行政公诉的学理解构与制度创设样本

邓大海内容摘要当代法治社会注重对公权力制衡与约束，对行政权进行有效监督是行政法治必然规定，通过对行政权监督可以防止公权力被滥用。国内法律赋予检察机关对行政诉讼进行监督权力，以实现司法权对行政权制约。实践证明，行政公诉是司法权对行政权监督一种有效方式，是当前化解社会矛盾、保障公民私权有力武器，是检察权服务保障民利民生重要途径。本文通过度析构建行政公诉制度必要性，对现阶段国内构建行政公诉制度可行性加以分析，从理论上必定检察机关作为行政诉讼人法律地位，并对建立行政公诉制度提出设想。核心词行政权行政公诉检察权学理解构制度创设一、行政公诉概说（一）行政公诉概念界定所谓行政公诉，是指有权机关对行政主体违法行为或不作为行为导致国家利益或者社会公益受侵害或有侵害之也许时，提起行政诉讼，祈求人民法院依法裁判。国内《行政诉讼法》规定：“公民、法人或者其她组织以为行政机关和行政机关工作人员详细行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条明确规定国内行政诉讼制度基本模式是行政自诉。但在实践中，有些行政行为侵犯国家利益或者公共利益，由于缺少明确被害人或者被害人不便于行使诉讼权力，导致诸多该类案件无人起诉，国家利益或者公共利益受损而没有承担行政法律责任。近年来，近年来，检察机关提起行政公诉案例逐渐增多，诸多案例都获得较好成效。如河南省宜阳县检察院针对该县工商局违法行政行为提起公诉并胜诉。参见张智辉主编《中华人民共和国检察》第18卷，中华人民共和国检察出版社第380页。（二）域外行政公诉制度发展概况英美法系国家。西办法治国家建立行政公诉制度较早，也较为成熟。当前，世界上大多数国家也都设有行政公诉制度。如美国最早是通过公益诉讼立法确立了行政公诉制度。通过《谢尔曼法》、《克莱顿法》等法律和一系列判例，拟定了行政公诉制度。例如美国国会1970年制定了《清洁空气法》第304条A款规定：“任何人可以自己名义对任何人涉及美国政府、政府机关、公司或者个人等提起诉讼；美国联邦总检察长有权决定并参加涉及到联邦利益任何行政诉讼案件。大陆法系国家。在大多数大陆法系国家，公益诉讼重要是指行政公诉，甚至在有些国家只存在行政公诉。法国公益诉讼既涉及民事公益诉讼，又涉及行政公诉。最具特色和最有影响公益诉讼制度，是行政诉讼中越权之诉。所谓越权之诉，是指当事人利益由于行政机关决定受到侵害，祈求行政法院审查该项行政决定合法性，并撤销违法行政救济手段。它不是全民之诉，只有在申诉人利益受到行政行为侵害时才可以提起越权之诉。德国《行政法院法》规定了检察机关提起行政公诉资格：检察官作为公共利益代表人，可代表联邦或地方独立提起或参加行政法院行政诉讼。诉讼理论与实践发展到今天，诉讼价值重心呈现出从“个人本位向社会本位”发展趋势。旨在通过程序保障手段维护国家和社会公共利益行政公诉制度便自然而然提上议事日程。上述国外行政诉讼立法实践为国内当前建立行政诉讼制度提供了范例。二、构建行政公诉制度必要性构建行政公诉制度，最直接出发点和做主线落脚点是法治社会发展需要，具备急迫现实必要性和长远历史必然性。（一）维护社会公共利益需要公共利益是指不特定多数人公共利益，是社会个体利益集中体现。重要涉及国家利益、社会利益、集体利益和其她不特定多数人利益。近年来，随着经济社会发展，损害国家利益、社会公共利益行政违法行为时有发生。由于国家利益、公共利益受害者具备不特定、不明确特点，利益受损后往往无人对施害人追究法律责任。另一方面，由于施害人是政府机关，在社会中处在强势地位，与受害者地位不对等，依托个人追究其法律责任往往付出巨大成本，最后也未必能达到预期效果。