方面集中在基本设施和公用事业方面，如邮政、电讯、航空、铁路、港口、供水、供电等；另一方面集中在某些基本工业部门，如钢铁、煤炭、石油、电力等；再次集中在某些高科技领域和国防部门。国有公司在制造业等竞争性较强部门较少。二、瑞典国家所有政策（一）监管框架与工具公、私通行公司法规瑞典国有公司和私营公司合用相似公司法、竞争法、会计法和内部信息法。国有公司行为受议会决策、其她有关法律和国家与公司订立合同控制。例如，国有公司行为也许会受到邮政服务法和电子通讯法规制。欧共体竞争政策在关于资金分派、政府补贴等问题上，瑞典国有公司要合用欧共体竞争政策。这些规定是为了制止成员国通过补贴增强本国公司竞争力，扭曲统一大市场竞争环境，对其她成员国公司导致不利。政府资金核算接受政府补贴，每年营业额达到一定数额公司要合用欧共体某些特殊财务规定。例如容许欧盟委员会调查政府与公司间资金链，公开获得政府资金数额和使用状况。这些规定出当前欧共体透明性指令当中，它在瑞典8月生效《金融链条与有关事务内幕法》（InsightintoCertainFinancialLinksandRelatedMattersAct）中也有规定。信息公开与保密由于国有公司由瑞典政府管理，因此依照《出版自由法》一切公司文献都要合用政府文献向社会公开规定。但是，特殊状况下，公开所有国有公司文献会损害国家和国有公司及其利益有关人权益。因而，在个人行使知情权，规定查阅文献时，政府必要依照《保密法》权衡信息公开也许导致损失，做出恰当决定。内幕消息依照瑞典《内幕信息刑事法》，内幕消息是指尚未公开或未被周知，一旦泄漏会对股票价格产生重大影响信息。任何人涉及公司高层都不可以泄露内幕信息，也不可以运用内幕信息进行证券交易。泄漏内幕信息或运用内幕信息从事交易人也许被判惩罚金或最高至2年监禁。瑞典公司监管守则12月16日，一份由瑞典商界专家草拟“瑞典公司监管守则”被提交到了司法部。守则规定了公司主直接或间接控制公司决策机制、公司内部各机构组织构造和工作方式，它还提出了一份上市公司报告指南。7月1日，这个守则被瑞典股票交易所采用。政府但愿采用一种诚信、可预见性方式管理国有公司，因而这个守则也成为了政府所有权管理框架中一种构成某些。国际合伙瑞典积极响应了OECD国有资产指南，4月底，通过了《国有公司公司治理指南》。指南依照公司治理原则，规定了OECD国家管理国有公司指引方针。指南很大限度上采纳了瑞典政府管理国有公司做法。（二）管理主体与管理方式1．管理机构政府负责监管国有资产，以保证其价值长期增值，并使国有资产使用符合特定社会利益。政府整合了国有资产管理资源，将管理权交给工业、就业和交通部进行管理。这有助于统一国家所有权政策和明确国有公司行动目的。工业、就业和交通部下属国有公司管理局（secretariatforstateownedcompanies）在政府领导下负责大某些国有公司管理事务。此外，财政部、农业部、可持续发展部、健康与社会事务部、教诲、研究与文化部及外交部也分管某些国有公司。管理层次如下图所示：议会议会政府政府其她分管部工业、就业和其她分管部工业、就业和交通部国有公司国有公司管理局2．管理方式政府行政命令依照瑞典宪法第9章第8条，国家资金和其她财产由政府进行管理和处置。在解决公司管理重大变化、所有权转移、资金分派、公司合并、股份转移等事项时，政府要向议会征询。依照宪法第7章第5条，首相授权工业、就业与交通部部长负责管理公司中华人民共和国有资产，执行统一国家所有权政策，任命公司董事等。报告制度瑞典政府报告制度规定政府办公厅提供一份可以让读者对国有公司发展进行评估详细和具备连贯性报告。从1982年起，瑞典政府每年做出一份国有公司年度发展报告。从起，年度报告包括了合并收入结算书和收支平衡表。从起，政府还每年发布4次中期报告。政府国有公司年度报告将会在国会春季会议上被审议。（三）治理构造1.