论我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的完善样本

论都市流浪乞讨人员社会救济管理制度完善摘要：随着国内市场经济迅速发展，国内社会构造发生了重大变化，这导致都市流浪乞讨人员成为国内社会中最为关注焦点问题之一。都市流浪乞讨人员存在反映了国内社会在发展过程中各种问题。而以政府部门为主导都市流浪乞讨社会救济制度建设和完善是国内社会发展过程中实现保障民众基本生活权益以及增进和谐社会建设重要途径和手段之一。因而在政府职能转变今天，如何进一步完善都市流动乞讨人员社会救济管理制度成为国内政府部门创立“服务型政府”中亟待解决重大问题之一，也是国内公民社会建设重要内容之一。本文应用公平公正、制度保障和公共选取理论，在借鉴了国外都市流浪乞讨人员社会救济管理体制经验之后，结合都市流浪乞讨人员社会救济管理制度现状及存在问题，提出了完善都市流浪乞讨人员社会救济管理制度办法和建议，盼望可以对都市流浪乞讨人员社会救济管理制度起到一定推动作用。通过本文分析发现，当前都市流浪乞讨人员社会救济管理制度还存在大量问题，重要涉及救济范畴设定不全面、对象原则难操作、权职内容不明确等问题，而导致这些问题因素重要有历史发展问题、经济发展以及社会发展因素导致。纵观国外都市流浪乞讨人员社会救济管理制度发展来抗，采用分类救济和民营救济模式成为国外都市流浪人员社会救济管理制度发展趋势，同步国外在救济内容上十分注重流浪乞讨人员社会发展权益救济。因而针对都市流浪乞讨人员社会救济完善，重要从制度立法层面完善以及现行制度内容自我完善二个层面展开，对都市流浪乞讨人员社会救济管理制度完善具备重要意义。核心词：都市，流浪乞讨人员、社会救济，管理制度Abstract：withtherapiddevelopmentofChina'smarketeconomy，greatchangeshavetakenplaceinChina'ssocialstructure，whichleadstobegginghasbecomethefocusofmostconcerninoursocietycitystreet.Citybeggarsreflectthepresenceofvariousproblemsinoursocietyinthedevelopmentprocess.Withthegovernmentastheleadingcitystreetconstructionforsocialassistancesystemisperfectedandsafeguardpeople'sbasicrightsoflifeduringthesocialdevelopmentofourcountryaswellasoneoftheimportantwaystopromoteandmeansofbuildingaharmonioussociety.Therefore，inthetransformationofgovernmentfunctionstoday，howtofurtherimprovethecityflowandbeggarsmanagementsystemhasbecomeChina'sgovernmentdepartmentstocreate"oneofthemajorproblemsofservicetypegovernment"，isalsooneofthemaincontentoftheconstructionofcivilsocietyinchina.Inthispaper，applicationoffairnessandjustice，systemsecurityandpublicchoicetheory，onthefoundationofthemanagementsystemofforeignbeggarscityexperience，combinedwiththeHangzhoucitystreetbeggingpersonnelsocialassistancemanagementsystempresentsituationandtheexistingproblems，proposedconsummatestheHangzhoucitystreetbeggingpersonnelmanagementmeasuresandsuggestionsofsocialassistancesystem，lookforwardtotheHangzhouCityUrbanVagrantsandbeggarsmanagementsystemplaysacertainroleinpromoting.Throughtheanalysisfoundthat，atpresentHangzhouCityUrbanVagrantsandbeggarsmanagementsystemstillhasmanyproblems，includingtheconcept，legalaidisnotthepolicysystemisnotperfect，reliefmanagementsystemhasnotbeenestablishedyetandassistancetorecipientsinsocialdevelopmentrightsisnotenough，andthemainreasontocausetheseproblemsarehistory.Economicdevelopmentandsocialdevelopment，causethereason.Theforeigndevelopmentcitywanderingbeggarsmanagementsystemtoresist，theclassificationofaidandprivateaidmodebecometheforeigncityvagrantssocialassistancemanagementsystemdevelopmenttendency，alsoinforeignassistancecontentattachesgreatimportancetothevagrantsandbeggarssocialdevelopmentrightsrelief.Therefore，toperfectthebeggarsHangzhoucitystreet，mainlyfromtheperfectlegalreliefsystem，rescuepersonneltargetpartition，aidmanagementandcityputsforwardmeasuresandsuggestionstoimprovetheassistancefromseveralaspectssuchasthesocialrightsofbeggars，isofgreatsignificancetoperfectthebeggarsmanagementsystemofHangzhoucitystreetthe.Keywords：City，vagrantsandbeggars，socialassistance，managementsystem目录TOC\o"1-3"\h\u摘要 1第一章导论 5第一节研究目意义 5第二节国内外研究现状 6第三节研究思路与办法 9一、研究思路 9二、研究办法 10第四节研究框架及创新之处 10一、研究内容及框架 10二、创新之处 11第二章社会救济管理制度基本理论 12第一节国内都市流浪乞讨人员社会救济管理制度概述 12一、概念界定 12二、制度内涵 13三、制度特点 14四、制度价值 16五、救济对象 17第二节社会救济管理制度理论根据 19一、制度保障理论 19二、公正理论 20三、公共选取理论 