确立行政公诉制度，将行政公诉权交由检察机关行使，明确检察机关行政公诉责任可以保证在国家利益、公共利益受到损害时，及时启动追诉程序。在行政公诉案件办理过程中，检察机关具备较高证据获得和信息获取能力，可以发挥其专业优势，提高行政案件胜诉率，切实维护国家和公共利益。（二）维护社会公平正义需要“强化法律监督，维护公平正义”是检察机关工作主题。胡锦涛总书记在和谐社会论断中明确指出，和谐社会必要是公平公正社会。如果损害国家和社会公共利益违法行为不能得到法律制裁，无疑是对当代法治社会公平正义最大损害。作为法律监督机关，不能切实维护社会公平正义，也是失职。固然，这里失职严格意义上来说是一种“被失职”固然，这里失职严格意义上来说是一种“被失职”，由于在国内既有法律体系内，并没有明确行政公诉制度，也没有明确授予检察机关启动行政公诉权力。因此，从制度层面来看，检察机关对损害国家利益和社会公共利益违法行政行为主线无能为力。（三）完善国内诉讼制度需要通过30近年法制建设，国内具备中华人民共和国特色社会主义法律体系已经初步形成。3月10日，在十一届全国人大四次会议上，全国人大常委会委员长吴邦国宣布，一种立足中华人民共和国国情和实际，适应改革开放和社会主义当代化建设需要、集中体现党和人民意志，以宪法为统帅，以宪法有关法、民商法等部门法律为主干，有法律、行政法规、地方性法规等各种层次法律规范构成中华人民共和国特色社会主义法律体系已经形成。随着中华人民共和国实体法律规范发展，诉讼法律制度也日臻完善。在诉讼法律制度建设上，国内形成了刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三大诉讼为主体当代诉讼法律制度体系，为打击违法犯罪、维护民事权益、增进行政法治奠定了坚实基本。但是，在行政公诉法律制度建设上，国内立法上相对滞后，3月10日，在十一届全国人大四次会议上，全国人大常委会委员长吴邦国宣布，一种立足中华人民共和国国情和实际，适应改革开放和社会主义当代化建设需要、集中体现党和人民意志，以宪法为统帅，以宪法有关法、民商法等部门法律为主干，有法律、行政法规、地方性法规等各种层次法律规范构成中华人民共和国特色社会主义法律体系已经形成。（四）契合国际立法惯例需要建立行政公诉制度世界各国通行做法，赋予检察机关行政公诉权又是公益诉讼制度完善国家立法惯例。法治发达国家通过长期摸索、实践与总结，无一不确立了行政公诉制度，阐明确立行政公诉制度是科学、可行，也是必要。典型如德国、法国等国家，行政公诉重要是由检察机关来承担，虽然在实行二元模式英美等国，依然赋予检察机关某些行政公诉权。国内具备中华人民共和国特色法律体系构建过程既是发扬中华人民共和国特色过程，更是吸取世界先进法治理念和成功立法经验过程，因而，从契合国际立法惯例角度出发，国内也应当确立行政公诉制度。三、行政公诉可行性分析行政公诉制度具备可行性，具备较强理论根据、历史根据、现实根据和实践根据。（一）行政公诉理论根据一是法律监督理论。检察机关作为国家法律监督机关，保证宪法和法律统一正的确施，是检察工作永恒主题，法律监督是人民检察院本质属性。对违法行政行为，检察机关有权进行监督，有权通过采用行政公诉形式进行法律监督。如果对于损害公共利益违法行政行为没有依法追究法律责任，将严重损害宪法和法律权益和尊严。二是公共利益理论。当代检察理论通说以为，检察机关是公共利益代表。刑事案件公诉权理论权源就是公共利益理论。相应地，作为“法律秩序”和“社会公益维护者”，检察机关在诉讼中最突出、最重要职责是代表国家和公众把被告人违法行为和违法事实提交给法院，规定法院依法进行审理和裁判，并对审理过程及裁判成果进行监督。参见王学成《论检察机关提起环境民事公益诉讼》，载《人民检察》第11期。三是国家干预理论。