行政改革中的制度安排样本

行政改革中制度安排新千年开始之际，是人类探寻新生存模式时代，因而在已逝千年行将结束时候，全球范畴内改革浪潮就已风风火火地展开多时。所有改革运动都与行政改革有关联，行政改革是最为主线变革。由于，在社会发展普通进程中，每迈进一步，都是以行政体制和行政行为模式变革为标志。不但现实社会历史进步必然要提出行政体制和行政行为模式变革规定，并且行政体制和行政行为模式变革又是对社会历史进步确证。就当代中华人民共和国详细实际而言，社会发展和历史进步通过中华人民共和国共产党思想路线和政治大纲历史性转变和由筹划经济向市场经济转变而成为一场现实运动，并不断地提出行政改革规定，特别是向市场经济转变构成了行政改革历史动因和现实基本。易言之，行政改革是一项具备客观必然性变革，没有进一步而彻底行政改革，经济改革和其她各项社会变革成果就无法得以巩固，社会主义市场经济就有也许受到破坏和摧残。正是由于这个因素，行政改革是人们最为关注改革运动。

一、行政改革现实基本和制度环境

中华人民共和国行政改革是建立和完善社会主义市场经济提出规定，由于市场经济与筹划经济对政府行政管理体制、行政人员素质、行政行为方式所提出规定是完全不同。同步，社会主义市场经济所处时代又决定了它会提某些特定规定，由于社会主义市场经济所处时代是一种信息社会、知识经济和经济全球化时代。

固然，社会主义改革运动是为了实现社会主义当代化。在邓小平理论中，咱们可以看到这样一种逻辑关系：社会主义当代化必要通过市场经济来加以实现，而市场经济则需要有科学、合理、高效政治体制、行政体制作保证，建立和完善社会主义市场经济是当前基本任务，一切政治运动和行政管理活动都是为了这一基本任务贯彻。这个理论逻辑在现实中运动就体现为改革实践进程，即从筹划经济到市场经济改革，从与筹划经济相随着政治体制和行政管理体制到与市场经济相适应政治体制和行政体制，进而在新体制下构建新行政行为模式改革。

从一种体制、一种模式向另一种体制、另一种模式转变还只是表露于外现象。在实质上，改革是政治与经济关系，是政府与社会关系调节和重新定位。通过这种调节和重新定位，使行政体制、政府公共政策适应市场经济规定，对于市场经济体制建立和完善发挥能动作用，从而增进市场经济有效运作和推动市场经济健康发展。但是，无论是在现象层面上还是在本质意义上，市场经济都是理论思考基点和实践目的指向，任何一项改革，都是为了社会主义市场经济建立和完善这一目的。市场经济是基本和前提，对于行政改革理解也需要一方面从这一基本和前提着眼，然后才干对的审视和把握来自市场经济中规定，以及政府满足这些规定努力方向和如何通过行政改革把努力方向转化为实践进程。

行政改革直接体现是政府自身发展，而事实上行政改革是来自于社会发展需要，特别是来自于经济发展需要。或者说，是由于经济发展使政府显得落后和过时了，因此政府不得不通过自身变革来重新获取它对社会真实领导权。固然，政府行政改革是由政府自身来履行，因此，在改革过程中，政府在进行自我调节、自我改革，从而推动自身发展。作为成果，这种改革使政府重新获得了对于整个社会领导权，从而又可以引导整个社会发展和进步。归根究竟，政府行政改革是建立在政府可以意识到来自社会变革规定，如果社会已经提出了这种规定，而政府却总是不作出回应话，那么这种政府距离失去存在合法性就不远了。

通过20近年改革，国内已经初步建立起了市场经济体系。但这个体系还是不健全。由于，市场虽然已经形成，而系统市场规范却尚未建立起来，孤立个别市场规范很难在市场主体那里形成理性市场意识，以至于市场主体活动在很大限度上是不规范。从市场经济形成和发展历史来看，国内市场经济形成具备独特性，它是自觉建立而不是自然形成。普通说来，自然形成市场经济在市场形成同步也会自然而然地产生某些相应市场规范，在这个前提下，政府往往再对市场规范加以确认。虽然这样，政府也需要自觉地、理性地去建立某些规范，但对于自然形成市场经济来说，由于有着更多自然生长时间，是可以容许规范滞后。对于国内市场经济来说，就不应这样，由于通过改革而自觉建立市场经济是在一种特定历史时期内进行，它没有过多容许市场自然发育时间。因此，它应当是规范先行，最起码，市场规范不应迟滞于市场浮现和成长。然而，现状是市场规范大大滞后于市场，政府往往是在市场中不规范行为已经导致了极大破坏之后，才去制定规范，而这些被制定出来规范又往往是孤立，甚至是互相矛盾，以至于市场主体无法全面系统地理解和把握市场规范，遵从这些规范和自觉维护这些规范。

