论城乡教育一体化的制度体系构建样本

论城乡教诲一体化制度体系构建本文本文是辽宁省教诲科学规划重大项目《辽宁省城乡教诲一体化发展战略研究》（课题批准号：JG09ZD01）阶段性研究成果。摘要：城乡教诲一体化是针对国内城乡教诲发展失衡现状而做出制度安排，在其制度变迁过程中会受到途径依赖制约。原有教诲制度构造凝固性、既得利益集团抵制作用、户籍制度和教诲分级管理制度等制度环境稳定性都是城乡教诲一体化需要面对制度困境。因而，要在清晰理解原有制度途径依赖基本上，构建涉及目的价值系统、规则表达系统、调节对象系统和实行保障系统一系列制度体系来保障城乡教诲一体化有效实行。核心词：城乡教诲一体化；制度体系；制度变迁；途径依赖ConstructionontheIntegrationofUrbanandRuralEducationInstitutionalSystemLiaoningEducationResearchInstituteYuyue-pingLiaoningEducationResearchInstituteXuwen-naAbstract：Inordertosolvetheproblemofimbalancebetweenurbanandruraleducation，Chinesegovernmentmadeinstitutionalarrangementstopromotetheintegrationofurbanandruraleducation.Weneedtofacetheconstraintsofpathdependenceintheprocessofinstitutionalchange.Solidificationoforiginalstructure，resistanceofvestedinterestsandstabilityoftheinstitutionalenvironmentaresystemtroublesweneedtofaceintheprocessofintegrationofurbanandruraleducation.Therefore，weneedtounderstandthepathdependenceofexistingsystem，andbuildaseriesofsystemsincludingtargetvaluesystem，ruleexpressionsystem，objectadjustmentsystemandimplementationsystemtoprotecttheeffectiveimplementationoftheintegrationofurbanandruraleducation.Keywords：integrationofurbanandruraleducation；institutionalsystem；institutionalchange；pathdependence教诲公平是社会公平重要基本，城乡教诲公平是教诲公平重要内容。长期以来，政府提供公共教诲资源在城乡之间没有得到公平分派，大量优质教诲资源集中在都市，城乡教诲发展失衡。为解决这一问题，增进城乡教诲健康、均衡发展，《国家中长期教诲改革和发展规划纲要（-）》明确提出，要“逐渐实现基本公共教诲服务均等化，缩社区域差距”“建立城乡一体化义务教诲发展机制”。城乡教诲一体化推动和实现需要教诲提供者即政府大力推动，制度建设是其核心内容。一、城乡教诲一体化基本内涵关于城乡教诲一体化内涵，国内学者从不同窗科视角予以理解和界定。有学者从政策学视角出发，以为城乡教诲一体化是城乡一体化政策有机构成某些，是其战略政策在教诲领域实行；有学者从教诲社会学角度出发，以为公平性和均衡性是教诲基本价值诉求，城乡教诲一体化就是缩小城乡教诲差距，为受教诲者提供平等、均衡受教诲环境[1]李潮海，于月萍.城乡教诲一体化若干重要问题思考[J].当代教诲管理,，(4):14.；尚有学者从经济学角度出发，以为教诲是准[1]李潮海，于月萍.城乡教诲一体化若干重要问题思考[J].当代教诲管理,，(4):14.学者们对城乡教诲一体化界定方式有所不同，却也存在着许多相似之处。本文立足于新制度学派研究视角，以为城乡教诲一体化是针对城乡教诲差别性和非均衡性提出；城乡教诲一体化目的是实现城乡教诲均衡、协调、共同发展；城乡教诲一体化实现需要打破原有制度安排，构建城乡一体化制度体系。