20第三章国内都市流浪乞讨人员社会救济管理制度综合分析 21第一节国内都市流浪乞讨人员社会救济管理制度自身存在问题 21一、制度基本不充分 21二、范畴设定不全面，对象原则难操作 22三、权职内容不明确 23四、配套内容落后，衔接性不强 24第二节国内都市流浪乞讨人员社会救济管理制度存在问题因素 25一、历史因素 25二、社会因素 25三、经济因素 26四、流浪乞讨人员自身因素 27第四章国外都市流浪乞讨人员社会救济管理制度经验借鉴与启示 28第一节国外都市流浪乞讨人员社会救济管理制度经验 28一、英国 28二、美国 29三、国外其她国家 31第二节国外都市流浪乞讨人员社会救济管理制度对国内借鉴 32一、分类救济实行 32二、民营化救济模式 32三、注重发展权益救济 32第五章完善都市都市流浪乞讨人员社会救济管理制度途径和办法 34第一节立法层面完善 34一、基本立法层面 34二、特殊立法层面 34第二节既有制度层面自我完善 36一、确立分类救济制度 36二、建立资金支持管理制度 37三、优化跨部门、跨区域协同管理制度 38第六章结语 40参照文献： 41致谢 45第一章导论纵观人类文明发展史，咱们看到并且必要承认，都市流浪乞讨人员是其中一抹挥之不去阴影。事实上，都市流浪乞讨人员所构成特殊社会群体古已有之，各国皆然。都市流浪乞讨人员救济作为社会救济一种重要构成某些，是社会救济最早内容和发端。国内历朝历代统治者对都市流浪乞讨人员都采用了不少治理办法。新中华人民共和国成立以来，在不同历史时期，国内政府对都市流浪乞讨人员施行救济办法和管理办法不尽相似，先后经历了从管制到救济、从强制到自愿、从管理到服务转变过程。8月1日，国务院正式出台了.都市生活无着都市流浪乞讨人员救济管理办法(如下简称.救济管理办法)，同步废止.都市流浪乞讨人员收容遣送办法(如下简称.收容遣送办法)，随后不久民政部又颁布了.都市生活无着都市流浪乞讨人员救济管理办法实行细则(如下简称.办法实行细则)。.救济管理办法较之.收容遣送办法，无论是制度设计理念还是制度执行方式都更为人性化，体现了以人为本思想，但任何制度都不也许是完美无缺，.救济管理办法也不例外。.救济管理办法制度设计上缺陷及其实行环境限制导致其在执行过程中产生了许多亟待解决新问题。因而，研究国内当代都市流浪乞讨人员社会救济管理制度，谋求其改进办法对于进一步建立健全社会救济体系，进而对社会转型期国内公共政策调节以及“以人为本”立法和执法理念提高都具备重要意义。基于以上分析，本课题写作初衷源于自己本职工作，我就职于社会福利院，如今救济管理站人员输入量不断增长已经成了咱们福利院特点，还源于本人对社会生活和国家有关政策发展结识兴趣上，进而选取这个课题，它对于完善国内都市流浪乞讨人员社会救济管理制度有着重要指引意义。 第一节研究目意义古今中外，历朝历代，无不有乞讨现象存在。作为人类社会一种本应消灭历史现象，乞讨与文明相悖，却长期存在，并成为一种亚文化群体，病态地存在着。特别是改革开放以来，随着经济体制改革进一步、都市化进程加快、户籍管理放松、城乡发展不平衡等因素，一度在都市几近绝迹乞丐又死灰复燃，并且规模越来越大。她们大量浮现给社会带来了这样或那样诸多问题，例如社会稳定、国家形象、犯罪问题、社会公平与公正问题、道德问题、公共卫生问题等等。对于乞讨人员治理问题，始终都是各个王朝、各个国家、各级政府必要面对一种最为棘手问题。当前，国内对都市流浪乞讨人员社会救济重要是依托政府救济，救济根据是8月1日实行《都市生活无着都市流浪乞讨人员救济管理办法》(如下简称.<救济管理办法>)，实行机构是救济管理站。可是<救济管理办法实行后，浮现了许多问题，例如有：求助对象广泛，甄别工作难度大；救济方式单一，难以适应救济对象各种需求；管理人才缺少，专业培训和专业技能局限性，等等。救济效果也十分有限，突出体当前许多都市流浪乞讨人员宁愿流浪街头都不乐意到救济站接受救济。对都市流浪乞讨人员进行救济是政府责无旁贷责任和义务，也是社会文明进步内在规定，政府对都市流浪乞讨人员进行救济管理，不但在理论上有着重要探讨价值，并且在现实层面也具备重要意义。第二节国内外研究现状一、国外研究现状由于发展背景与发展限度差别，相对于国内来讲，国外在都市流浪乞讨人员社会救济问题上研究较为完善与成熟，甚至在某种限度上来讲其实践发展要领先于其理论研究现状。由于国外在都市流浪乞讨人员社会救济管理与实行上成熟与完善，流浪乞讨人员合法权益可以得到较为全面地保护，这都使得国外学者特别是近当代以来在该方向上研究关注较少，因而本文重要收集与归纳某些研究现状与观点如下：国外对都市流浪乞讨人员社会救济关注最早从英国开始，从十三世纪末期开始，英国使陆续以政令、法令形式对都市流浪乞讨人员救济予以规定，例如1349年《劳动法令》，同步涉及此后颁布《亨利八世法令》、1572年伊丽莎白女王《国王法令》等，分析这些法令内容，咱们可以发现，英国针对流浪乞讨人员治理态度是从最初禁止流浪乞讨行为逐渐发展到由政府出面承担对都市流浪乞讨人员社会救济责任。在继承旧有法令制度基本上英国于16颁布了体系化社会救济法律即《济贫法》，该法实行标志着英国社会救济体系基本形成，并对其他国家在涉及都市流浪乞讨人员社会救济方面立法保护、制度完善与实行等方面提供了参照与借鉴，例如德国汉堡市与爱尔福伯市均在英国《济贫法》基本上结合本地区流浪乞讨人员实际情形进行了改进与完善，诸如培训就业、提供劳动机会等办法使西方国家社会救济制度发展实现了新提高。但是近代以来，某些社会学家、政治经济学家也对此进行了相应研究与批判，英国马尔萨期就以为16至17世纪英国社会救济管理制度就存在缺陷，她观点重要涉及：完全救济不但损害正常劳动群体利益，同步也损害自由与自立精神；救济不存在永久性，长远来看必要重新塑造救济对象劳动能力；征收救济税和实行短期劳动。《贝弗里奇报告》问世是在更大社会救济概念下对涉及都市流浪乞讨人员在内社会弱势群体予以权益保障理论性文献，它以福利保障取代社会救济，并以为类似社会救济国家福利保障并非只是流浪乞讨人员等群体专属权利，应当推广至所有未被社会保险覆盖群体中，并且该种保障也必要是阶段性且以保障对象再次劳动为止。该种理论被英国政府接受并推广至大某些西方国家，成为西方国家当代社会福利保障制度理论奠基石。此后，国外就专门性针对都市流浪乞讨人员问题进行了琐碎研究，但由于国外社会福利制度与社会救济体系完善，使得研究视角更多地偏重于福利制度与社会救济体系层面，对都市流浪乞讨人员管理制度方面研究甚少，虽然涉及也侧重于概念、定义、类型等浅层次分析，更多时候是被笼统提及，同步，基于国内与西方国家在国体、国情等方面较大差别，对国外有关方面研究借鉴与指引意义并不大，咱们还是要强调结合国内发展背景与现状下进行都市流浪乞讨人员救济管理制度研究。二、国内研究现状迄今为止，对国内当代都市流浪乞讨人员社会救济管理制度研究重要环绕收容遣送办法和.救济管理办法这两项详细政策展开，且多刊载在报纸和期刊上。早在关于收容遣送制度弊端批判和呼吁废止收容遣送办法文章就已经浮现，其中比较有代表性有程刚《收容遣送面临改革》、刘仁文《收容遣送不适当继续保存》、王克先《收容遣送制度应予废止》、谢川豫《论现行收容遣送制度存在弊端及立法完善》等。，“孙志刚事件”发生后，举国哗然，收容遣送制度一夜之间成为万夫所指对象。.《从孙志刚事件看收容立法急迫性》、《孙志刚案件再思考》、《对收容遣送制度反思》等一系列文章对收容遣送制度进行了剧烈抨击。随后三名博士、五名法学家先后联名上书规定对收容遣送办法进行违宪审查及就孙志刚案和收容遣送制度实行状况提请启动特别调查程序。在巨大舆论压力下，8月1日，国务院紧急出台了《救济管理办法》，同步废止了《收容遣送办法》，这也同步标志着国内针对都市流浪乞讨人员管理迈上一种新台阶。