咱们懂得，社会主义市场经济与非市场经济主线区别就在于市场是在一定制度框架下形成和发展。由于，非市场经济自身就是制度，是一体化经济模式，市场经济则必要在经济与制度框架二元化前提下才干形成和发展。也就是说，市场经济中经济活动直接目的是经济利益，而这种经济利益能否具备普遍性和长期性，是由一系列规则体系来加以保证。经济活动自身并不是规则，但经济活动必要按照一定规则进行，并且经济活动遵从一定规则是具备强制性。市场规则需要由政府来加以提供。行政改革制度安排在某种意义上就是为市场提供规则体系有效途径。而国内市场规范滞后或市场规范不到位状况阐明：政府在领导改革过程中，没有对自身改革予以足够注重。虽然关于政治改革、行政改革问题也经常被提起，但往往满足于机构改革。固然，机构改革是行政改革契入点，但机构改革并不是行政改革所有，如果没有全面行政改革，机构改革也必然是徒劳无功。由于机构改革并不能从主线上解决政府行政行为模式问题和价值取向问题，囿于老式行政管理模式和价值观念，又决不也许适应市场经济规定，不也许为市场提供充分、全面、系统规范。在这种状况下，彻底行政改革就显得非常必要了。

市场经济是行政改革现实基本，行政改革任何一项详细工程，都是从市场经济需要出发，是通过新制度安排来为市场经济服务。但是，这种制度安排又是在既有制度环境下进行，必要把既有制度环境作为行政改革及其制度安排基本参量加以考虑。

既有制度环境可以分为两个方面：一是国家基本制度，国内行政改革是在社会主义制度环境下进行，国内社会主义制度是由宪法以及其她基本法律、法规等为基本内容正式规则所确立。但是，国内社会主义制度又是有中华人民共和国特色社会主义制度，这个中华人民共和国特色则是由习俗、老式、习惯以及某些非正式规则构成一整套规则体系及其实现机制所确立。有中华人民共和国特色社会主义制度是行政改革基本制度环境，这一制度环境决定了行政改革方向和内容。也就是说，行政改革所要作出制度安排是在坚持有中华人民共和国特色社会主义制度前提下进行，这一制度安排并不包具有中华人民共和国特色社会主义制度改革。广义制度安排确如产权学派和新制度学派所说那样具备两种形式，即“纯粹自愿形式”和“由政府控制和经营形式”。但国内行政改革不是一种自然过程，而是一种自觉过程，是在保持和维护有中华人民共和国特色社会主义基本制度不变条件下进行，因此它只能选取“由政府控制和经营形式”。政府是行政改革和制度安排主体，政府发动和领导着对政府自身改革运动，并且这一改革和制度安排过程又恰恰是为了维护和完善有中华人民共和国特色社会主义基本制度。

制度环境尚有另一重含义，那就是产权学派和新制度学派所说那种“一系列用来建立生产、互换与分派基本政治、社会和法律基本规则之和”。但是，这个“政治、社会和法律基本规则之和”其实是对于普通意义上政治活动、经济活动以及其她社会活动而言，而对于实现制度安排行政改革来说，制度环境只能是特指国家基本制度，在国内，就是有中华人民共和国特色社会主义制度，而产权学派和新制度学派所讲“用来建立生产、互换与分派基本政治、社会和法律基本规则之和”恰恰是制度安排基本内容，而不是环境。因此，国内行政改革目的，不在于突破有中华人民共和国特色社会主义制度环境架构，而在于在有中华人民共和国特色社会主义制度环境下有效地变化生产制度、互换制度和分派制度。详细地说，国内行政改革所要实现制度安排是对权力运营机制、公共政策规范体系、政府角色定位、行政行为方式等等进行调节和重新确证。