二、城乡教诲一体化制度困境——基于制度变迁理论视角途径依赖(PathDependence)是新制度学派一种重要概念，也是制度变迁理论极为重要分析办法，制度变迁具备报酬递增和自我强化性质。（一）制度变迁具备“途径依赖”特性途径依赖是指制度在变迁过程中存在报酬递增和自我强化机制，这种机制一旦形成，就会使制度变迁根据其初始条件沿着某一特定途径承袭下去。“历史表白，人们过去做出选取决定了其当前也许选取”[2]道格拉斯·C·诺思.经济史中构造与变迁[M].陈郁，译.上海三联书店，:7.途径依赖类似于物理学中“惯性”一词，一旦制度变迁进入某一途径(不论是好或坏)，就有也许对这一途径产生强烈依赖。制度变迁具备“途径依赖”特性，可以归结于如下四个因素。其一，制度构造性特性。制度是一种社会交往关系构造，构造中各个要素具备稳定性和凝固化特性，这种构造稳定性会在一定限度上排斥新制度安排，进而成为制度变迁阻力。其二，途径选取惯性特性。制度变迁受初始途径和自我强化机制制约。[3]高倚云.明清晋商文化老式、制度绩效与途径依赖[D]:博士学位论文，沈阳:辽宁大学,：25.3][2]道格拉斯·C·诺思.经济史中构造与变迁[M].陈郁，译.上海三联书店，:7.[3]高倚云.明清晋商文化老式、制度绩效与途径依赖[D]:博士学位论文，沈阳:辽宁大学,：25.（二）城乡教诲一体化制度“途径依赖”城乡教诲一体化制度是教诲制度构成某些，制度变迁过程具备制度演进基本特性，会受到途径依赖制约。其一，城乡教诲一体化会变化原有城乡二元经济构造，原有构造稳定性和凝固性会限制城乡教诲一体化制度变迁。城乡二元经济构造形成，是新中华人民共和国成立后国家公共政策“都市偏向”导致，是一段时期内政策选取成果，这种二元经济构造一旦形成会逐渐具备稳定性，城乡教诲一体化对城乡经济构造变化会受到原有制度构造抵制。其二，原有城乡教诲制度已形成了既得利益集团，都市教诲体系因得到政策倾斜而在教诲发展占有优势地位，财政投入、办学规模和师资力量都明显优于农村教诲。都市教诲受益者作为既得利益集团会妨碍选取新制度途径，由于，新制度安排也许意味着既得利益集团利益减少、地位下降和权利失去。其三，户籍制度和教诲分级管理制度是城乡教诲一体化重要制度环境，户籍制度和教诲分级管理制度在短时期内没有发生重要变化，也就是说制度环境具备一定限度稳定性，制度均衡状态很难打破，这就会成为城乡教诲一体化制度变迁制度障碍。基于以上分析，城乡教诲一体化是一种制度变迁方式，只有清晰理解原有制度途径依赖问题，才有也许实现城乡教诲制度变迁。三、城乡教诲一体化制度体系一项制度安排应当涉及如下几大要素：目的价值系统、规则表达系统、调节对象系统和实行保障系统。目的价值系统是制度抱负价值目的，是制度盼望应然状态，决定了制度性质和运营方向，是制度灵魂所在；[4]杨伟敏.制度本体论研究[D]:博士学位论文，北京:中共中央党校,：68.4]规则表达系统是制度物质外壳和体现形式，通过一定法律条文、行为准则、文字阐明、合同契约、规则条例等展示出来；调节对象系统指制度所涉及范畴、领域，制度调节对象有不同层次、不同领域、不同发展形态和不同地区区别；而实行保障系统则是制度运营实行主体和实行手段，是制度目的得以执行和实现重要构成[4]杨伟敏.制度本体论研究[D]:博士学位论文，北京:中共中央党校,：68.（一）城乡教诲一体化制度目的价值系统——价值选取教诲是一种培养人活动，教诲价值通过培养人、增进人身心发展体现出来。教诲生产过程是由政府或个人提供教诲投入以教诲服务（各级各类教诲机构）形式体现出来，学生因接受教诲服务而得到身心发展，继而在参加社会活动过程获得个人收益，同步产生社会收益过程。详见下图。一方面，教诲生产过程是一种投入产出过程，资本逐利特性使得教诲过程要有追求效率价值原则；另一方面教诲过程是增进个体发展进而推动社会发展过程，教诲活动最后会产生社会收益，教诲具备明显公益性特性，教诲过程要有追求公平和质量价值原则。[5]劳凯声,刘复兴.论教诲政策价值基本[J].北京师范大学学报(人文社会科学版),，(6):12.5]依照教诲本质属性并结合国内当前城乡教诲发呈现状，城乡教诲一体化制度安排应建立在“公平”、“质量[5]劳凯声,刘复兴.