救济管理办法出台之初，获得社会各界一致赞誉。此时文章多是大力宣扬.救济管理办法进步性和革命性，如《变收容为救济意味着什么——民政部关于人士谈<都市生活无着都市流浪乞讨人员救济管理办法>》、《历史性转变：从收容遣送到救济管理》等。然而，随着时间推移，.救济管理办法制度设计自身缺陷逐渐暴露，导致其在执行过程中浮现了许多亟待解决新问题，为此理论界开始进行冷静深刻反思并就如何完善《救济管理办法》及如何解决当前国内都市流浪乞讨人员救济管理问题提出了不少切实可行对策和建议。张千帆从宪法学角度，对流浪乞讨问题进行分析，指出国内各大都市需要在宪法和法律规定范畴内解决这一问题。她以为政府并不绝对地不可以对乞讨和露宿行为进行限制，而是必要保证这些限制符合宪法基本规定。关健就《救济管理办法》实行后浮现新群体职业乞丐进行了进一步研究。她在对职业乞丐新特性、分类、形成社会因素和个体心理因素进行分析基本上就如何防范和控制职业乞丐提出了相应对策。白金燕在其文章《救济管理问题辨析与政策应对》中指出“大都市流浪乞讨人员增多；有关治安管理办法不配套；救济管理站数量少，条件差；缺少相应社会慈善组织、机构”等是当前国内都市流浪乞讨人员救济管理工作面临重要难题。针对上述难题，她提出如下几点建议：第一，从市场入手，解决街头乞丐增多问题；第二，加快健全社会管理配套办法；第三，合理布设救济点；第四，大力推动社会化救济；而在与本次研究命题有关研究成果方面，范畴在《论都市流浪乞讨人员救济管理制度》一文中对国内都市流浪乞讨人员救济管理制度从内涵、特点、变迁、对象、原则等角度进行了概述，并在详细分析国内都市流浪乞讨人员救济管理制度现状基本上指出了存在问题，分析了问题产生因素所在，最后从立法完善、制度自身完善等层面提出了完善途径安柏宇在《国内流浪乞讨人员救济制度之完善》文章中对国内都市流浪乞讨人员救济管理制度进行了学理分析，提出了完善该制度现实需要，并在借鉴国外经验基本上从完善社保体系、加强立法、增强社会协同等角度提出了详细建议与对策；马欢在《都市流浪乞讨人员社会救济制度设计缺陷与改进途径》一文中对国内流浪乞讨者、施助者、政府进行了主体分析，并以为政策实行中内外制度不平衡问题是导致现行救济管理制度实行不畅因素所在，最后从宏观、微观二个层面提出了相应解决途径与办法。如上所述，近年来都市流浪乞讨人员救济管理问题日益引起社会各界关注，但即便如此，从整体上看关于这方面研究文献资料和专著仍很少，体系化、系统化局限性，且其研究大多集中在当代救济管理制度某一方面，或是探讨其制度设计局限性，或是反映其实行过程中遇到问题，对其进行一种系统全面探讨专项研究不多。为此，运用关于政府职能、公平与正义及政策系统分析等理论，对此问题进行进一步挖掘具备很强现实意义。第三节研究思路与办法一、研究思路本通过对城是都市流浪乞讨人员社会救济制度研究，从当前救济现状、存在问题以及导致这些问题产生因素进行了分析，同步对国外针对都市流浪乞讨人员社会救济制度进行了详细分析，从中获得了先进救济理念和发展模式，在此基本上，结合国内当前都市流浪人员社会救济管理制度现状以及存在问题，提出了完善国内都市流浪人员社会救济管理制度改进办法和建议，进而增进国内都市流浪乞讨人员社会救济体系完善，对于国内都市流浪乞讨人员社会救济体系发展具备十分重要意义。二、研究办法本文在研究过程中，重要采用了比较研究办法、综合研究办法和文献综述研究办法。都市流浪乞讨人员社会救济管理制度是一种涵盖了管理学、经济学、社会学、伦理学、法学、哲学等学科综合性复杂概念。因而本文研究都市都市流浪人员社会救济管理体制问题方面从不同层面和不同角度对此问题进行了研究，使得本文研究更加全面，更具备代表性。国内外学者对研究文献较多，这些研究文献对本文研究具备很大参照价值。文献分析法是从研究课题出发，在综合分析国内外研究文献基本上，找到研究课题可切入点和文献空白之处，拟定研究内容和视角。本文在大量分析了国内外学者对流浪乞讨人员社会救济体系管理制度基本上，在研究过程中大量借鉴了既有研究成果，特别是国外先进研究成果，在此基本上对本文研究有关问题进行了阐述国外针对流浪乞讨人员社会救济社会保障体系相对比较完善，因而本文在研究过程中运用比较研究分析办法，探讨了国外发达国家在都市流浪乞讨人员社会救济管理体制中做法，吸取其中先进经验，为提出都市都市流浪乞讨人员社会救济体系完善办法和建议提供了大量借鉴价值和意义。第四节研究框架及创新之处一、研究内容及框架本文一方面分析了国内都市流浪乞讨人员救济管理现状、存在问题及问题因素，提出当前都市流浪乞讨人员数量增多，救济效果不明显重要因素是由于国内现行都市流浪乞讨人员救济制度体制单一，管理方式滞后，针对性不强等。并结合国内流浪乞讨人员救济管理工作实际，提出了从国家层面、救济机构层面、社会层面治理都市流浪乞讨人员问题多元化救济体制，以期增进对都市流浪乞讨人员社会救济工作更好发展，更有效地治理流浪乞讨问题。本次研究技术路线如图1.1所示。拟定研究课题：论都市流浪乞讨人员救济管理制度完善拟定研究课题：论都市流浪乞讨人员救济管理制度完善提出问题提出问题国内外研究现状国内外研究现状技术路线、研究办法等研究基本技术路线、研究办法等研究基本现状描述现状描述都市流浪乞讨人员救济管理制度现状研究都市流浪乞讨人员救济管理制度现状研究分分析问题问题及因素分析问题及因素分析都市流浪乞讨人员救济管理制度完善途径国外经验借鉴都市流浪乞讨人员救济管理制度完善途径国外经验借鉴解解决问题制度完善途径及办法制度完善途径及办法图1.1研究技术路线图二、创新之处在借鉴当前理论体系知识下，对都市流浪乞讨人员救济管理制度问题提出建议，协助更多流浪乞讨人员过上基本保障生活。都市都市流浪乞讨为调查研究对象，探析到乞讨人员基本状况、市民群众以态度、流浪乞讨人员呈现特点。流浪乞讨人员泛滥因素。找到本地都市流浪乞讨制度局限性问题，出在其方面对策建议。本文研究也许创新之处在于针对都市流浪人员特点，重点关注了在都市流浪乞讨人员社会救济中引入维护都市流浪人员社会发展权益救济内容。第二章社会救济管理制度基本理论第一节国内都市流浪乞讨人员社会救济管理制度概述一、概念界定（一）都市流浪乞讨人员国内有关制度对都市流浪乞讨人员身份界定给出了明确界定，出台发布《救济管理办法》中对都市流浪乞讨人员给出了明拟定义，该管理办法中以为都市流浪乞讨人员是指“由于凭借个人自身因素无法解决食宿问题，同步没有可投靠亲戚朋友，也不享有国内都市最低保障政策和农村五保户政策，正在都市中流浪，以乞讨为生弱势群体。”同步办法中规定了都市救济站对这一群体应当实行社会救济规定，都市救济站有责任对都市流浪乞讨人员提供有关救济，是民政部门进行社会福利和社会慈善管理机构，都市救济站对于同步符合以上四个条件都市流浪乞讨人员实行救济工作。弱势群体弱势群体是经济和社会发展不平衡中产生特殊群体，弱势群体也被称为是社会脆弱群体以及社会弱者群体，这一概念是用来衡量社会经济发展和权利分派不平衡、社会构造以及财富分派不均等社会概念。社会弱势群体在政治学、社会学和政策学中是一种核心概念。纵观学术界对弱势群体定义可得知：弱势群体重要是指：在经济和社会发展中，依托个人能力难以达到整个社会制定最低生活原则群体，在生活、安全、发展以及社会保障等各方面都处在社会平均水平之下人群。弱势群体是一种相对概念，随着经济和社会发展，弱势群体这一概念也会发生重大变化，其原则与整个社会发展水平之间紧密联系在一起。弱势群体重要分为两个类型，即生理和社会两个方面。前者重要是指在身体各方面存在重大缺陷而导致成为弱势群体；后者重要是指由于下岗、失业以及社会变迁等因素形成弱势群体。都市流浪乞讨人员是弱势群体中最为特殊群体，她们长期生活在社会原则之下，重要是由于生理方面缺陷以及社会发展导致。流动人口流动人口是国内社会中最为重要群体之一，重要是指在户口没有变更前提下，进入非户口所在地进行长期经济活动或者其她社会活动人群。