关闭破产企业职工安置工作及安置专项方案的编制审核等有关问题

关闭破产企业职员安置工作及安置方案编制、审核等相关问题劳动保障部破产安置办公室处长邓学政改革开放以来，为有效地进行国有企业改革和结构调整，建立健全社会主义市场经济中，国有企业退出机制法律法规，1986年制订了《中国企业破产法(试行)》。伴随国有企业改革逐步深入和《破产法》本身存在局限，极难处理国有企业在关闭破产过程中长久积累下来部分实际问题，尤其是包含职员安置和职员权益保障等问题。九十年代中期以后，国家加大了结构调整力度，相继出台了一系列国有企业实施关闭破产工作相关文件，对职员安置等问题做出了要求。这些政策出台，为妥善安置职员提供了政策支持和确保，也为深入补充和完善政策奠定了基础。尤其是近几年来，国有企业经过改制、吞并、重组和实施关闭破产等方法，使改革脱困目标基础得到实现。但我们应清醒地看到，国有企业改革职员安置中，还有很多问题需要深入加以研究处理。国有企业关闭破产工作存在关键问题归纳起来为“一大、二多、三难”。“一大”即企业关闭破产资金缺口大;“二多”即企业债务多、历史拖欠多;“三难”即企业资产变现难、社会职能移交难和职员安置难。这些年来实践表明，职员安置是现在我们碰到政策性最强、情况最复杂、操作最大一项工作，难就难在企业关闭破产时需要处理大量历史遗留问题，难就难在我们要应对多种复杂局面。现在，职员安置中关键存在以下问题：一是离退休人员养老、医疗等社会保险费用缺口大;二是企业办社会职能和公用设施人员移交难;三是企业大集体不能顺利剥离;四是历史拖欠问题多;五是资源枯竭矿山职员再就业难等。一、关闭破产企业职员安置关键政策依据除国家相关法律要求外，现在，国有企业政策性关闭破产职员安置，按其不一样适用范围，关键分为三大类：第一类是国发[1994]59号和国发[1997]10号，原适适用于国家确定111个试点城市，现扩大到各类地方企业和部分中央及中央下放企业;第二类是国阅[1999]33号，原适适用于辽宁部分煤炭和有色金属矿山，现扩大到部分中央及中央下放企业、军工企业、军队保障性企业、有色金属工业和商贸企业和国务院特批企业;第三类是中办发[]11号和相关配套各项政策，原适适用于中央所属资源枯竭煤炭和有色金属矿山，现扩大到中央所属三线军工企业和黄金矿山、地方资源枯竭矿山和国务院特批企业。多年来，国家还对应制订了部分行业政策和和之相适应劳动保障政策等。这些政策归纳起来就是：老职员“养起来”;原固定工(全民全部制职员)“一次性安置”;协议制职员给经济赔偿;集体企业职员分类处理等。为深入做好关闭破产企业职员安置工作，中发[]12号文件明确提出“实施政策性关闭破产企业，职员安置方案必需经职员代表大会讨论经过，并报当地政府企业吞并破产和职员再就业工作协调小组审核同意。凡职员安置方案和社会保障措施不明确、资金不到位，不得进入关闭破产程序。”为何要提出这么要求?这些年来在企业关闭破产实施过程中，部分地方或部分企业因为工作没有到位，企业破产所需资金未能立即落实，人员没有得到妥善安置，职员权益受到了不一样程度侵害，造成职员上访不停，部分地域出现了大规模不稳定事件，引发了中央高度重视。12号文件提出要求，是经过总结多年经验教训得出来，关键目标就是为了使职员得到妥善安置，切实保护职员正当权益，确保企业关闭破产工作顺利实施。劳动保障部门在这项工作担负了关键工作责任。为落实落实12号文件精神，今年2月，全国企业吞并破产和职员再就业工作领导小组下发了《相关做好关闭破产国有企业职员安置等前期准备工作通知》([]4号)，提出“对煤炭、有色金属、军工等中央及中央下放关闭破产企业，由企业所在省(自治区、直辖市)劳动保障部门负责组织对职员安置方案进行审核”，并深入明确提出，没有地方劳动保障审核意见，全国领导小组将不予审查要求。为切实做好职员安置方案审核工作，3月，我部下发了《相关做好关闭破产国有企业职员安置方案审核工作通知》(劳社部函[]35号)，深入明确了审核范围、审核内容和审核要求。