股东年度大会年度大会是公司股东进行决策最高机构。瑞典国会议员可以参加国有股份超过50%，且员工超过50人公司年度大会。国家独资公司董事会应组织公开年度大会，予以参加会议公众提问机会。2.董事会构成与任命董事会在公司运营、应对浮现挑战上具备很强能力。董事会成员永远都要把公司利益放在第一位。政府规定董事具备高度诚实性，并代表国家行使良好判断力。董事会由公司家构成，她们熟悉商务运作，理解产业构造，精通金融问题。董事会构成还要考虑董事能力、背景、年龄和性别平衡。例如，在，政府规定国有公司董事会中至少要有40%女性董事。瑞典政府官员经常出任国有公司董事，以保证国有公司行动符合国家政策。为了保证董事会高效运转，瑞典国有公司董事会不大，普通由4-11名董事构成。董事普通任期一年，董事不得在一董事会中任职超过8年，年龄不应超过70岁。在瑞典，董事平均年龄，女性为50岁，男性为55岁；女性平均在董事会任职3.2年，男性为4.6年。瑞典国有公司董事会任命和普通私营公司不同。工业、就业与交通部长有权提名国有公司董事人选，国有公司局构成工作小组负责详细执行。工作小组将分析国有公司经营状况，进而拟定公司需要具备何种能力董事，制定出提名董事原则，然后按照原则从人员人员库中挑选出适合候选人。提名过程结束后，成果将向社会公开。依照工作体现和职责，董事们会得到薪金。董事会一切费用由股东年度大会决定。国有公司费用还会体当前政府年度报告中。董事会任命审计，它职责是对董事长和董事会管理工作进行独立监督；代表国家所有者审查公司年度报告和会计账目。公司会计部门还负责采购实际操作。依照公司法，审计员任期为四年。3.董事会职责公司董事会和高档管理人员有责任依照法律规定，以国家所有者利益和公司长远利益为出发点，对公司进行管理。不但国有公司，其她所有权类型公司，也都要承担财政、生态和社会可持续发展责任。董事会要采用积极行动监督公司在这些事项上采用办法。因而，国家所有权政策中非常重要一某些即是规定公司制定一种深思熟虑战略，解决环保、社会问题、机会平等和道德等问题。道德规范董事会应当建立起一种健康完备公司道德政策。公司要制定详细行动筹划贯彻道德政策，并定期向外界发布状况。在公司对外报告中要公开陈述公司基本道德观。环境责任董事会要负责制定公司环境政策，并采用积极行动监督公司行为与否有助于国家生态可持续发展。环境问题具备商业和战略重要意义。因而，国有公司应当增进生态可持续发展，并有助于国家环保目的实现。公司行为对环境具备莫大影响，公司应当注重环保工作，并且公司环境专家们也会使公司避免某些环境风险和开支。各个公司也都将环境管理系统引入公司寻常管理之中。全球化责任面对全球化浪潮，政府勉励瑞典公司遵守关于人权、工作条件、环保和反腐败方面国际准则。OECD跨国公司指南和联合国全球合同应当成为公司承担社会责任基本指针。政府不但规定国有公司，也规定其她公司承担全球责任，实现她们在社会和环境问题上承诺。性别平等董事会和高档管理人员应当在男女平等、同工同酬方面起表率作用。政府以为充分发挥每一名女员工和男员工才华是当前工作中非常重要一项。多样性政府以为工作场合中人员多样性很重要，规定国有公司在人事政策和寻常行动中要考虑这个因素。日益国际化公司需要高水平员工。人员多样性目就是充分发挥和运用每一位在职工工和将来员工经验和才干。例如，公司应当制定筹划更好地运用人力资本，扫除阻碍人才进步和发展障碍。职业健康所有公司都在增进工作场合健康状况中发挥重要作用。政府规定国有公司制定筹划减少因病离职人数。政府还宣布，到要大幅减少员工生病天数。公司管理中重要一项就是，要为员工创造一种不但可以工作并且可以心情愉悦工作场合。董事会有权决定公司职业健康战略。外部报告由于国有公司完全属于国家所有，因而，公司信息公开问题对国有公司来说就是一种涉及民主问题。政府规定国有公司至少要保持与上市公司同等限度公开性。3月21日，政府发布了“对外财政报告指南”。