二、行政改革目的是要作出制度安排

行政改革是由政府领导自觉地变化行政组织构造、改进行政行为方式、理顺行政关系、增强行政功能运动。在一种社会体系中，政府处在一种特殊地位上，它是社会关系调节者，是社会发展领导者，是明确、理性社会规范提供者，任何一项行政行为都直接或间接地与社会联系在一起，政府没有离开社会而独立存在权利，它必要时时反映社会规定并积极地把这种规定转化为现实。因而，社会生活任何一项变革都必然要反映在政府上，并最后以政府适应性变革来巩固这项社会变革，如果政府是社会生活变革领导者话，那么它在领导变革同步就应当更加注意自身变革。

既然建立社会主义市场经济经济改革过程是由政府发动和领导，那么政府自身行政改革就不应是在市场经济发展和经济改革规定下适应性变革，而应当是一种积极积极改革，是一种但愿通过自身改革去推动经济改革进一步深化和增进市场经济进一步完善改革。但是，积极积极行政改革是容易走上冒进之路。因此，政府行政改革选取适应性变革形式是最为稳妥，尽管这样也许会使经济改革以及其她各个方面改革进程变得较为缓慢，却可以避免由于主观冒进带来危机。正是基于这样考虑，在国内改革现实发展进程中，行政改革是滞后于经济改革。但是，无论行政改革选取积极积极形式还是选取适应性形式，都应当是系统性变革，是出于新制度安排目，而不是单线发展。

因此说，行政改革目的就是要作出制度安排。事实上，咱们经常可以听到这样告诫，“改革是一项系统工程”，但却很少有人明确地把这项系统工程看做是一项制度安排。其实，作为一项系统工程，其最具总体性内容无疑就是制度安排，如果不是把改革看做为一种新制度安排话，那么任何一项详细改革和改革任何一种环节上都无法体现出它是一项系统工程一某些，甚至会浮现与整个改革进程相矛盾、相背离状况。因此，改革系统性是存在于它所作出制度安排之中。也就是说，改革也许是由于既有矛盾和当前存在着问题所引起，但却并不是单纯地为理解决既有矛盾和当前存在问题，不是一种“头痛医头，脚痛医脚”被动选取和随机性出路，而是要作出制度安排，是通过制度安排来消解既有矛盾和存在问题，并使此类矛盾和问题不再重复浮现，虽然再度浮现了矛盾和问题也应当是全新。任何一项既有矛盾和当前存在问题在解决方案上都是可以作出各种选取，只有一种解决方案矛盾和问题在现实生活中几乎是不存在。但是，当一既有矛盾和当前存在问题得到解决同步会不会又引起了另一矛盾和浮现另一问题，或者，既有矛盾和问题得到了暂时解决，而隔一段时间它又重复浮现呢？如果解决矛盾和解决问题方式不是一种新制度安排，那是难以避免。

制度安排在起点上就包括着综合性考量，是理性和建立在统一价值基本上，有着明确而又统一目的指向，因而赋予一切解决详细矛盾和解决详细问题方式办法以系统性内涵。具备系统性才是具备前瞻性，制度安排系统性使一切解决矛盾和解决问题方式办法具备前瞻性，可以成为推动政治、经济和社会生活整体进步积极环节。因此，行政改革所故意义就在于作出制度安排。

十近年来，国内行政改革往往被理解为机构改革。其实，机构改革只能是行政改革一种契入点，而不是行政改革所有，甚至不能称得上是行政改革基本内容。由于，机构改革必然会牵涉到政府职能问题，其因素是职能决定着组织，如果职能不发生主线性转变，那么机构改革是不可以得到积极成果，一时间机构改革达到了精简机构和裁减冗员目的，但用不了多长时间，又会变化过来。因此说行政职能是行政组织依照，机构设立、人员编制制定都是根据职能来进行和由职能来决定。但是，行政职能转变在行政改革实践中并不是一种可以直接操作问题，由于职能转变必然要通过一系列详细环节来进行，包括着许多详细方面。例如，职能变化一方面意味着政府与社会关系变化，意味着政府自身权责关系明确化，意味着行政行为方式主线改革。而最为重要是规定行政体系在价值观念、价值取向上有主线改革。没有价值层面变革，一切物质层面变革都会回答如前。由于，在当代社会，政府自身就是一种从虚拟到现实转变过程，是一种作出设计和安排过程，有着什么样价值观念和价值取向，就必然会按着这种价值观念和价值取向来设计和安排政府。因此，迫于财政压力和行政效率低下而进行机构改革只是系统行政改革起点，而不是可以实现制度安排所有工作。