二、相关职员安置方案编制及注意问题根据国家相关政策要求和各地实践，现在职员安置关键路径有：一是提前退休;二是领取一次性安置费，自谋职业;三是领取经济赔偿金，进入失业保险;四是利用关闭破产企业有效资产重组安置;五是由当地小区或离退休人员管理服务机构安置;六是其它企业招用或调动等。企业在制订职员安置方案时，应根据本企业实施相关关闭破产政策和劳社部函[]35号等文件要求，将企业各类人员基础情况、职员安置渠道及安置所需经费情况、离退休人员管理服务及缴纳社会保险费用相关情况、工伤职员及抚恤人员保障计划、职员权益保障计划等，全部要在职员安置方案中给予明确。在制订职员安置方案过程中，企业要立即和当地劳动保障部门沟通协调。职员安置方案编制完成以后，企业必需将前期准备工作材料和职员安置方案一同报当地劳动保障部门审核。中央及中央下放企业须报省级劳动保障部门审核。因为不一样企业实施是不一样政策，所以，职员安置方案制订，应把握好以下部分问题：(一)相关在职职员安置问题1.相关全民全部制职员(原固定工)安置：11号文件要求关键有：一是提前5年退休;二是特殊工种人员提前退休;三是不能提前退休人员有两条出路可选择：或领取经济赔偿进入失业保险，或领取一次性安置费，自谋职业。而33号只提出领取一次性安置费，59号和10号文件除提出领取一次性安置费外，还有提前5年退休标准要求。2.相关特殊工种提前退休人员范围：提前退休人员范围是全民全部制职员和从事井下、有毒、有害等特殊工种人员，但对这些人员提前退休有年限要求。对关闭破产企业中特殊工种问题，只有11号文件才真正得到了处理。而33号、59号和10号文件，均没有特殊工种提前退休问题。3.相关协议制职员安置：按现在国家相关政策要求，协议制职员不能享受全民全部制职员和特殊工种提前退休政策，应按国家相关政策和劳部发[1994]481号文件要求，发经济赔偿金，符合条件应享受失业保险待遇。59号和10号文件，对协议制职员能否领取一次性安置费问题没有明确要求，部分地方曾出现了协议制职员要求和全民全部制职员一样，领取一次性安置费情况，其依据是1998年劳动保障部在对山西省劳动保障厅一个复函(劳社厅函[1998]118号)。现在该文件已废止，不能再作为协议制职员要求领取一次性安置费依据。4.相关混岗工认定和集体企业职员处理：对这两类人员处理是11号文件开一个政策口子，现在其它政策包含新制订行业政策没有对应要求。对于混岗工认定，在全国领导小组[]33号文件中已予明确，关键应把握好1992年这个界限。应该注意，集体企业提供劳务人员不属于混岗工范围。这里讲集体企业是随同关闭破产矿山所属集体企业，而不是其它集体企业。对集体企业职员安置问题，33号文件也只提出了由当地政府按相关法规负责安置，59号和10号文件没有明确提出处理措施。5.相关工伤(职业病)人员判定和待遇：全国领导小组[]33号文件要求，资源枯竭矿山工伤职员，应根据《职职员伤和职业病致残程度判定》(GB/T16180-1996)要求进行伤残等级判定，工伤职员根据《企业职职员伤保险试行措施》(劳部发[1996]266号)要求，享受工伤保险待遇。但现在政策中，对已参与工伤保险关闭破产企业职员，其工伤人员伤情加重或旧病复发医疗费用怎样处理、未实施工伤保险制度职职员伤保险问题、对266号文件实施以前，已成为工伤人员怎样判定和享受何种待遇均没有明确要求。现在《工伤保险条例》已正式出台，立即从1月1日开始实施，政策上怎样衔接，我部正在进行研究。6.相关利用关闭破产企业有效资产重组安置职员：什么是关闭破产企业有效资产?在中央下发企业主辅分离配套文件中已经有明确界定：即关闭破产企业有效资产是指政策性关闭破产企业中符合国家产业政策、有一定赢利能力资产。全国领导小组[]33号文件对破产企业重组问题明确提出：即利用关闭破产企业有效资产重组为股份制或股份合作制企业，将应支付给所安置职员经济赔偿金或一次性安置费折算为企业股份，由职员个人持有。以后，职员以前工龄不再作为计算经济赔偿金年限。企业重组后，职员身份也要随之改变，不能再搞国有身份。这一重组标准，适适用于政策性关闭破产企业。7.相关对12号文件提出国有企业关闭破产需安置人员认定：一是领取经济赔偿金，享受失业保险期间还未再就业人员;二是领取一次性安置费仍未再就业人员。