董事会有责任保证公司按照既有财会法规和通行会计准则，准时提交年度报告、中期报告和公司运转报告。上市国有公司还要按照股票交易所上市协定提交有关资料。从所有者角度看，公司报告是监督工作运转，评估公司绩效好办法。董事会可以在年度报告中对实行政府政策和指引做出解释和阐明。核算委员会《国有公司公司治理指南》规定了设立核算委员会，但是政府将设立核算委员会决定权交给了董事会。董事会一旦决定设立核算委员会就要遵守《国有公司公司治理指南》规定。4．公司管理依照《国有公司公司治理指南》，公司高档管理人员应当是董事会成员。董事会一项重要工作就是任命和解雇公司管理人员。为了使公司管理人员和公司董事之间权责清晰，政府规定管理人员不可进入公司董事会。瑞典国有公司董事会成员们报酬是有不同。董事长年薪报酬相称于同级总裁年薪１５－２０％（由于是兼职）；董事报酬相称于董事长１／２。董事会报酬由公司开支。高档管理人员薪金9月政府修改了“雇佣和勉励条款”指南。依照《国有公司公司治理指南》，所有权人应当通过年度股东大会决定与否采用董事会提出高档管理人员薪资建议。国家作为所有权人接受董事会建议前提条件是，董事会建议符合政府框架指南。在混合所有制公司和上市公司里，国家作为所有权人要依照指南，与其她所有权人进行对话和磋商后做出决定。政府在薪资福利方面基本原则是：国有公司高档管理人员薪金要具备一定竞争力，但不能成为同行业中最高者；可以采用固定工资和绩效奖金相结合办法；勉励机制应合用于除公司首席执行官外全体员工，勉励目的与奖金应有必要联系，奖金数额不应超过员工工资2倍。薪资委员会《国有公司公司治理指南》规定设立薪资委员会，但是政府对此没有强制规定，决定权在于董事会。薪资委员会一旦设立就要遵守《国有公司公司治理指南》规定。三、国有公司治理按照公司运营目的来分，瑞典国有公司重要分两大类：第一类是以资本增值为基本目的公司，重要分布在竞争性领域；第二类是不以营利为目的公司，重要分布在战略性行业（如石油、宇航、军工等）、自然垄断行业（如铁路、供水、煤气等）、投资额和投资风险较大项目（如区域开发、大型能源基地等）和公共事业（如机场、地铁、供水等）。按照所有权构成来分，国有公司和国有经济大体有三种形式：一是国家所属独资公司或独资有限责任公司；二是国家控股或参股股份公司；三是地方政府拥有各类地方公共服务公司。瑞典第一家国有公司是19成立烟草专卖公司。国有公司在法律、管理和财务上都独立于国家。与私营公司同样，它们受到《公司法》规制，具备相似组织构造，按照统一税率纳税。总来讲，政府对公司采用不直接干预原则，国家在法律制定和贯彻中力求体现公司自主权力和竞争原则。国家对公司坚持实行法律化、规范化间接管理，而公司则在法律范畴内拥有充分决策自主权，面向市场，自主经营，自负盈亏。

瑞典国有公司公司治理构造反映了《瑞典公司法》中规定分工，董事会负责监督和指引，而董事总经理则负责寻常管理。有些问题，如公司歇业和红利政策，被以为是正常管理一某些，也在政府及其延伸国有公司董事会特权之内。其她问题，如国有公司所有权或资本变更，被以为属于国有资产配备问题，规定在政府和国会之间协商解决。政府国有公司主管部门只负责任免董事会成员，审批年度财务报表，审查利润分派，监督公司经营，按章征税，而不参加公司任何管理事务，把投资、人事、预算甚至联合、合并等重大决策权都放给公司董事会去行使，只有当国有公司浮现危机时，政府主管部门才参加决策。政府代表参加董事会，但不享有特权，不能代表政府直接指挥董事会，只起沟通信息作用，以利于科学决策。与此同步，政府又勉励集团公司和母公司对子公司和下属公司实行分权，把某些分部变成独立具备法人地位分公司，以提高决策效率，强化勉励机制。政府代表不全权指挥董事会，充分发挥董事会决策民主，有助于提高决策科学性。政府通过董事会行使所有者职能。董事会是公司决策机构，通过股东大会对政府负责。