国内行政改革作为一种适应性变革，在其开始之时，要解决矛盾和解决问题都已浮现了出来，政府职能范畴和模式在理论上已经通过了长时期讨论，在实践上也非常清晰了，但改革道路为什么那样艰辛？主线因素就在于缺少行政改革系统思维，即改革方案和进程缺少系统整体性。由于，只有拥有系统性思维方式，在思考和解决问题时，才干着眼于从系统整体出发，着力于系统与子系统、子系统层次与构造、系统与环境等方面关系，最后实现系统整体目的优化。而在国内行政改革中，存在着把改革庸俗化为某些解决详细问题对策性变化，即某些详细政策、政令和管理方式变化，虽然在邓小平理论中和党重大历史性决策中，行政改革整体目的是明确，但在实践上，政府间政策、政令甚至法律、法规上矛盾却是极其突出。可见，咱们把一种适应性变革变成了一种被动改革。其实，适应性变革并不意味着被动改革。由于，行政改革是政府自身变革，这一改革不但来自于社会压力，并且政府自身自觉也是一种决定因素。不但中央政府并且政府每一种层级积极性和积极性都对这一改革进程负有不可推卸责任。并且，这种积极性和积极性是基于把改革作为制度创新结识，是对整个行政模式、行政体制进行整体重新建构过程。改革进程只有把制度创新和制度安排作为目的才干赋予每一种改革环节、每一项改革方案以系统性和总体性。

改革进程中问题重要是根源于行政体系，由于政府领导着改革进程，如果政府有着明确制度安排意识，那么制度供应状况就会大大不同。事实状况是，政府对于自身均有着严重制度供应局限性问题。例如，改革中浮现腐败问题，就是由于制度供应局限性导致。人们公认，是在改革过程中，行政体系及其权力运营浮现了严重腐败问题。这表白走向市场经济过程促使了人们利益意识觉醒，行政体系中人即行政官员不再在政治信念和精神寄托之中谋求行政行为支持，而是但愿在执行公共意志行政行为中添加个人利益同步得到实现愿望。尽管个人利益实当前现实体现上是与公共利益相矛盾，行政人员个人利益实现往往以公共利益牺牲为前提，但在动机上可以理解为并不像市场中从事经济活动人那样完全以个人利益实现为目的，她主导动机依然是用自己行政行为为公共利益服务，但她在公共利益上附带了一定份额个人利益，从而在现实体现上就是人们所指腐败。个人腐败是一种具备偶尔性问题，但个人腐败泛化为一种普遍政治现象，扩大为集团腐败，甚至是行政权力运营在每一种领域中都难以避免问题和整个行政体系难以根治痼疾，这种状况就不再是偶尔了，而是有着制度条件。详细地说，改革运动打破了经济活动、政治活动和整个社会生活原有制度框架，开辟了以市场经济为特性社会发展进程，而与这一进程同步发展制度创新过程却大大滞后于前者，因而经济活动、政治活动以及整个社会生活规范化限度受到削弱，行政权力运营浮现了很大任意性。因此，解决这一问题和改革中浮现其她一切问题出路都是作出制度安排。

总之，国内行政改革现实目的涉及三个方面：(1)行政行为方式变化。行政行为方式变化是指行政行为从绝对支配和全面干预方式向宏观引导转变，也就是说政府不再干预详细经济活动，详细经济活动放给市场调节。(2)政府与社会和政府与基本社会制度之间关系变化。政府与社会关系从管理定位向服务定位改革，政府与基本社会制度之间关系从依附和从属型向效能型转变，即注重引导和增进社会政治、经济发展和可持续发展效率。(3)规则体系变化。即加强规则体系理性化和系统性，消除体系中互相矛盾和冲突方面，使规则体系建立在统一价值原则之上。这三个方面系统实现就是咱们所讲制度安排。

