城市规划与土地利用总体规划的关系

城市规划与土地利用总体规划的关系：相同之处：1、都有相关的法律依据，土地利用总体规划依据的是《土地管理法》城市规划依据的是《城乡规划法》2、组织领导，都由各级人民政府负责组织3、规划审批，都是分级审批4、两规关系的法律规定，两规法律均规定规划的不同之处：1、规划的范围不同《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。说明土地利用总体规划范围是相应行政级别辖区内全部土地资源，是从整体上把握区域内全部土地资源的合理利用、开发和整治。《城乡规划法》第三条规定，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展须要实行规划限制的区域。城市规划区的详细范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。2、关于规划思路。两规的规划思路是不同的，这两规之间重要的相异之处。《土地管理法》第十八条明确规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的限制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的限制指标。应当确保省、自治区、直辖市行政区域内耕地总量不削减。由此可知，土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地、新增耕地面积和净增耕地面积三项限制指标，本着“从供应制约和引导需求”，重在“限制”，而且是刚性的。城市总体规划编制时，没有自上下达的规划限制指标，城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析，依据市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田爱护的问题，是从须要动身，着眼于“发展”。3、两个规划的行政主管部门不同4、两个规划编制的工作路途不一样5、从微观上来说，两大规划的统计口径和范围存在差异6、规划期限不一样土地利用总体规划和城乡总体规划（以下简称“两规”）同为指导地区经济发展的重要空间性规划，两规的充分连接对城乡建设顺当进行和可持续发展都有巨大的促进作用。然而在两规的编制过程中，由于动身点、规划对象、范围等方面存在不同，导致两规无法充分连接，如城镇用地规模和布局难以协调一样、城镇形态难以保持一样及基础设施规划布局不同等。两规内容的不一样使部分建设项目无法同时符合两个规划，从而不能实现用地。这样不仅降低了土地利用效率、奢侈了两规的建设用地指标，而且让土地运用者无所适从，损害了政府职能部门的公信力。两规不能充分连接与目前规划编制实施的制度方法有很大关系，系统地分析两规编制中存在的问题，并从制度的角度探讨解决方案，是促使两规协调的关键。一、两规协调的基础土地利用总体规划和城乡总体规划都是地方政府为了城市可持续发展、土地可持续利用而编制的，最终目标也都是为了合理利用土地资源，促进经济、社会与环境的协调、可持续发展，从根本上不存在冲突。随着城市规划和土地利用规划两门学科的不断进步和完善，两规在编制中有越来越多的共通点，两规的方案更须要共同探讨、相互连接来确定，两规在前期探讨、数据资料收集、目标预料等方面都具有较多的共同性，在规划实施中对于用地管理也具有肯定的相像性，须要通过整合，理顺两规在编制、审批、实施中的关系，达到相互协调的效果。二、两规的差异（一）动身点城乡总体规划与土地利用总体规划虽然从根本目标上是一样的，但从编制规划角度而言，两规的动身点并不相同。土地利用总体规划着眼于资源约束下的条件最优，城乡总体规划着眼于充分满意经济社会发展的须要。（二）手段土地利用总体规划是以资源约束为前提、以爱护有限土地为主导的，是通过支配土地供应作为手段的；而城乡总体规划是基于城市竞争为城市规划留足发展空间的，因此其手段是做大人口、土地和经济规模。（三）对象城乡总体规划与土地利用总体规划虽然都是以土地作为规划对象，但城乡总体规划主要针对城镇范围的土地进行规划，确定该范围内商业、居住、交通、广场及绿地等用地类型的形态与布局，对交通、给排水、景观、能源及卫生等各项基础设施进行设计；土地利用总体规划则是确定肯定时期全部行政范围内建设用地、基本农田及耕地等各类用地的规模和布局，确定全部土地的规划用途。