这一种概念中不涉及去外地就医、探亲、出差旅游等非从事劳动或者非经营活动人群。随着国内生产构造不断变化，农业人口大量进入都市，形成了国内流浪人口大军。都市流浪乞讨人员虽然并没有从事生产经营活动，但是从乞讨性质来看，这一群体可以存乞讨中获得相应经济收入，从其她人群中活动转让劳动价值，因而都市流浪乞讨人员也属于流动人口。二、制度内涵收容遣送制度是国内社会救治管理制度中一某些，因而在探讨都市流动乞讨人员社会救济制度之前理应对收容遣送制度进行大体分析。收容遣送制度是救济管理制度前身，对于就是管理制度发展起到了巨大推动作用。都市流浪乞讨人员收容遣送制度是政府关于部门对生活无依无靠有关人员提供衣食住行等方面暂时救济一种制度。而都市流浪乞讨人员社会管理制度是特定政府部门予以都市流浪乞讨人员在物质方面实行一种暂时社会保障制度，两者之间具备很大相似性。都市流浪乞讨管理制度出发点是社会保障制度，这也是国内外学者研究都市流浪乞讨人员社会救济管理制度出发点，因而本文一方面对对与之有关制度概念进行分析。社会救济社会救济是指国家有关部门按照有关法律法规规定，依照其制定程序和原则，对生活困难人员提供资金、实物以及其她手段，为生活陷入困境有关人员提供生活保障一种办法。社会救济主体除了政府部门以外，还涉及社会上其她非赚钱组织、慈善组织以及各种形式民间救济。行政救济行政救济是行政管理和行政法中概念，其重要是指具备行政救济责任行政主体对有需要行政相对人提供救济一种行政行为。此种救济中主体是行政主体之一，也就是说行政救济不涉及民间救济。救济管理都市流动乞讨人员救济管理就是指具备具备法定责任有关行政部门对都市流浪乞讨人员在生活和物质两个方面实行一种救济管理，其在性质上属于一种暂时性社会保障办法。从以上分析中可以看出，社会救济制度属于一种暂时性社会保障制度，社会救济管理是一种行政救济办法，包括在行政救济制度中。具备区别是，救济管理制度是一种详细，有针对性救济制度，救济管理对象明确、详细、细化。都市流浪乞讨救济制度范畴更加广泛，其中对于未成年都市流浪乞讨人员以及具备重大精神疾病都市流浪乞讨人员救济也包括在其中，并且制定了详细救济筹划。因而笔者在研究都市都市流浪乞讨人员社会救济管理制度过程中，重要研究对象界定于行政救济范畴内，重要分内国家行政机关对都市流浪乞讨人员实行暂时性社会保障救济制度中存在问题以及对策。三、制度特点随着国外工业革命兴起和发展，当代社会保障制度逐渐获得了完善，是人类社会发展产物。同步流浪乞讨救济管理制度也是在生产力与生产关系发展到一定限度之后产物，其发展状况标志着社会发展限度以及社会进步幅度。都市流浪乞讨人员社会救济管理制度是国内整个社会保障体系中一某些，但是由于都市流浪人群特殊性，因而都市流浪乞讨人员社会救济管理制度与其她社会保障制度之间存在一定差别，详细来讲，都市流浪乞讨人员社会救济管理制度重要具备如下几种方面特点：（一）救济管理制度拟定性流动乞讨人员救济管理制度具备拟定性特点，其重要涉及两个方面内容：一是救济主体是具备行政行为主体政府行政有关部门，另一方面是救济对象是都市流浪乞讨人员。前者重要是在法律赋予行政权限，也就是说行政机关是法律法规授予社会救济管理履行权利和义务机构，如果救济内容超过法律和法规规定，那么行政机关没有救济权利和义务。都市流浪乞讨救济管理对象时都市流浪乞讨人员，其救济对象必要符合都市流浪乞讨人员定义。（二）救济管理制度具备行政性都市流浪乞讨人员社会救济管理制度实行主体是政府行政部门，其进行救济管理是按照法律规定而进行一种行政行为，有关部门实行救济管理这一行政行为具备直接法律责任。都市流浪乞讨人员救济制度中救济主体与救济对象具备平等性，并且救济对象是一种双方自愿行为，没有强制性。因而社会救济管理制度是一种行政行为，具备行政性。但是这一行政行为发生必要要保障被救济者合法权益，是征得救济对象批准一种救济行为。（三）救济管理制度具备法律性都市流浪人员救治管理制度是一项法律制度，其救济程序和救济内容必要在法律规定范畴内进行。救济管理制度救济主体是权利和责任相统一行政机关，在对都市流浪乞讨人员进行救济过程中，必要依照有关法律法规承担相应法律义务。如果都市流浪乞讨人员符合.救济管理办法中有关规定，那么行政主体就必要采用相应救济管理行政行为。都市乞讨人员救济管理行政主体如果不按照有关法律规定事项履行救济义务，那么就必要承担相应法律责任，在情节严重状况下，可对其追求法律刑事责任。（四）救济管理制度具备受益性维护都市流浪乞讨人员基本权益，保障其正常生活是流动乞讨人员救济管理制度重要目和意图。都市流浪乞讨人员社会救济管理制度是国家机关为了保障流浪乞讨应有基本权利一项社会保障制度，接受都市流浪乞讨人员救济行为被救济人可以从救济中受益。其受益重要分为两个方面：意识在物质方面得到协助，都市流浪乞讨人员可以从中得到食宿方面协助；此外一方面是都市流浪乞讨人员公民权益上受益，都市流浪乞讨人员社会救济管理制度对都市流浪乞讨人员救济是在保障流浪人员基本权益前提之下进行，通过救济行为，可以协助被救济者回答基本生活，协助她们寻找到亲人或者协助她们返回故乡。（五）救济管理制度具备可诉性从实践来看，都市流浪乞讨人员在接受救济过程中经常会受到不合法待遇，救济行为主体在救济过程中也许会对被救济者人身自由权和公民权产生侵害。因而为了避免行政机关在救济过程中侵害都市流浪乞讨人员基本权益，就必要建立有关申诉制度来规范救济行为。这一制度建立是保障都市流浪乞讨人员基本权益重要保障，同步赋予了被救济在进行司法救济基本权利。在被救济人基本权益受到侵害时，救济人可在法律规定范畴之内对行政行为主体不作为或者违法行政行为提起诉讼，以保障自身基本权益。从以上阐述中可以看出，都市流浪乞讨人员社会救济管理制度是一种特殊行政行为。流浪乞讨救济管理制度是国家机关为了保障都市流浪乞讨人员基本权益而依照有关法律规定实行一项社会保障制度，国家或者政府部门有关行政主体必要承担救济义务。同步，都市流浪乞讨人员社会救济管理制度也是国家机关为了维护整个社会稳定，保障整个社会公众利益和基本权利而实行一种暂时性救济行政制度。因而流浪乞讨救济管理制度必要按照法律规定程序和救济内容执行，不能滥用都市流浪乞讨人员救济权利对整个社会导致不必要损失。四、制度价值社会救济制度是随着社会发展而发展，是国家机关为了维护公民个人利益以及整个社会和谐稳定而实行一项暂时性救济管理制度，是社会工作和行政工作重要内容。对于维护都市流浪乞讨人员以及整个被救济对象基本权利和维护整个社会稳定具备十分重要意义和价值，其价值重要体当前如下几种方面：（一）保障都市流浪乞讨人员基本权利都市流浪乞讨人员社会救济管理制度具备收益性，也就是说通过救济行为发生，都市流浪乞讨人员可以通过该行为得到协助。都市流浪乞讨人员是由于个人能力而无法通过其她劳动或者经营而不得已选取乞讨为生人员，重要是由于身体因素和社会因素导致，其在没有外力协助前提条件下很难恢复正常生活。而通过救济行为暂时协助虽然不可以使得其立即恢复正常生活，但是通过暂时性救济可觉得其提供基本物质协助，增进回归家庭或者回归正常社会生产活动，可以在很大限度上保障都市流浪乞讨人员基本权利。（二）有助于“服务型政府”创立随着国内社会社会发展，“服务型政府”创立成为国内政府部门职能转变重要目。在国内社会问题越来越复杂今天，政府部门职能转变已经成为不可逆转趋势。而“服务型政府”创立就是为了更好增进为社会公众提供公共服务，增进整个社会发展。而流浪乞讨救济管理制度是公共服务一种类型，是对都市流浪乞讨人员提供公共服务。而救济管理制度行为主体通过都市流浪乞讨人员救济行为发生为都市流浪乞讨人员提供免费公共服务，在保障了都市流浪乞讨人员基本权利同步，也反映了政府有关行政主体服务社会行为。