三、制度安排价值目的

从中华人民共和国实际来看，长期以来，政府与社会一体性是政府行政管理行为基本框架。行政人员习惯于在这一框架下开展活动，有着从属于这一基本框架思维定势和行为习惯。市场经济打破了政府与社会一体性，从而把政府与市场之间关系问题提了出来，规定市场相对于政府一定限度上独立性，市场运营按照公平竞争、等价互换市场原则进行。政府对市场干预和介入，也必要是在遵从这些原则前提下开展活动，政府自觉地为市场制定规范，也恰恰是为了维护市场原则和保证市场原则得以遵从，消除或防止市场自身之中存在那些破坏市场原则非理性因素。然而，在市场经济形成过程中，无疑是存在着某些来自于市场内部破坏市场原则因素，但这些因素对市场原则破坏是远远不及行政行为对市场原则导致破坏。改革实践表白，一方面，政府是市场经济倡导者和推动者，没有政府引导和支持，中华人民共和国市场经济就不也许建立起来；另一方面，中华人民共和国市场经济最大破坏力来自于政府，是政府中非规范行政行为构成了对市场经济原则破坏。行政人员，甚至某些政府组织和准政府组织，以市场主体身份在市场中活动，政府由于权能越位而不本地介入公司经营活动，行政管理中自我中心意识和老式行为方式，公共权力私有化，等等，都是直接破坏市场原则因素。正是在这种状况下，咱们提出了政企分开，而政企分开如果仅仅是出于解决已有问题对政府与社会关系调节，而不是作为制度安排一某些，那么是永远无法制止行政权力越位。因此，政企分开也和机构改革同样，必要从属于制度安排系统目的。

制度安排底蕴就是规范供应，即政府依照市场经济客观规定为市场乃至整个社会提供规范。市场经济规定市场行为公平竞争和等价互换，任何级别特权都是与市场经济格格不入，都会对市场经济导致极大破坏，任何不公平竞争和不等价互换都是与市场经济本质背离。然而，在改革开放过程中，在走向市场经济过程中，咱们看到是，政府对公司经营行为过多干预，致使公司经济活动不是市场行为，而是行政行为，是被行政所束缚、附属于行政行为，无法在市场中进行公平竞争和等价互换。这阐明政府没有把自己定位在规范提供者位置上，而是定位在详细问题解决者位置上，以至于导致市场规范缺位与局限性。因此，作为制度安排，它在政府与社会关系方面，规定政府把建立和维护市场规范作为基本内容，消除市场中也许产生和存在任何破坏公平竞争和等价互换因素。或者说，应当建立全新政府与市场、与公司关系模式，承认经济人作为市场主体独立法人地位，政府不再通过自身不当干预去破坏公平竞争等价互换原则。

规范提供者一方面自身是规范。固然，如上所述，与全能政府时期相比，当前咱们已经拥有更多行政行为规范，为什么却浮现了更多行政行为不规范问题呢？咱们应当看到，在全能政府时期，虽然行政行为规范非常简朴，但却有着明确而坚定价值观念。今天，咱们在理论上价值观念明确性没有发生变化，但新制定出来行政行为规范要么回避了这种价值取向，要么就是与这种价值取向相冲突。另一方面，行政人员在很大限度上把理论上确认价值观念看做是与自己无关，甚至自觉或不自觉地用自己特有方式嘲弄这种价值观念。这个问题解决，显然需要一方面对理论上价值原则加以重新检讨，进而，在这一重新检讨基本上确认新价值形态，并把新价值形态转化为行政行为模式。由于既然既有价值观念受到回避，甚至与行为相冲突，这就证明了它失去了社会心理基本，重新获得这种基本不也许通过原有社会心理恢复来实现，而是要通过价值观念变化来谋求社会心理认同。

行政体系价值基本是其公共性，因而政府制度安排所要重建价值观念就在于明确公共行政公共性。也就是说，政府把自我存在公共性作为至高无上原则，政府组织构造、行为方式、运营体制、政策规范等等，都无条件地体现出其公共性，是掌握公共权力实体，并且，这个实体却没有自己独立利益规定和政治愿望，也不是任何一种社会集体利益规定和政治愿望代表，它所体现出来是整个社会公共利益和政治追求。

政府公共性是市场经济条件下必然价值选取。由于，市场经济条件下人是私人化，物是私有化，利益追求是分散化。这种私人化、私有化和分散化无限多向度必然规定有一种统一整合力量，而这种力量是不可以由任何私人提供，惟有政府可以扮演这个角色。易言之，如果政府不去扮演这个角色，那么整个社会就会陷入私人与公共混沌状态，而人类历史上奴隶社会和封建社会就是典型私人与公共混沌状态。因此政府公共性是社会文明和政治文明支柱。并且，在当代社会，人们也越来越关注公共性对于政府性质意义，辨认政府及其行政行为与否充分地包括着公共性含量，并把政府公共性作为社会及其市场中一切私人性健康实现保证。在这种公共性已成为社会及其市场迫切规定状况下，政府惟有作出公共性价值选取，树立公共性价值观念，才具备时代性和当代化。因此说，政府在作出新制度安排时，必要在公共性价值取向和价值观念上进行。公共性也是制度安排伦理内涵，由于只有政府把公共性作为自己价值取向和价值观念，才有也许使一切从政为官者都以谋取公共利益为己任，而决不容许滥用公共权力如政府行政权力为个人、家庭或小团队谋私利。