土地利用作为城乡总体规划的对象，只限于城镇建设用地内部的分类，而城镇建设用地整体只是土地利用的子类，因此，虽然两者对象都是土地利用，但分类体系差别较大。另外，城市规划是设计性规划，二维空间、三维空间是城市规划关注的重点，城市空间形态是城市规划设计的重要内容，而土地利用规划重点在于限制用地规模和确定布局。（四）规划范围城乡总体规划的规划范围是规划区，这个规划区代表着城市发展的扩展边界，这个范围可大可小，大多数城市的规划区并没有包含整个城市行政辖区，即使以整个行政辖区作为规划区，城乡总体规划的重点照旧在城市扩展边界内，而对于城市扩展边界外的建设发展则并没有实质性的规划限制。土地利用总体规划的规划范围是整个行政区，除城镇建设发展用地外，还要考虑对外交通路网建设、水利建设、村庄建设、现代农业发展等全部建设项目用地需求以及生态爱护用地与农业用地统筹支配，因此土地利用总体规划是一个全覆盖的规划，不会出现某些区域是重点规划范围的现象。（五）应用范围《城乡规划法》规定：“城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”因此，规划建设区内的城镇建设必需符合城乡总体规划；而土地利用总体规划则应用于一个地区内全部范围，任何发生用途变更的用地项目都须要符合规划。因此，在规划区内任何建设项目都须要同时符合两规，而规划区外只需符合土地利用总体规划。（六）法律要求依据《城乡规划法》和《土地管理法》，城乡总体规划要与土地利用总体规划相连接。这种连接主要体现在城镇建设用地的规模和布局上，城乡总体规划确定的城镇建设用地规模须要符合土地利用总体规划确定的城镇建设用地指标，而土地利用总体规划确定的城镇建设用地布局须要与城乡总体规划连接，因为土地利用规划无法设计城市的发展形态。因此，两规编制时必需相互连接，确保符合另一方的要求。三、两规如何协调（一）编制审批的同步一样目前，城乡总体规划由规划部门负责编制，土地利用总体规划由土地部门负责编制，在大多数城市这两个部门是分开的。在这种分开的职能设置下，两个部门之间要达到有效协调是非常困难的，虽然两规在编制中都设立了以政府主管领导为组长的领导小组，但实则形同虚设，两规编制部门照旧各自为战，规划成果及数据不能充分共享，不能参照相互的要求调整优化各自的规划方案，两规无法达到统一协调的效果。假如将城市规划部门与土地部门合并为一个部门，城乡总体规划和土地利用总体规划都由一个部门编制，两规要实现有效连接就简单得多。但是在目前的部门设置和编制体系下，两规在编制审批过程中也可以找寻一些切入点，尽量使两规达到充分协调。1.编制周期的一样性。两规编制周期的连接至关重要，周期不一样，两规连接的基础就不存在。编制周期的连接包括规划基期的一样性、规划期限的一样性以及编制工作周期的一样性。地方政府在组织两规编制时，应同时组织城市规划部门与土地部门同时编制各自规划，以相同的年份为基期年，并采纳相同的规划期限。2.编制过程中的实时协调。两规在编制过程中，虽经过了征求另一方看法的程序，但这种征求看法仍停留在形式、表面，3.编制审查报批的同步性。编制审查报批过程的同步性是保证两规达到良好连接的手段。两规应成立共同的编制领导办公室，共同组织两个规划的探讨、编制、协调、报批等进程。包括两规的前期打算工作，申请经费及成立组织机构、专题探讨编制、方案编制、专家论证、各相关部门及上下级协调、成果审查、成果报批等进程都应保持同步。这有利于推断两规是否连接一样，刚好发觉冲突并解决冲突。（二）编制内容的详细协调土地利用总体规划通过依据行政辖属“自上而下”指标层层下达的方式对下级规划用地指标进行限制，根本上是一个限制性规划；而城乡总体规划则属于发展性规划，重在规划城乡建设发展。土地利用总体规划安排到下级规划的土地指标，主要依据经济、人口总量等进行测算，但不同发展阶段的城市经验过不同的用地演化，仅通过经济、人口总量等难以做到切合实际，土地供应的规模和结构难以适应城市发展形势。而城乡总体规划确定各级城镇建设用地规模，主要依据人口及城镇建设的发展趋势、资源禀赋承载实力，很少考虑土地供应是否受到限制。因此，两规对于土地利用的指导思想，应当有所改良、相互协调，既要满意肯定需求，又要切合实际，符合对资源环境的爱护原则。无论土地利用总体规划还是城乡总体规划，用地规模的限制都与人口规模、经济规模干脆相关，因此协调用地规模不应单一从土地利用方面入手，而必需与人口、经济等相关因素统筹协调。