国家干预理论是指国家为建立基本法律秩序，保障公民、法人、其她组织基本权利，使公共利益与个人利益得以平衡法律调节机制。为了保障经济和社会全面、协调、可持续发展，国家必要对关涉公共利益违法行政行为进行必要干预。尹吉倪培兴《当代中华人民共和国检察监督体制研究》，中华人民共和国检察出版社1月第1版，第236页。参见王学成《论检察机关提起环境民事公益诉讼》，载《人民检察》第11期。尹吉倪培兴《当代中华人民共和国检察监督体制研究》，中华人民共和国检察出版社1月第1版，第236页。（二）行政公诉历史根据行政公诉制度在国内发展历史比较长远。早在清宣统元年制定《法院编制法》第90条就规定，检察官职权涉及遵循行政诉讼法律及其她法令所规定为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜。参见邓思清《检察权研究》，北京大学出版社8月第1版，第259页。在民主革命时期，1937年《陕甘宁边区高等法院组织条例》第14条、1941年《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》第16条均规定检察院职责之一就是作为诉讼当事人或者公益代表人依法提起行政公诉。1949年，《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定，检察机关“对于全国社会与劳动人民利益关于之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参加之”。1950年1月29日中共中央《关于中华人民共和国人民检察署暂行组织条例》第3条以及《各级地方人民检察署组织通则》第2条、1954年第一届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国检察院组织法》第4条第均有同样规定。虽然上述法律文本已失效，但是从中可以反映出国内行政公诉制度历史发展脉络，对今天重新构建行政公诉制度具备参照意义。参见邓思清《检察权研究》，北京大学出版社8月第1版，第259页。（三）行政公诉现实根据改革开放三十年，国内经济社会发展获得了巨大成就，社会主义法律体系初步形成。但是，随之而来也产生了一系列问题，当前国内正处在改革发展核心期、社会矛盾凸显期。行政权被滥用或者怠于行使现象屡见不鲜，体现形式各种各样，如政府极其所属部门滥用行政权力强制交易破坏市场经济秩序、为不合格公司发放允许证导致环境严重污染、滥用行政权力强制拆迁损害群众合法权益、社会弱势群体基本人权受到侵害而相应职能部门无所作为……。这些问题共同特点是在社会发展进步过程中行政行为对国家和社会公共利益损害，因而，需要国家从当前法治现实需求出发，从立法层面构建科学有效公益维护制度，拟定专门国家机构从维护社会公益角度站出来支持被侵权者通过司法程序救济权利，即通过立法或者修改法律构建行政公诉制度。从国内当前社会现状和有中华人民共和国特色社会主义法律体系、司法机关职能划分来看，人民法院遵循不告不理原则，不能积极启动行政公诉程序，并且作为裁判者，不能充当一方当事人。而检察机关作为法律监督机关，无论从诉讼能力、技术还是权威性上来看，都应当承担起这项职责。（四）行政公诉实践根据相应地，在司法实务中，某些地方检察机关开始在既有制度框架内摸索行政公诉。较早提起行政公诉代表性案件是1997年5月河南省方城县检察院依法向该县法院起诉县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失案。当前，山东、黑龙江、上海、福建等各种省市已经开展了行政公诉实践摸索，检察机关先后以原告、从当事人、法律监督机关等身份参加到诉讼中来。各省行政公诉实践证明行政公诉制度已经在维护社会公益、社会公平正义、完善社会主义法律体系过程中已经发挥重要作用。