政府价值公共性最为直接体现是政府规范体系和行政行为系统公正性，并且这种公正性已经超越了主观公正，是一种制度公正。主观公正是在行政管理详细过程中存在，是在行政人员行为中体现出来，是行政人员依照既有价值观随机作出判断而提供公正，而制度公正则是包括在行政行为机制之中，是由法律法规和公共政策体系提供，因而是制度安排确立起来公正。普通说来，如果制度安排不是建立在公共性价值基本之上话，那么公正就只能由行政人员个人来加以提供，体现为行政人员个人道德或官德，而建立在公共性价值基本上制度安排是通过政府即行政体系整体来提供公正，是制度公正和制度伦理化。因此，制度安排价值目的一方面在于确立公共性价值观念，在这个基本上才干保证政府即行政体系成为公正提供者，而不是仅仅由作为个人行政人员来提供公正。

如果说政府公共性是制度安排用以确立公正价值基本话，那么市场经济性质则是制度安排确立公正客观前提。市场经济在本质上是一种产权经济。所谓产权也就是一种社会所强制实行选取一种经济品使用权利，明晰产权制度则是将这种权利分派给一种特定人，它可以同附着在物品上类似权利相互换；同步，产权强度由实行它也许性与成本来衡量，这些又依赖于政府，并且，政府制度安排中产权合法性会在社会中形成其合理性认同，并渗入到非正规社会行动以及伦理和道德规范之中。简而言之，没有你赞许或补偿，就没有人能合法地使用或影响你拥有产权物品物质环境。可见，对于每一种经济人产权合理性和合法性承认是只有制度可以做得到，而制度承认就意味着公正。

然而，只有公开和规范才也许是公正。行政行为和公共政策公开化和规范化是制度安排中必要加以确立。详细地说，这就是一种依法行政和按照法律程序制定和执行公共政策过程。静态地看，就是在制度安排中，应当保证政府在公共物品提供中实现公开和规范，即政府制定市场规则应当规范化，政府调节手段应当公开化，并遵循法律程序去制定和执行，调节经济目的也应当是明确，提供市场竞争秩序应当是合理化。在这种状况下，政府行为准则对于行为客体来说才是明确、可预测，从而使政府与社会之间建立一种规范化调节与被调节关系。

总之，行政改革中制度安排是建立在公共行政公共性基本上，在公共性价值观念之上追求公共行政公正，并通过行政公开化途径为公共行政公共提供保障，而所有这一切总价值体现就是依法行政。

四、制度安排所实现制度供应

制度安排大体包括三个层次：第一种层次是拟定政府及其行政权力体系公共性质；第二层次是通过法制建设和公共政策制定，为整个社会经济生活、政治生活以及其她各个方面提供规范；第三个层次是通过组织构造、职能关系、权责关系等方面调节，变化行政管理方式制度性基本，把恩赐型公共物品供应转化为服务型公共物品供应。第一种层次内容是制度安排价值目的，也是制度安排总价值基本。第二个层次属于制度供应内容，即上述所讲公正、公开和依法行政，但它依然是价值层面制度供应。第三个层次内容则是在政府实践运作层面上制度供应，它重要体当前如下几种方面。