因而都市流浪乞讨人员社会救济管理制度是政府公共部门“服务型政府”一种体现形式，有助于政府职能部门向“服务型政府”职能转变。（三）维护整个社会和谐稳定都市流浪乞讨人员是在社会发展过程中产生，是由于社会分派制度和福利体系不完善而导致，因而都市流浪乞讨人员存在对国内社会和谐发展产生了一定不稳定因素，如果解决不好，就也许导致国内社会不稳定。因而流浪乞讨社会救济管理制度在为都市流浪乞讨人员提供暂时性救济同步，在一定限度上也许增进其进一步发展，可以在很大限度上减少都市流浪乞讨人员存在对社会发展产生负面影响，从而可以维护国内社会稳定，增进国内社会和谐稳定发展。从以上几种方面阐述可以看出，都市流浪人员社会救济管理制度存在具备各种方面价值和意义，是国内社会保障体系中不可获取某些。随着国内经济和社会进一步发展，都市流浪乞讨人员社会救济管理制度在实现国内和谐社会建设，保证公民基本权利以及政府职能转变方面具备十分重要意义和价值。同步都市刘让乞讨人员社会救济管理制度也是公民社会发展中不可或缺某些，因而无论是从个人层面还是从整个社会层面，其都具备十分重要价值。五、救济对象对于社会救济管理制度所规定救济对象规定内容至今来讲，由于实践状况中对于条文规定内容解读存在差别以及浮现中间状况和重叠状况等现象浮现，导致在《社会救济管理办法》实行至今容易浮现对救济对象界定上模糊，进而使实际救济管理操作浮现偏差，因而有必要专门对救济对象及救济原则在内核心性内容作出更为明晰诠释，这也当是前当学术界对于都市社会救济研究较为困扰与复杂问题。依照对现今关于《救济管理办法》研究有关文献分析与归纳，本文在救济对象分析上将从自愿救济、恰当强制救济二个划分层次进行详细解读。自愿救济。众所周知，文明社会标志之一即是个人合法意志不受任何外在力量强制性干预，虽然是基于合法目合法保护行为也不应当以违背及践踏当事人个人意志为前提。因而对于社会救济管理行为也是如此，《救济管理办法》实行细则解释了有关自愿接受救济对象人员特性，即“1、不能依托自己力量解决食宿人员；2、没有可以投靠亲戚朋友进行求助；3、没有享有到农村五保户制度或者都市最低生活保障制度；4、正在都市流浪，以乞讨为生人员。”而不具备前款情形人员，则不属于救济对象。在这里，咱们结合《救济管理办法》中对于“都市流浪乞讨人员”定义及以上人员特性界定可知，国内根据《救济管理办法》实行都市流浪乞讨人员救济管理制度在基本救济对象界定上是较为清晰，而实践中详细操作也重要根据该划定根据进行救济，详细救济管理行为也都是根据尊重个人意愿、核算具备救济事实而实行自愿、积极被救济，从而摈弃了以往收容遣送制度实行过程中浮现对象扩大化、行为强制化等弊端，从而更有助于国内都市救济管理制度实行和工作开展。恰当“强制”救济。依照对“都市生活无着流浪乞讨人员”定义及实行细则中关于该某些人员特性解释，可以明确都市流浪乞讨群体中存在大某些可以自愿且积极谋求社会救济人员，但不能忽视地则是“生活无着”“都市流浪乞讨人员”中包括了这样一某些更为弱势群体，她们就是无行为能力人如精神病人及未成年人、限制行为能力人如老年痴呆人员等，这某些人员由于自身生理或精神缺陷导致无法合法表达其自愿谋求、积极接受社会救济意愿，但不可排除她们具备《救济管理办法》中规定救济情形，但如果论及到详细救济管理工作则需要对未成年人及精神病人进行区别性分析。就前者而言，由于国内越来越注重对未成年人权益保护，因而修订之后《未成年人保护法》及此后有关规定如国务院《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设若干意见》都明确规定了政府对于都市流浪未成年人“暂时监护”和“救济保护”责任，从而使对该某些群体社会救济已经超过了规定意义与范畴上“社会救济”。而就后者而言，则当前救济“待遇”没有达到前者高度，国内现行法律条令、政策法规等都没有针对流浪精神病人救济内容，虽然实践工作中都市流浪精神病人还是被接受到救济对象范畴当中，但救济内容当前严格上来讲还是处在医疗层面“救治”，与真正“救济”还存在一定差距，因而急盼立法与实践工作进一步完善。除此之外，还需要在详细救济对象界定中被纳入人员要涉及由于被强制、被胁迫而导致流浪乞讨人员，学术界将其称之为“职业乞讨人员”，由于这某些人员也原则上符合《救济管理办法》所规定情形或情形之一，同步这某些人员更由于被不法分子或集团运用而成为谋利、违法甚至犯罪工具，对个人人身及社会秩序危害性更大，因而理所固然应当被列入都市社会救济管理对象范畴之中，并且还需要除开都市救济站之外强力机构介入如公安机关等，从而使国内都市救济管理制度实行更具备综合性与社会价值，而并不但仅拘限于条文限制，虽然从规模上来讲，实际需要救济对象群体范畴在扩大，但都市社会救济本质与核心价值得到了体现，而学术界与实务界也不应当就此放松工作，更应当加强对都市救济管理对象研究工作。第二节社会救济管理制度理论根据社会救济制度是当社会成员由于各种因素陷入社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定程序和原则向其提供钞票、物资或其她方面援助与支持一种制度安排，这种制度安排旨在保障社会成员基本权利，增进社会和谐稳定。①救济管理制度是社会救济制度体系重要构成某些，它是国家专门针对都市流浪乞讨人员生活救济而制定一系列制度总和，是以6月18日国务院颁布《都市生活无着都市流浪乞讨人员救济管理办法》(如下简称.救济管理办法)以及国家民政部7月21日依照.救济管理办法制定并颁布.都市生活无着都市流浪乞讨人员救济管理办法实行细则(下称.实行细则)为核心关于对都市流浪乞讨人员实行救济所有法律规范。重要有关制度有：一、制度保障理论政府职能普通是保护公民各项自由、生产公共物品和界定产权。为了保持和平并维护自由，政府还需要履行保护性职能，以防止某些公民受另某些公民强制，并通过提供公共物品和均等机会、收入保障等实行一套保障制度。对流浪乞丐人员救济，体现了政府对社会成员基本生存权利保障，是政府改造社会保障职能详细行为。流浪乞讨制度是政府为履行社会保障职能而设立制度，它明确指出政府应当具备行为规范，运用自身掌握社会资源，予以社会调剂，保护弱势群体利益，其她任何组织在这方面都不能代替政府作用。二、公正理论由于社会分工不同，社会成员对各种资源占有也有所不同。社会差别和社会成员多元化，形成了一定社会分层体系。位置较高社会成员得到资源较多，而位置较低社会成员利益则会受损。对于都市流浪乞讨人员这些弱势群体，她们处在位置较低社会阶层，她们利益如果得不到有效保持，有显失公平公正，并极容易与其她阶层导致社会冲突。因而，要给都市流浪乞讨人员最基本保障，使其拥有平等发展机会。三、公共选取理论政府主体经常通过再分派性政治干预来谋求其特殊利益。救济管理制度建立，是由于政府对都市流浪乞讨人员予以救济制度选取，并将之作为法规形式赋予强制执行力。而政府之因此对都市流浪乞讨人员选取救济制度，是由于咱们需要一种具备完善调剂工作社会。只有立足于整个社会利益，对初次分派格局进行调节，使每个社会成员基本尊严和基本生存条件可以得到维护和满足，社会成员才干不断发展，社会才干进步，社会质量才干不断提高。第三章国内都市流浪乞讨人员社会救济管理制度综合分析第一节国内都市流浪乞讨人员社会救济管理制度自身存在问题一、制度基本不充分对于一项法律法规、行政规章等设计、出台、实行等严格意义上来讲应当具备相应环境基本及条件，只有在基本牢固和条件成熟前提下予以颁布和实行才干有效实现设计实践，达到制度规范预期目的。