政府选派有才干、有实践经验国有公司、合资公司甚至私营公司公司家以及经济、法律、金融等方面专家进入董事会。公司还要选派员工代表进入董事会，其人数占董事会成员１／３。瑞典公司法规定，公司董事长普通不兼任首席执行官，董事长是非执行董事。在大多数公司，除了首席执行官进入董事会外，经理层其她人员大多都不进入董事会。多数公司董事会均设有专门委员会，为董事会提供决策服务。专门委员会普通涉及：提名委员会、战略规划委员会、考核与薪酬委员会和审计委员会等。上述委员会基本都由外部董事或独立董事构成。国有公司董事会职责：（１）董事会是公司经营管理决策最高机构，对政府负责，向股东大会报告工作。（２）任命公司总裁，并决定其报酬。（３）决定公司经营方向、范畴、战略目的、内部机构设立。（４）对公司总裁进行监督，审议总裁提交财务报告，向股东大会报告工作。（５）涉及重大问题时，除特别授权总裁以外，均由董事会做出决定。（６）对公司会计财务工作进行管理。（７）提出公司利润分派方案，在普通状况下，政府和股东大会尊重董事会意见。（８）董事会有权决定出售公司股份，但关闭公司必要经政府批准。政府管理公司采用间接调控手段，重要有：（１）预算调节。依照议会对社会福利目的决策，政府将公益性公司直接列入财政预算。（２）税收调节。一方面对竞争型国有公司和私有公司采用统一税率，创造平等竞争环境；另一方面政府运用税收控制消费，勉励投资，发展生产。（３）投资基金调控。政府为引导国有公司投资，平衡经济发展，设立了专门投资基金。（４）法律和审计调控。政府普通在行政上不直接干预公司生产经营活动，只在法律制度规定范畴内依法间接管理。

四、公用/公益性公司瑞典管理、经营国有资产方式除了人们熟知国有公司外，还存在某些公用公司。瑞典公用公司历史比国有公司更为悠久，她们为社会提供诸如邮政、电报、铁路、电力等服务。最古老公用公司当属邮政局，成立于19世纪。此后，电报局、国家铁路公司、电力局相继成立。政府经济部门直接对这些公益性公有公司进行管理。如瑞典铁路、邮电、电讯等公益性公司分别由该国交通部、电讯部直接管理。这些公司作为政府构成某些，所需资金来自政府，由国家统负盈亏，公司雇员享有国家公务员待遇。1．公用公司与国有公司在形式上区别法律基本在法律上，公用公司是由公法组织规范，它们设立根据是18宪法第47条。换句话说，设立公用公司是一种行政行为，花每一分钱都要得到议会首肯。因而，公用公司只向国王顾问会（king-in-council）负责，而不用理睬各个部和它们部长。国王顾问会以提出书面规定或命令形式管理公用公司。命令普通涉及公司义务、组织构造、程序、地方管理机构、人员任命、工作时间、休假、解散和申诉等事项。管理公用公司由国王顾问会任命总经理（directorgeneral）负责管理，她们普通不属于公务员。其她管理人员在司/局长建议下由国王顾问会任命。不具备公司式治理构造。财政公用公司在财政上是国家预算一某些。瑞典国家预算分为年度钞票（或运转）预算和长期资本（或投资）预算。公用公司预算与公共服务（政府）系统预算尚有某些不同，体当前她可以自己控制运转预算。尽管公用公司不需要制作财务报表供议会检查，但她资本预算仍是国家投资预算构成某些。公用公司不但接受议会拨款，还要向财政部上缴每年未使用完预算余额。人员瑞典公用公司工作人员分为二类，大某些是公务员，尚有一某些是合同制雇员。公务员某些是终身雇佣，除了犯罪，直到退休，她们都不会被解雇。考虑到公司经营灵活性，公司可以依照需要雇佣暂时员工。2.公用公司将来走向总来说,公用公司属于19世纪,是政府提供公共服务公有公司构成某些。然而国有公司反映是20世纪对国有公司要与其她所有权形式公司同样，可以高效运转关注。尽管公用公司也通过聘请成功商界人士来适应这种规定，但是它衰落依然无法回避。也许在自然垄断行业还可以见到留存下来公用公司，但是在工业和商贸等竞争性行业，公有公司大都采用公司形式。