一方面，坚持利益导向。市场经济是以利益为导向经济，走向市场经济过程也就是人们利益意识觉醒过程。普通说来，在非市场经济条件下，人们利益意识是受到抑制，人们抱负追求、价值信念、生存支柱和行为规范是政治、伦理或宗教而非利益。而在市场经济条件下，政治抱负、伦理观念和宗教信念都呈现弱化趋势，对利益追逐成为人们各项活动重要动力。在这种状况下所作出制度安排需要承认利益追求合理性，即依法保护个人和经济主体劳动所得，通过持续而有效公共政策，构建调节利益关系制度规范。也就是说，承认利益追求合理性和依法保护利益追求行为，是新制度安排基本内容。由于，只有一种充分必定人们利益追求合理性制度，才干最大限度地激发出市场主体创造欲望和持续地增进生产力水平不断提高并推动社会发展。但是，市场主体追求又会产生一种负效应，那就是社会两极分化。两极分化在一种较短时期内是一种社会公平问题，而在一种较长时期内则又是一种效率问题，由于长期两极分化必然导致市场发展畸形化，浮现市场萧条，这也是一种能否可持续发展问题。这样一来，在制度安排中又必要包括着公平内容，即防止两极分化，或者说在利益追求过程中，限制贫富差别，把人们拥有财产上差别限制在一种有助于社会发展限度内。社会利益追求具备个体性特性，每一种利益追求都属于详细人、详细组织和详细利益集团，因此，政府不应成为市场中一种详细利益追求主体，而是以一切利益追求主体调节者身份浮现。也就是说，政府不代表任何一种详细利益，而是作为社会普遍利益者浮现。这就规定新制度安排应突出公共利益，政府法律政令、政策规范和一切行政行为都必要体现和维护公共利益，防止和杜绝任何侵害公共利益行为。在这个问题上特别需要防止掌握公共权力行政人员行使公共权力偏差和运用公共权力谋取私利问题，这也是规定新制度安排中必要包括一种健全自律自控机制。

另一方面，制度安排基本宗旨是为人民服务。政府行政机关作为国家权力机关执行机关，行使行政权力管理国家事务，一切要对国家权力机关负责，要对人民负责。因而，咱们政府机构只有坚持为人民服务，才干充分发挥上层建筑作用，增进经济和社会发展，也才有它存在价值。

第三，制度安排还应把建立便宜、廉洁、高效政府作为目的。建立便宜政府，就是要少花钱、多办事、办好事，就是规定高效率。以管理为中心政府是效率中心主义层级制模式，这种层级制模式以政府垄断为基本，权力高度集中、严格规章制度、过程取向控制机制、官吏非人格化等是其重要特性。由于层级制过度集权和死板规章制度压抑了人积极性和首创精神，最后导致效率低下，成本较高，以至于成为社会沉重承担。因而，在咱们制度安排中，必要超越以管理为中心层级制模式，建立健全成本――效益机制。咱们不但要建立便宜政府，并且要建立廉洁政府。在制度安排中，除了在行政人员价值定位上坚持以服务为本，还要建立健全科学合理权力运营机制，保证公共权力性质在任何状况下都不发生变化，由于，政府执掌和行使着公共权力，没有政府廉洁，就没有政府感召力和凝聚力，就不也许有全社会公正、公平，社会利益就会失衡，社会秩序就会变得混乱，就会腐化社会风气。便宜和廉洁自身就意味着高效。但是，在制度安排中还要充分考虑政府当代性，为政府广泛吸纳和应用当代化管理技术建立制度框架。普通说来，发展中华人民共和国家行政改革往往瞄准发达国家以管理为中心行政行为模式，以为这种模式具备高度规范性。确，管理为中心政府可以有着健全规章体系和完善政策系统，但它解决不了便宜、廉洁和高效问题，因此，在新制度安排中，要保证便宜、廉洁和高效制度供应，就必要把以管理为中心政府模式变化为以政策为中心政府模式，突出维护政策制定与执行严肃性，在制定政策时，考虑政策合理性，在执行政策时，考虑严格把握政策方向和执行效率。

第四，保证自由秩序供应。秩序供应是一切政府基本任务，但市场经济条件下政府所提供秩序则是一种自由秩序，而不是老式社会中各种类型政府所提供那种根据少数人意志专制秩序。根据公共意志自由秩序也就是法制秩序，法制与秩序有着同等内涵，法制就意味着秩序，法制是秩序必然体现，法制又是秩序必要保证。在一切非市场经济条件下，也有着秩序，但这种秩序集中体现为政治秩序，社会生活、经济活动秩序只但是是政治秩序副产品，因此这种秩序具备单一性特性，而市场经济条件下秩序一方面是经济秩序，是在经济秩序基本上建立政治秩序和社会生活其她方面秩序，这是基本移位和中心点转移。建立在政治秩序基本上秩序是权力强化了秩序，是不具备恒久性和长时期稳定性，一旦政治秩序浮现任何松动，都会导致经济生活和整个社会生活无序。