但就国内《救济管理办法》而言，其设计基本与实行条件是不充分，这也就导致在后期实行过程中浮现了诸多问题，制度基本不充分重要体当前如下二个方面：一方面，就该制度出台时机来讲，众所周知，国务院出台《救济管理办法》是借当年“孙志刚事件”之机颁布，同步废止了旧有《收容遣送办法》，很明显《救济管理办法》出台在大众看来具备迅速性、突发性，虽然在该事件发生之际诸多学术讨论、社会舆论都以为旧收容遣送制度具备较多缺陷与弊端，已不符合当前经济与社会发展实际需要，并以为以旧废新、尽快出台代替性制度是发展必然，但这样快地设计并颁布《救济管理办法》有些出乎学术界与民众预料，很显然这是政府在面对以“孙志刚事件”为代表社会问题局部性、激烈性爆发前提下尽快平抑事态、满足多方预期作出暂时性行政举措，但是举措自身虽具备暂时性，但制度自身却被长期固定下来作为国内解决都市流浪乞讨人员工作规范性指引，其在相称长一段时期理论上是应当具备长态性、连贯性，由于该制度设计周期与实行时机不充分，制度成熟、有效运作环境基本与条件不完善，设计内容在系统性、周密性、严谨性上必然存在缺失，例如救济对象界定不完善、救济管理实践中协作机制不和谐等问题浮现就成为必然，这是国内都市流浪乞讨人员救济管理制度先天孕育局限性。另一方面，就深层次基本因素而言，国内社会在执法与守法环境上发展相对不成熟也是导致该制度基本不稳重要因素，详细体当前执法理念上权力本位思想残存和守法理念上公民权利意识淡薄。虽然当前国内正在努力构建和谐社会、创新社会管理，行政机关也在努力践行“以人为本”、建立“服务型”政府治理理念，在保障行政相对人合法权益方面作出了较大努力，但不可否认，现实当中依然存在“官本位”、“权力本位”执法理念残存，社会救济执法系统内尚未完全建立起社会救济管理工作义务、责任、服务观念，而同步国内法律意识普及度与提高度尚未达到一种合理水平，相称多民众还存在公民意识淡薄、维权观念落后现象，并未充分意识到接受救济也是公民合法权利范畴之一，因而这些深层次上权力价值观及意识形态不健全、不成熟成为国内都市救济管理制度设计阻碍，虽然最后《救济管理办法》还是依托行政权力强制性出台，但这些先天局限性使得该制度自身设计与实行基本存在缺陷。二、范畴设定不全面，对象原则难操作国内长期以来城乡二元发展构造导致城乡经济发展不均衡，城乡居民待遇不平等现象较为严重，当前党和政府也在着力解决这一问题，提出统筹城乡一体化发展规定，但现实当中还是存在不可避免状况，这一点在救济管理制度实行范畴规定上就体现出来，《救济管理办法》第一条中明文规定只针对在都市中生活无着流浪乞讨人员进行救济，而将广大农村地区排除在外，这一点就制度设计而言就缺少整体性、框架性考虑，同步也有失公允。同步在救济对象原则认定上也存在问题，这也是始终以来该项制度备受诟病地方。一方面，依照《实行细则》第二条有关内容，只有同步具备四项特性人员才干被认定为“都市流浪乞讨人员”，如果不具备其中一项就不是救济对象，但实际认定中很少有有关人员可以满足该四项条件，虽然满足其认定过程也非常繁琐庞杂，由此可见该种“并联式”内容规定容易浮现与实践脱节情形。另一方面，如果对该条制度内容进行更为严谨化、逻辑化审定话，就会发现其中存在内涵不清、外延不明问题，例如“自身无力解决食宿”描述，到什么限度才叫无力解决，评估自身无力解决原则和根据何在，这些在内容中都没有明确规定，尚有“不享有都市最低生活保障”，如果享有了该项保障但又由于家庭其他人员重大疾病而导致基本生活无法保障而走上流浪乞讨道路该如何认定，诸如此类都表白国内都市流浪乞讨人员社会救济管理制度在其规定内容上局限性，这些也都将导致实践操作内容上模糊性、漏掉性。三、权职内容不明确根据《救济管理办法》及其《实行细则》有关规定，民政部门是都市流浪乞讨人员社会救济管理工作主导部门，公安、城管、卫生等部门是都市流浪乞讨人员社会救济管理工作协助部门，因而作为国内都市流浪乞讨人员救济管理制度执行主体，救济管理制度自身就应当且必要在主导部门与协助部门职责内容、权力设定、运作机制、责任承担等方面作出详尽且符合实际规定，但很显然，无论是《救济管理办法》还是《实行细则》均在此方面存在缺失，仅有规定内容也是原则性、笼统性色彩较重，例如《救济管理办法》第四条第一、二款分别规定，“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员救济工作，并对救济站进行指引、监督”，“公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自职责范畴内作好有关工作”，但这些工作详细该如何开展，部门之间协同运作如何实现等内容都没有有关规定，容易导致实际问题就是针对都市流浪乞讨人员救济工作要么“一把抓”，其他部门陷入被动，浮现不作为、职责“真空”，要么协同运作不“和谐”，浮现问题互相推诿，责任追究不到位等现象。同步针对制度对权责设立不明确问题还存在一种延伸命题，也就是在都市流浪乞讨人员救济主体及责任承担上，与否应当唯一以政府有关部门作为主体？理论上讲，涉及都市流浪乞讨人员问题在内系列社会问题解决应当是规定涉及政府在内多元化治理制度形成才是当前最符合实际出路，特别是在将社会救济纳入到社会保障大范畴体系下进行讨论话该点更为重要，单纯规定政府成为都市流浪乞讨人员救济管理工作主体并包办一切是不切实际解决办法，容易滋生问题也较多，过份谋求社会保障形成救济群体意识消怠以及过度加重政府财政承担等都是可以在短期内预见问题之一。因而，国内应当在现行都市流浪乞讨人员救济管理制度基本上构建起更为全面、完善、科学化当代都市流浪乞讨人员管理制度体系，其涵盖面要更广，要使更多社会主体进入到该项制度实行中来。四、配套内容落后，衔接性不强对制度性事物分析与研究咱们应当奉行综合、系统化思维，这是由于制度自身所存在某些深层次问题有时候来源于与其处在同一系统内部其他制度或补充性、修正性内容完善度与否，因而对都市流浪乞讨人员救济管理制度问题分析不能仅仅局限于该项制度，还应当探究其他配套内容与其形成影响关系，就当前而言，有关配套内容不健全、不完善，落后性与衔接性不强是问题重要体现。上文在对都市流浪乞讨人员救济管理制度对象分析中已经指出，现行制度覆盖面还不够广，对于精神病人、未成年人以及职业乞讨者等群体制度规定尚未形成，而这些本应当是由都市流浪乞讨人员救济管理制度应当涵盖范畴，那么当前问题是虽然主制度也即都市流浪乞讨人员救济管理制度没有涉及到，那么其配套制度建设或内容补充、修订也应当跟上，与之形成整体一致管理制度体系，而明显在该方面国内也没有形成有关制度性规定，因此制度性盲区就此产生，滞后性也因而形成。而此外一种突出体现就是在救济资金管理与运作方面也存在类似问题。当前国内特别是大某些贫困地区都市救济站运作都普遍存在资金局限性问题，虽然是在某些经济较发达都市救济站运作中，也时常会浮现阶段性资金局限性尴尬，抛开经济发展限度不均衡因素不讲，实践救济当中浮现救济对象扩大化问题导致救济站救济管理浮现不畅，现行制度规定与实践操作浮现断裂，衔接度不高。因而进一步完善救济对象界定，进一步明确救济资金财政支持实行办法，进一步在现行制度框架中细化救济站构造、功能、运作管理特别是资金使用构造等特别重要， 最后，救济管理体制落后。救济管理是一种互动性救济制度，也就是说在对都市流浪乞讨人员实行救济管理过程中，必要与被救济者所在地有关救济部门进行救济互动。但是从现状来看，当前还没有建立起这种管理制度，导致了救济管理体制存在很大问题，直接制约了国内流浪乞讨人员社会救济管理制度实行效果。其救济管理制度不完善也导致了整个社会保障体系与经济发展不协调，进而形成了恶性循环，也许导致不能为流浪乞讨人员提供切实可行协助，同步也也许会导致流浪乞讨人员基本权益受到侵害。第二节国内都市流浪乞讨人员社会救济管理制度存在问题因素一、历史因素国内历史上农民无钱无地等于一无所有，在这种状况下农民只可以流浪到外地以乞讨为生。当代都市流浪乞讨人员除了无钱无地之外，尚有更为复杂因素，同步也存在在流动过程中导致贫困现象浮现。