关键考虑是这部分人员再就业很困难，对她们困难国家应该给帮助和扶持。这些人员在当地劳动保障部门得到认定后，能够按要求办理《再就业优惠证》，并享受再就业各项优惠政策。8.相关关闭破产企业中军转干部安置问题：人事部、中组部、劳动保障部等六部门联合下发了《相关认真处理部分在企业工作军队转业干部生活困难问题通知》(人发[]82号)，对处理军转干部生活困难和做好破产企业军转干部安置提出了要求。今年中办发[]29号再次明确提出了要求。各地应按中央要求，认真做发关闭破产企业中军转干部安置问题。(二)相关关闭破产企业离退休人员管理及统筹项目外养老保险费用问题1.相关离退休人员管理：为处理企业离退休人员社会化管理问题，国务院及我部数次在相关文件中强调，要将企业离退休人员纳入社会化管理，并确保离退休人员养老金发放。11号文件明确提出：关闭破产矿山离退休人员全部交由地方统一管理，养老保险实施省级管理，养老金实施社会化发放，离退休人员由小区管理机构管理。12号文件再次提出：中央企业关闭破产，由地方和中央相关单位组成联合工作班子，负责协调离退休人员管理、企业办社会职能移交和职员安置等工作。2.相关统筹项目外养老保险费用处理：这是各类破产企业中职员很关注一个问题，11号和33号文件均提出，统筹项目外养老保险费用，标准上不予考虑。但对确需保留项目，33号文件提出：从中央财政专户行业统筹基金结余中一次性合适补助;11号文件提出：如缺口较大，经劳动保障部和财政部核实后，由中央财政给一次性合适补助。全国领导小组[]33号要求，资金缺口证实应为省级以上文件。59号和10号文件对此没有明确要求。(三)相关社会职能移交人员享受破产政策问题全国领导小组[]33号文件要求，除关闭破产矿山职员大学所属职员外，其它社会职能移交部门人员均不能直接享受关闭破产安置政策。这是对资源枯竭矿山关闭破产一项特殊政策，33号、10号和59号文件没有这么要求。其社会职能移交人员安置，应按对应文件相关要求实施。(四)相关企业欠缴社会保险费用清偿及核销问题依据国家相关法律和政策要求，企业应按要求缴纳各项社会保险费用，对拖欠社会保险费应该给予清偿。为处理破产企业清偿社会保险相关费用问题，多年来，我部已数次发文提出：清偿欠费确有困难企业，其欠缴养老保险保险费包含长久挂帐欠费，除企业缴费中应划入职员个人帐户部分外，经社会保险经办机构同意，劳动保障部门审核，财政部门复核，报省人民政府同意后能够核销。职员按要求个人缴费百分比补足个人帐户资金后，社会保险经办机构要按要求立即统计，职员缴费年限给予认可。(五)相关社会保险关系接续问题11号文件要求：关闭破产矿山职员解除劳动关系后，被其它单位招用，由用人单位和个人按要求继续缴纳基础养老保险费。职员被解除劳动关系后，未被其它单位招用，个人自愿参与基础养老保险，可比照个体工商户参保措施继续参与基础养老保险。继续参与养老保险，其破产安置前养老保险缴费年限、视同缴费年限和安置后缴费年限，能够合并计发养老金。一次安置后未再就业、不再继续缴费，原有养老保险关系给予保留;达成退休年纪时，依据其破产时已缴费年限和视同缴费年限，按相关要求计发基础养老金。对企业破产后需异地安置职员养老保险接续，按劳动保障部相关文件要求，在原同一统筹范围内时，只转移基础养老保险关系和个人帐户档案，不转移个人帐户基金。跨统筹范围安置，除转移基础养老保险关系和个人帐户档案外，个人帐户基金随同转移。以上这些要求是关闭破产企业职员社会保险关系接续基础政策，对实施59号、10号和33号文件关闭破产企业一样适用。三、职员安置方案审核及应注意问题劳动保障部门应按相关要求，对企业上报职员安置方案进行认真审核。(一)劳动保障部门在接到企业上报前期准备工作材料后，应在20个工作日以内，完成对职员安置方案审核工作。审核时，应按劳社部函[]35号文件要求，对职员安置方案中相关内容逐项进行审核。对提前退休人员、特殊工种人员、混岗集体工和享受再就业扶持政策人员等给立即认定。(二)劳动保障部门要对企业关闭破产实施政策依据和职员代表大会讨论经过职员安置方案决议进行审查。凡职代会经过率