通过立法层面不断完善，逐渐建立起具备中华人民共和国特色社会主义行政公诉法律体系，必将推动中华人民共和国法治国家发展。四、行政公诉制度构建对于国内行政公诉制度制度设计，应当立足中华人民共和国现实与国情，结合国内法律制度与检察制度特色，从立法层面予以完善。（一）修改基本法增长行政公诉制度规定构建行政公诉制度一方面必要考虑因素是检察机关本质属性和宪法定位。国内宪法规定，人民检察院是国家法律监督机关，其主线职能是保证国内宪法和法律在全国范畴内得到统一正的确施。因而，构建行政公诉制度，必要在国家主线大法层面予以明确规定。宴向华《检察职能研究》中华人民共和国人民公安大学出版社第214页。可以考虑在《宪法》中规定，赋予检察机关行政公诉权。例如，可以通过宪法修正案在第三章第七节第129条增长一款：人民检察院可以行使行政公诉权，依法对行政公诉案件提起诉讼。在拟定行政公诉案件提出主体时，基层法层面应当采用开放多元模式，既赋予检察机关行政公诉权同步，又容许其她主体诸如公民个人、NGO组织依法提起基于维护国家利益和社会公益行政诉讼。宴向华《检察职能研究》中华人民共和国人民公安大学出版社第214页。实践中此类案件也诸多，诸如郝劲松诉铁道部案，葛锐诉郑州火车站案等。（二）修改行政诉讼法有关规定基本法层面确立了行政公诉制度，相应程序法应当对其予以细化，完善有关程序性规定。可以通过修改《行政诉讼法》，拟定明确、可操作程序规范。1．备案启动行政公诉检察机关一方面需要备案，法律应当明确规定检察机关案件来源。可以采用依职权积极备案和依申请备案两种模式。例如检察机关可以通过控告申诉部门、民行检察部门接受国有资产管理部门、金融自管管理部门、国有公司、公共事务管理部门以及公共利益代表人控告申诉祈求，对关于诉求进行进一步调查，理解公共利益与否遭受侵害、受损状况、与否符合启动行政公诉条件、有无提起行政公诉必要等状况进行调查，并最后决定与否备案提起行政公诉。初查之后，对符合起诉条件，决定备案起诉，制作《备案决定书》，启动行政公诉程序。对于备案原则，普通应当涉及如下几种方面：一是与否存在国家和公益受到侵害违法事实；二是与否有明确被告；三是与否有详细明确诉讼祈求和事实理由；四是与否属于检察机关受案范畴。五是详细行政行为与否违法。检察机关也可以自行发现行政诉讼案件线索并依职权启动行政公诉备案调查程序。通过调查拟定与否需要提起行政公诉，符合起诉条件依法提起，不符合起诉条件，依法做出撤案解决。2.起诉行政公诉起诉，本质上与普通行政诉讼一致，因此，检察机关备案提起行政公诉，应当按照普通行政诉讼法律规定向有管辖权法院起诉，递交行政诉讼起诉状。诉状应当包括案件事实、理由、当事人状况以及提起诉讼法律根据。但是，基于行政公诉公益性，对检察机关提起行政公诉，诉讼法应当规定人民法院必要依法受理，而不能以当事人主体不适格理由不予受理。但是，为了保障被告人诉讼权利，行政公诉案件被告人可以依法提出管辖异议。法院应当对被告人管辖权异议进行审查，以为异议成立，依法移送有管辖权法院，或者依法做出不予受理决定。案件经审查起诉后，由行政公诉人出庭公诉。3.上诉检察机关行政公诉制度自身来源于法律监督权，但是在详细诉讼程序中，检察机关无论在实体上还是程序上更符合一方当事人角色要件，这时检察机关不能再通过行使抗诉权对判决成果进行监督。因此，对于不服一审法院判决行政公诉案件，检察机关有权提起上诉，而不能根据法律监督理论依法提起抗诉。4.执行判决一经生效，就具备既判力。检察机关可以依法对生效判决提请人民法院强制执行。对于被告拒不执行生效判决书行政公诉案件，检察机关可以启动申请执行程序，祈求法院强制执行。执行标物（款）归权利所有人。对于无明确权利所有人或者损害国家利