虽然西方发达国家在工业革命时期也浮现了大量农民外出流动现象，但是由于西方城乡差距较小，因而农民外出流动动机相对与国内来讲并不是很强烈。上世纪80年代，随着国内市场经济进一步发展以及国内都市化进程开始，国内都市和农村产业构造发生了巨大变化，大量农村剩余劳动力离开农村，开始了农村劳动力向都市流动浪潮。但是在这个时期，农民工流动所呈现特点是离土不离乡，也就是说，这个时期农民工流动具备明显季节性和规模小特点。而随着国内经济迅速发展，农民工成为都市经济发展主力军，也使得都市流动人口数量迅速增长，特别是从农村流入都市流动人口。农民迅速流动为都市流浪乞讨人员提供了庞大人数基本，由于某些农民在进入都市之后，基于身体以及工作技能方面因素，在都市经济构造调节背景下，有很大一某些农民浮现了失业状况，久而久之某些农民工就成为都市流浪乞讨人员一某些。因而导致都市流浪人员社会救济制度管理存在问题重要因素之一就是都市经济发展历史因素。二、社会因素自从新中华人民共和国成立之后，国内都市社会普遍开始注重工业发展而轻视农业发展，这就导致了国内农村集体经济发展十分缓慢。特别是在改革开展以来，都市作为国内重要工业和旅游都市，在经济发展方面获得了重要突破，但是城乡二元化发呈现象更加突出，导致城乡差距明显被拉大。当时国内为了发展工业经济，增进都市化，不容许农民随意流动，都市流动乞讨人员在严格户籍制度限制下不能随意跨省流动，地方灾民众多。国内城乡社会构造导致了收容遣送制度产生，国内实行城乡二元构造使得工业收益对象限定为都市人口，农民劳动最后转化为都市居民社会福利。由于国内资源分派不均衡导致农民一方面为国家和都市积累了大量社会财富，另一方面失去了发展机会。在这样发展背景之下，农民为了更好谋取福利，大量农民涌入都市，而都市对以农民为代表外来人口排斥导致了三证制度产生，这使得大量涌入都市农民成为“三无”人员，进而对她们采用收容遣送制度。随着国内市场经济和社会进一步发展，国内政府对其户籍制度进行了全方位改革，国内农民权益得到了一定保障。但是不可否认是，国内社会贫富差距依然在拉大，农民在都市生活成本越来越高，这就使得都市流浪人员数量也逐渐增长。由于都市流动乞讨人员数量迅速增长，从中央政府到都市政府有关部门在制定都市流动乞讨人员社会救济管理制度过程中，由于受到国内社会保障制度不够完善以及社会发展不均衡现状，都市在都市流动乞讨人员社会救济管理制度制定和实行方面显得捉襟见肘，导致其存在诸多问题。三、经济因素近年来都市经济发展获得了长远进步，在国内外具备良好社会形象。与之形成鲜明对比是，都市周边乃至全国农村地区农民收入低下，生活相对比较贫困，这就使得某些由于无力通过自身劳动解决生计人员流入都市以流浪乞讨为生，并且这一数目在逐年增长。虽然都市经济水平在全球范畴内处在领先地位，但是由于社会保障体系不够完善以及财政分派不合理，导致都市经济发展成果不能惠及到整个都市人群，而对于都市流动乞讨人员来讲，政府有关部门为了发展经济，也不乐意将更多资金用于流动乞讨人员社会救济管理制度中来，因而在经济发展过程中，导致都市人群两极分化更为严重，都市流浪乞讨人员生活状态长期得不到改进。四、流浪乞讨人员自身因素流浪乞讨人员很大一某些没有接受过良好基本教诲和技能培训，这某些人群人力资源可开发限度较低，在流入都市之后无法通过自身努力来维护基本生存，同步大某些流浪人员又不乐意回到农村，再加上流浪乞讨可觉得她们带来较好受益，因而这某些人成为都市流浪群体中最为重要群体。从都市流动乞讨人员救济对象来看，其中只有很少一某些是生理方面存在缺陷人员，同步有很大一某些群体不乐意积极配合救济人员对其提供救济，不乐意提供真实家庭信息，始终滞留在救济部门。随着时间推移，这某些人群数量越来越大，导致都市流动乞讨人员救济管理制度在实行过程中承担了大量承担，而对真正需要接受救济都市流浪乞讨人员却没有予以正常救济。第四章国外都市流浪乞讨人员社会救济管理制度经验借鉴与启示第一节国外都市流浪乞讨人员社会救济管理制度经验都市流浪乞讨人员在发达国家同样存在。据有关记录，法国流浪人员数量达到了28万人左右，其中大体有3万人流浪在法国巴黎以乞讨为生；美国流浪人员接近400万左右，其中有150万左右流浪人员为未满法定乃年龄小朋友。因而可见流浪乞讨人员已经成为全球性一种问题。西方发达国家社会保障制度相对比较完善，体现了西方社会制度完善以及社会发展进步，其也为西方社会政治稳定和经济发展起到了巨大推动作用。无论是从理论研究还是社会实践，英美等过都走在世界前列。因而通过对西方社会社会保障体系以及社会救济制度分析，对于本文研究以及城都市流浪乞讨人员社会救济管理制度发展都具备十分重要借鉴意义。一、英国英国是建立最早建立社会保障制度和社会救济制度国家，随着英国社会不断发展和变迁，英国政府仅仅环绕英国社会浮现各种问题，建立了完善社会救济管理制度。伦敦、曼彻斯特等大都市是英国流浪乞讨人员重要汇集地。但是英国都市流浪乞讨人员与国内都市流浪乞讨人员不尽相似，她们以各种形式存在与英国都市当中，而英国素有绅士风度美称，社会人士对于这些流浪乞讨人员乞讨行为也会予以积极回应，普通都会慷慨解囊。英国政府没有设立专门流浪乞讨人员收容站，同样也没有专门针对流浪乞讨人员救济管理部门，英国都市流浪乞讨人员归属于无家可归南明。早在，英国政府通过并且颁布了.无家可归者救济法案。依照其规定，英国政府规定对无家可归流浪人员实行全方位救济，各个有关部门联合为其提供救济管理。在解决其住宿问题之后，有关部门会对受助者进行全方位服务评估，救济部门依照评估成果为流浪人员提供针对性服务，其服务内容重要涉及：协助流浪者实现就业，对其进行专门技能培训以及子女教诲等服务。从英国对无家可归者实行救济中来看，英国各个有关部门不但仅为流浪者解决食宿问题，同步依照流浪者详细需求，为其提供其她专项服务，保障了流浪者发展权益。布里斯托市实行“都是生存”服务项目是英国社会救济制度典型代表，通过服务项目开展，为流浪人员提供分类型救济管理服务。其重要办法有：政府有关部门以及社会组织对流浪乞讨人员进行分类，然后通过有关部门予以救济。对于系度或者犯罪类型流浪乞讨人员，需要依照有关法律规定将其送至戒毒所或者鉴于；对于符合条件都市流浪乞讨人员，政府有关部门建立其详细档案，同步为其提供3天食宿服务，同步在征得她们批准之后，政府部门依照实际状况协助受助者找工作。同步在政府部门建立有关救济制度同步，布里斯托市还会通过民间募集资金方式和办法来为都市流动乞讨人员提供救济服务。英国政府部门在为都市流浪乞讨人员提供救济服务过程中，为了防止吸毒、犯罪等人员沦落到都市流动乞讨人员行列中去，政府部门呼吁社会公众在予以都市流浪人员协助过程中，更多予以实物方面协助，尽量不直接予以都市流浪人员钞票方面援助。同步政府部门呼吁都市人群积极参加到政府以及社会组织募捐活动中来，通过政府部门或者社会公益组织来协助都市流动乞讨人员实现就业或者就医。二、美国美国在经济发展和社会发展方面都获得了很高高度，但是这依然避免不了都市流动乞讨人员现象。8月，“全国流浪者联盟”发布了一份全美流浪乞讨人员调查报告.美国有400万流浪者,占总人口10%,占贫困人口10%。早在，美国政府就提出了在全美国三百各种都市实行协助都市流动乞讨人员“十年筹划”。同步为了保障这一筹划顺利实行，美国布什总统在联邦财政中专门预留了44亿美元用于履行这一筹划实行。这一筹划与老式意义上暂时救济制度不同，其重要目是为都市流动乞讨人员提供长期居住场合。截至，美国政府在这一筹划促使下为都市流浪乞讨人员建造了四万多套住房，同步在住房中配备基本家用电器。都市流浪乞讨人员在接受政府部门救济同步，需要遵守政府部门制定有关法律，保证不能扰乱整个社会秩序，如果违背有关规定，不但仅会撤销对其救济，同步还要承担相应法律责任。除美国政府实行救济之外，美国社会存在大量民间组织和慈善团队为都市流浪乞讨人员提供相应救济服务，救济范畴涉及公益律师服务等。