论教诲政策价值基本[J].北京师范大学学报(人文社会科学版),，(6):12.个人收益参加社会活动学生接受教诲投入身心发展教诲服务政府或个人个人收益参加社会活动学生接受教诲投入身心发展教诲服务政府或个人社会收益社会收益1.追求教诲公平城乡教诲一体化逻辑起点就是基于教诲公平价值诉求，力图通过城乡教诲一体化发展，缩小城乡教诲差距，实现城乡教诲融合。教诲公平不但要追求形式公正即程序公正或规则公正，做到制度面前人人平等，即一种教诲制度对所有人做到不偏不倚，保持中立，并且应当追求实质公正、实体公正。[6][6]段治乾.试论教诲制度伦理公正[J].中州学刊，，（2）：56.2．提高教诲质量教诲质量是教诲生命线和主线取向，城乡教诲差距在本质上是质量差距，提高弱势区域特别是农村地区教诲质量是城乡教诲一体化发展核心追求，也是城乡教诲一体化主线目的。国内教诲事业通过改革开放30近年大发展，已经基本解决了数量局限性和规模偏小问题，基本解决了资源短缺时代“上学难”问题，整体进入了提高质量、优化构造、提高效益新阶段。《国家中长期教诲改革和发展规划纲要（-）》明确提出要“提高义务教诲质量，建立国家义务教诲质量基本原则和监测制度，严格执行义务教诲国家课程原则、教师资格原则”。农村教诲达到国标是实现城乡教诲一体化初始阶段，也是后续实现城乡教诲均衡发展基本。因而，要构建城乡一体教诲质量保障政策体系，建立以提高教诲质量为导向管理制度和工作机制，通过制度调节提高教诲质量。3．兼顾教诲效率城乡教诲一体化发展必然涉及到教诲资源重新调节和分派，效率问题是城乡教诲一体化过程中必要要面对问题。由于义务教诲非竞争性和公益性特点，资本逐利本性使得资源没有进入教诲（特别是义务教诲）领域动力。因而，世界各国义务教诲都是由政府投入保障其发展，教诲投入需求和供应之间长期存在一定限度缺口。国内人口规模决定了教诲投入需求是巨大，而当前经济发展水平又决定了教诲投入只能保持在一定范畴内，政府为所有学校和学生提供保证其正常学习活动最低额度，保证基本教诲需求。由于历史和政策制度等方面因素，农村义务教诲面临着教诲资源投入严重局限性状况。因而，教诲资源运用率就显得至关重要，强调效率性是缓和教诲投入局限性状况或者是用同样投入达到更高教诲质量一种方式。（二）城乡教诲一体化制度规则表达系统——体制、机制构建依照城乡教诲一体化价值诉求，实现城乡教诲一体化需要一系列规则表达系统有效组合，重要涉及作为保障性制度教诲管理制度和办学制度，体现教诲质量价值诉求学生培养制度和教诲质量评价制度，以及体现教诲公平价值诉求入学招生制度、教诲投入制度和教诲人事制度。1.构建城乡一体化教诲管理制度。改革教诲管理制度，打破长期形成城乡分治制度障碍，是推动城乡教诲一体化首要问题。一方面，要健全省市统筹、以县为主教诲管理体制。强化中央和省市政府统筹规划职能，要在省域内区别经济发达县市、中档发达县市和欠发达县市三类地区，建立向欠发达县市教诲倾斜均衡化管理机制。同步，强化县政府统筹教诲资源能力，推动县域内城乡校际均衡发展；另一方面，构建城乡户籍和学籍管理一体化机制，以满足常住人口子女就近入学为目的，减少户籍、学籍制度对城乡学生流动限制作用，保障进城务工人员子女就近接受优质教诲。2.构建城乡一体化办学制度。城乡一体化办学体制改革，就是要在学校层面上打破城乡壁垒，增进城乡教诲双向沟通和良性互动，摸索城乡学校交流合伙新模式及都市教诲支持农村教诲发展新机制。一方面，通过多元办学体制扩展优质教诲资源。办学体制改革核心是通过整合既有办学资源发挥更大教诲效用，扩展并增进教诲办学资源增量发展，因而，在保证政府承担教诲责任前提下，也要吸纳社会资源，勉励行业、公司、社会团队和个人参加办学，扩大优质教诲资源；另一方面，摸索多元化办学模式。要充分尊重学校办学自主权，依照学校类型和城乡发展水平，因地制宜摸索多元化办学模式，摸索公办学校间合伙办学途径和方式，逐渐建立城乡教诲互惠互利办学体制[7]高莉.城乡教诲一体化背景下办学体制改革研究[J].教诲科学研究，（6）：12.7]，并[7]高莉.城乡教诲一体化背景下办学体制改革研究[J].教诲科学研究，（6）：12.3.构建城乡一体化学生培养制度。从本质上说，教诲各项活动都是为了培养人，一切制度建设也是为了学生培养，因而，学生培养制度改革至关重要。