五、监督机制国家对公有公司实行“三重监督”,即由政府部门、议会和审计机关3方面进行管理和监督，有时还付诸于社会公共监督。(1)政府部门。瑞典政府代表国家从总体上对瑞典公有公司运营状况进行监督。政府下属工交部和其她分管公有公司部对公有公司进行实际意义上控制与督促。(2)议会。议会行使国家立法权和监督权。议会通过立法对公有公司发展进行引导和规划。议会还具备预算审批权，可以从决定公用公司预算和拨款方面对它们进行事前监督。议会下属监察公署和审计部门对公有公司遵守法律、承担社会责任进行外部和事后监督。(3)审计机关。作为独立于政府行政机构之外专司财政、财务监督职能部门，其独立性在很大限度上保证了审计监督客观性、公正性和权威性。(4)公民社会。为减少信息不对称也许导致“内部人控制”，社会公共监督必不可少。依照瑞典《信息公开法》，作为国家财产构成某些公有公司一切文献、数据和信息（涉及国家利益和商业秘密除外）都要放置在公共场合供公民任意查阅。上市国有公司由于需按照上市公司规定定期向股东发布公司经营状况，因而它信息可获得性更是不成问题。此外，与私人公司完全相似，银行对国有公司进行了更有效控制。（5）瑞典工交部国企局还设有专门分析员，定期分析行业和私营公司重要经营指标水平，对比后提出国有公司相应指标建议。每年11月起，国企局就要对国有公司董事会业绩进行分析、评估，涉及董事体现、能力等，向工交部部长、主管副部长提交报告。六、瑞典政府改革与创新举措

第一，科学界定政府与公司权限。瑞典政府管理国有公司部门是国营公司管理局；在60、70年代，国营公司管理局对公司生产经营干预过多，严重束缚了国有公司手脚，在很大限度上阻滞了公司与市场有机结合。为适应当代市场经济内在规定，政府在系统论证与广泛调查基本上，一方面明确了国营公司管理局职能，即引导与监督；另一方面用法律形式授予国有公司充分自主经营权，特别是对以赚钱为目国有公司，所有放开经营，让公司自主决策、自主经营、自负盈亏、自我发展。瑞典下放公司经营权目，是要把国有公司全面推向市场，平等地参加市场竞争，以便充分发挥市场机制功能，为国有公司生存与发展提供必要动力与压力，从而实现国有公司发展模式转变，即由本来“政府主导型”转变为“市场导向型”。固然，瑞典政府对国有公司放权让利，并不意味着放任自流，而是运用必要经济参数进行宏观协调与间接管理；瑞典政府宏观调控手段重要是税收与投资基金，政府运用这两大经济杠杆来有效地引导与调节公司行为与社会消费，以实现国有公司运营与整个国民经济发展相对均衡。

第二，广泛履行股份制运营模式。在历史上，瑞典政府内部对国有公司与否履行股份制曾有过激烈争论，其焦点在于国有公司股份制改造与否会削弱国家干预社会经济生活能力，从而引起经济波动；正由于在这个问题上争执不下，难以达到一致共识，致使到70年代末，瑞典实行股份制运营公司局限性40％，至于国有公司股份制改造更是微乎其微。而事实上率先履行股份制公司其经营效果明显优于其他公司。在此社会历史背景之下，瑞典政府终于下决心对以赚钱为目国有公司所有实行了股份制改革，当前这些国有公司已占所有国有公司80％以上。从瑞典政府对国有公司履行股份制模式原始初衷与详细方案来看，瑞典政府履行股份制目不是为了出售国有资产，实现资产所有权转移，其重要目在于筹措公司发展资金，减轻国家财政承担，借以增强公司活力，提高国有公司在市场经济中竞争力与赚钱水平；同步借助于股份制多样化运营格局，提高国有公司职工工作效率和内在责任感，将公司生存发展与全体职工切身利益有机融合在一起。但是，为了保证政府对国有公司控制，瑞典政府在实行股份制改造过程中，国家股权普通均占到公司总股权51％以上，除了个别经营不善、亏损严重公司外，政府对国有公司所有权普通紧抓不放，以此来保障国家有足够能力对社会经济生活进行干预与调节。

第三，积极履行董事长管理体制。为了减轻政府部门经济管