目前，两规编制的主要内容都涉及对城市人口规模、城镇化率、经济总量、产业规模结构、建设用地面积、承载实力等方面的探讨及预料，两规各自进行探讨不仅增加了重复劳动，双方预料结果还存在不一样等现象，甚至出现较大偏差，形成了指导土地利用的不同模型，影响了两规的协调性。因此，两规在前期探讨阶段，应合并成一个工作小组，将两规的相关专题融合在一起，设置一些涵盖城乡规划和土地利用规划主要内容的新专题。例如：将两规相互关联的部分融合为城市发展战略、人口与产业发展、耕地与基本农田爱护、生态建设爱护、建设用地预料与限制等几个专题。1.城市发展战略。城乡总体规划须要确定发展战略来指导城市的规划设计，土地利用总体规划也须要确定发展战略来指导整个城市的土地利用方向和政策，两者所依托的战略在根本上是一样的。同时，城市发展战略的制定不仅要考虑城市发展方面，还要与土地及资源环境禀赋相协调，因此结合两规与对城市建设发展的诉求来共同制定城市发展战略，不仅有利于两规有效连接，还有利于战略更贴合城市建设发展的实际。2.人口与产业发展。城乡总体规划涉及的最重要的指标包括人口规模、产业及经济规模等，城市的发展规模和形态也与人口、产业休戚相关；而土地利用总体规划最重要的目标就是协调好保障经济社会发展与爱护土地资源的关系，因此在规划土地利用的过程中最重要的是通过合理利用有限的土地资源，达到促进人口、产业等各方面经济社会发展的目标。将人口与产业发展作为一个专题来共同探讨，确定的发展目标与格局更具有现实性，为协调土地利用规模和布局打下了坚实的基础。3.耕地与基本农田爱护。土地利用总体规划最重要的一项内容是限制对耕地的占用，确定耕地与基本农田的规模和布局，这须要与城市建设的规模布局需求相结合，避开与城市规划用地冲突。而城乡总体规划在设计城市扩展方向及规模、道路基础设施布局等内容时必定涉及占用耕地的问题，如何在城市规划中削减耕地占用或少占优质耕地，并满意土地利用总体规划对耕地及基本农田爱护的规模要求，也须要与土地利用总体规划共同探讨。4.生态建设爱护。编制城乡总体规划时须要依据生态建设、环境爱护等相关规划，设计布置全市域的生态系统；生态建设也须要土地承载，因此土地利用总体规划在不断演进中也完善了关于生态系统建设的内容，使规划土地利用朝着改善生态环境的方向发展。城乡总体规划在设计生态系统时也要与土地利用现状及土地诉求连接，确保土地资源爱护、城市发展与生态爱护三者共赢。将生态建设爱护作为一个专题来共同探讨，也是为了统筹三方面的需求，避开在各自规划中出现不协调的现象。城乡总体规划一般须要将规划范围依据建设限制性凹凸划分为4个区：禁止建设区、限制建设区、协调建设区和相宜建设区；而土地利用总体规划也须要进行管制分区：禁止建设区、限制建设区、有条件建设区和允许建设区。两种分区虽然方法、名称、包含范围不尽相同，但两者的基本理念都是要使建设项目建设在相宜的地方，避开破坏生态环境，影响建设质量。因此，通过一个专题将两种分区进行融合，形成两规对生态环境的共同管制，可以避开两规对土地利用管制的重复和冲突。依据《环境影响评价法》的要求，城乡总体规划与土地利用总体规划方案必需通过环境影响评价。将生态建设爱护作为一个专题来探讨，可以有效协调环境影响评价的内容，避开重复工作以及环境影响评价结果对于规划方案的否定。5.建设用地预料与限制。土地利用总体规划保障城市经济发展的最重要指标就是供应足够的用地空间。土地利用总体规划在确定建设用地规模时，须要在耕地与基本农田、生态爱护、建设用地指标等条件的约束下，与城乡建设用地需求相协调；而城乡总体规划在设计城市形态、城市发展方向、城市用地规模和布局、新农村建设、基础设施建设等内容时，必需与土地利用总体规划相结合，满意其对建设用地的指标限制。因此，两规将建设用地预料与限制作为一个专题进行探讨，有助于将两规各自单目标探讨对对方产生的影响内部化，在多目标限制下寻求最优方案。（三）基础要素和信息系统的统一1.分类术语的统一。土地利用总体规划采纳的土地分类包含了全部用地类型，分为农用地、建设用地及未利用地三大类并细化到三级地类；城乡总体规划则更加注意城市内部建设用地分类，外部的农地分类较为粗略。目前两规在用地规模上难以协调的一个缘由是技术上难以完成两规用地分类的映射，不清晰须要协调的规模详细包含哪些规划地类。两规要在用地规模上有效协调，必需先将用地分类及术语尤其是建设用地分类及术语统一起来，或