“小政府、大社会”是美国政府在救济都市流浪乞讨人员重要发展模式，大力发展民间救济是美国政府部门重要职责。美国救济局是美国实行都市流浪乞讨人员救济重要主体，其除了为都市流浪人员提供直接救济服务之外，还承担着推动社会公益组织发展责任，通过引入市场化方式实现对都市流浪乞讨人员救济。救济资金重要来源于民间捐助和政府拨款两种形式，前者是美国实行社会救济重要资金来源，这得益于美国社会良好社会氛围和发达经济发展。后者重要涉及美国联邦政府、州政府以及市政府财政拨款，同步美国政府对救济制度实行财政转移支付制度，为经济欠发达地区予以较大金额财政拨款。仅仅纽约地区，就存在500多家救济中心，这些救济中心都具备良好社会名誉和完善组织构造，可觉得都市流浪乞讨人员提供完善社会救济。救济中心在硬件设备上十分完善，其重要救济对象重要是都市流浪无家可归者，在为她们提供免费食宿之外，这些救济中心还会外都市流浪乞讨人员提供就业帮扶，救济者可以依照自己状况选取结束借助时间。随着政府改革推动，民营化救济成为美国社会救济重要形式，政府部门通过积极引入市场化力量，越来越多第三部门以及公司加入到美国社会救济体系中。于此同步美国救济局主导救济机构数量却在急剧下降，从开始，这一数量已经减少到了3个。通过引入市场化和发展民间救济，美国政府每年在社会救济制度上财政预算都可以减少12%左右。美国民营化救济体系发展对于整个救济效果和救济质量都产生了积极影响，救济范畴和救济内容不断得到扩大。早在1995年,就已经浮现了许多“软服务”项目,例如GED教诲培训,包括27个子项目;小朋友养护,包括23个子项目;独立生活技巧和医疗服务,包括22个子项目;就业培训,包括21个子项目。美国为整个流浪乞讨人员救济项目也在逐年增长，这些增长项目重要立足点是保障受助人发展权益，其中以就业培训项目最为典型，为其提供烹饪技巧培训以及安保等技巧培训。三、国外其她国家（一）法国法国建立了较为完善流浪乞讨人员救济制度。法国社会中存在大量失业者，其中在法国政府制定贫困线如下人员占到总人口11%，因而法国大多数大都市中存在大量流浪乞讨人员。针对大批都市流浪乞讨者，巴黎政府联合社会公益组织建立了“无家可归者救济队”，其主管单位和行政单位是巴黎警局以及有关警察机构，“无家可归者救济队”每天在巡逻中寻找需要得到救济都市流浪乞讨人员，并给与她们相应救济。法国政府制定了严格法律和原则来防止流浪乞讨人员骗救行为。法律法规中对其进行了明确限制：不经批准进入她人住宅或者场合流浪人员，对其进行监禁和罚款两个方面惩罚；对于逼迫未成年人或者残疾人进行流浪乞讨人员处以监禁和罚款惩罚；对于组织流浪乞讨人员非法乞讨人员同样处以监禁和罚款惩罚。以上三种情景惩罚力度分别为6个月监禁，3750欧元罚款；5年7.5万欧元惩罚；6年监禁和3705欧元惩罚。（二）加拿大加拿大建立了完善社会保障支持网络。加拿大通过近年努力形成了纵横交错救济网络。从纵向上，各级政府部门依次建立了针对流浪乞讨人员链条服务；在横向上，建立了各种渠道为流浪乞讨人员提供社会救济服务。第一种渠道是政府部门以及社会慈善组织建立专门针对流浪乞讨人员服务机构；第二个渠道是通过语言服务渠道协助解决新华裔移民生活中各种问题；第三个渠道室教会以及个人建立针对流浪乞讨人员社会救济体系；第四个渠道是建立911紧急报警服务。这些救济渠道都是免费为流浪乞讨人员提供有关救济，其目是为了协助流浪乞讨人员更好解决生活中所面临困难。除了以上等过之外，西方各个国家都建立了与社会发展相适应社会救济体系，运用社会中各界力量建立了完善流浪乞讨人员救济体系。例如在埃及和印度，宗教力量成为流浪乞讨人员救济中主力军，她们通过为流浪乞讨人员免费发放食品和衣服，协助流浪乞讨人员就尽快挣脱生活困境。再如巴西政府部门成立了“社会发展和消除饥饿部”，从事救济工作。泰国政府在批准出台了.乞丐条例草案，其重要目是减少社会中教唆流浪人员进行乞讨社会现象。第二节国外都市流浪乞讨人员社会救济管理制度对国内借鉴从西方各国针对流浪乞讨人员社会救济现状来看，西方国家普遍建立了相对比较完善社会救济体系，虽然这些政策体系还存在很大问题，但是对于都市流浪乞讨人员社会救济发展具备十分重要参照意见。其中最为重要其实重要有如下几点：一、分类救济实行分类救济是西方国家普遍做法，通过度类救济可以有针对性为都市流浪乞讨人员提供救济服务。国内学者也通过大量研究以为，分类救济是实现流浪乞讨人员社会救济最佳办法，例如将救济对象分为成年人或者未成年人，这样就可以在提供暂时食宿救济同步，为前者提供就业方面协助，为后者提供教诲救济等。二、民营化救济模式民营化救济模式成为西方社会都市流浪乞讨人员社会救济发展方向。例如美国在社会救济中，民间组织成为救济体系主体，通过引入民间力量，不但可以解决政府部门由于财政压力导致救济不利问题，同步通过勉励和吸引各个类型社会组织参加到都市流浪乞讨人员社会救济体系中来，可以针对性为都市流浪乞讨人员提供多元化救济服务。在民营化救济模式中，政府部门行政职能得打弱化，政府部门就可以从整体方面保证整个社会救济体系良好运作。三、注重发展权益救济社会救济主线目就是为了通过暂时性救济使得流浪乞讨人员可以挣脱乞讨现状，协助流浪乞讨人员回归正常生活。而要实现这一目的，除了暂时性食宿救济之外，更多是要维护她们生存发展权益。从国外各国救济内容来看，技能培训以及针对未成年人受教诲权救济成为国外各种救济体系中最为重要内容，通过对流浪乞讨人员技能培训救济，协助她们就业，进而可以增进她们挣脱当前生活状况。可以说，在流浪乞讨人员社会救济中，暂时性救济仅仅是为流浪乞讨人员提供暂时性协助，如果没有其她救济与之相匹配，那么流浪乞讨人员社会救济就达不到其效果。因而依照都市流浪乞讨人员个人需求，扩展救济内容成为流浪乞讨人员社会救济中急需解决问题。从国外都市流浪乞讨人员社会救济管理体制现状来看，完善救济体系是保障都市流浪乞讨人员社会救济行政行为重要保障，各国政府做法为都市发展都市流浪乞讨人员社会救济体系提供了有利参照意义。因而依照都市当前都市流浪乞讨人员社会救济管理制度现状，借鉴国外先进经验，是完善都市流浪乞讨人员社会救济体系重要途径。第五章完善都市都市流浪乞讨人员社会救济管理制度途径和办法第一节立法层面完善当前都市流浪乞讨人员社会救济管理制度主体内容还是以颁布《救济管理办法》以及有关《实行细则》为主，距该二项规章制度实行至今已经近十年了，就制度修正及完善实践而言，涉及国务院在内各级各类行政机构也再未出台任何相应制度补充与细化内容，更不用说通过在该领域立法以提高国内都市流浪乞讨人员管理制度行政层级与权威性，那么当前就实践当中浮现诸多问题来讲，从立法层面予以制度完善方向重要有二个，即基本立法与特殊立法构建。一、基本立法层面法律是社会行为范畴指引，是社会秩序稳定器，法律制度所起到导向性、规范性、强制性作用是毋庸置疑。就当前而言，实现都市流浪乞讨人员管理制度层级法律化是亟需解决一种当务之急，由于只有实现该项管理制度法律化，才干提高实际管理工作权威性、强制性，权利义务关系才干得到进一步明确，实践管理效果才干得到保证。因而，在结合既有制度内容规定及实务运作经验积累基本上应当尽快制定一部类似《社会救济法》性质涵盖城乡流浪乞讨人员管理基本性、综合性法律法规，该项法律法规内容同步也应当针对当前流浪乞讨人员管理制度中局限性某些进行完善，例如资金运作及监督环节等。二、特殊立法层面前述已经提到，既有都市流浪乞讨人员管理制度存在制度性盲点，也即对未成年流浪人员制度管理不健全以及对流浪精神病人制度管理缺失，因而应当借此契机，一次性以个体立法形式实现对该二个领域制度管理补充和完善，例如分别制定《未成年流浪乞讨人员救济保护法》、《精神病流浪乞讨人员社会救济法》等类似名称法律制度，这是具备相称时代进步意义举措。在上述立法过程中，就应