一方面，要确立城乡一体化培养目的。城乡一体化背景下，学生培养目的应当以全面发展为共同原则，同步容许存在恰当差别性，不能只考虑社会需求，而忽视了个体需求，要充分考虑城乡教诲公平性；另一方面，推动城乡教诲培养方式改革。改革课程管理制度，去除统一课程都市中心倾向，彰显城乡不同课程资源优势，制定符合农村实际校本课程，提高农村地区和都市打工子弟学校课程实行条件和水平。[8]李娟，潘睿.城乡一体化背景下基本教诲阶段学生培养制度探讨[J].教诲科学研究，（5）：11.8]推动城乡教学模式和教诲办法改革，一方面都市学校向农村学校输出新教学观念和教学办法，另一方面农村学校运用自身优势特点，打造特色，[8]李娟，潘睿.城乡一体化背景下基本教诲阶段学生培养制度探讨[J].教诲科学研究，（5）：11.4.构建城乡一体化教诲质量保障制度。城乡教诲差距本质上是城乡教诲质量差别，为保障城乡教诲一体化发展，教诲质量评估及其有关保障制度完善非常重要。城乡一体化教诲质量保障制度应由质量原则、监测和评价体系、问责和改进体系互相结合构成。[9]艾伦.基本教诲质量监测与评价测量工具研究[J].中华人民共和国教诲技术装备，（6）：19.9]一方面，要建立国家、省域、县域分层教诲质量原则，[9]艾伦.基本教诲质量监测与评价测量工具研究[J].中华人民共和国教诲技术装备，（6）：19.5.构建城乡一体化入学招生制度。入学招生是教诲活动众多环节中重要构成某些，它直接关系着学生接受教诲机会和权利，从起点上影响着教诲公平实现。一方面，履行学前教诲“弱势补偿”制度。政府设立专款专项补贴学前教诲，直接对幼儿园和小朋友家长进行资助，协助那些发展学前教诲有困难地区发展学前教诲，协助经济条件不好家庭解决幼儿入园难问题；另一方面，完善义务教诲阶段“两为主”政策。改革城乡二元户籍制度，明确中央财政和地方政府对流动人口义务教诲拨付责任，试行“教诲券”制度，保证经费跟人走，加强流入地政府及教诲主管部门责任，将农民工子女教诲纳入常规管理及考核指标之中；[10]中央教诲科学研究所教诲发展研究部课题组.进城务工就业农民子女接受义务教诲政策办法研究[J].教诲研究，（4）：35[10]中央教诲科学研究所教诲发展研究部课题组.进城务工就业农民子女接受义务教诲政策办法研究[J].教诲研究，（4）：35.6.构建城乡一体化教诲投入制度。要调节城乡之间教诲资源占有量，坚持财政中立和重点补偿原则。一方面，要建立城乡一体化公共教诲财政体制。提高农村教诲政府拨款额度，实行城乡统一教诲经费原则，同步，提高农村困难寄宿生生活补贴原则，对农村贫困学校和贫困学生进行重点扶持；另一方面，建立各级政府提供农村教诲资金责任分担机制。建立中央政府为主，地方政府为辅教诲投资分担机制，加大中央政府和省级政府对农村教诲投资力度，扩大县区政府财政自主权，保障区县政府对义务教诲适度投入；再次，建立规范透明政府间财政转移支付机制，健全学校财务信息公开制度和学校投入绩效考核制度。7．构建城乡一体化教诲人事制度。城乡教诲差距重点和难点是师资条件差距，提高教诲质量核心在于师资条件改进和提高。一方面，要逐渐实行城乡统一中小学编制原则，对农村边远地区实行倾斜政策；另一方面，创新农村教师补充机制，实行农村义务教诲学校教师特设岗位筹划，完善代偿机制，勉励高校毕业生到艰难边远地区从教；再次，完善农村教师培训制度，将教师培训经费列入政府预算，建立城乡统筹教师培训体系和农村教师全员免费培训新机制；最后，建立城乡义务教诲教师和校长区域内轮岗制度和城乡双向交流机制，推动城乡优质教诲资源共享和合理流动。（三）城乡教诲一体化制度调节对象系统——城乡教诲利益主体城乡教诲一体化是一种新制度安排，必然会对既有制度构造导致一定限度破坏和影响，进而对既有利益格局导致威胁。既得利益集团为了维护自身利益也会抵制新制度安排。城乡教诲一体化过程是对各利益主体地位与作用重新调节，并由此限制着各教诲主体行为。在原有教诲制度条件下，优势教诲资源向都市集中，都市教诲主体成为初始制度受益者，城乡教诲一体化要实现城乡教诲协调、均衡发展，在政策取向上必然要对乡村教诲有一定限度倾斜，引导教诲资源向乡村流动，保障乡村教诲主体享有接受公平教诲（特别是义务教诲）权利，提高乡村教诲质量和发展水平。这种教诲资源流动，涉及到国家财政对乡村教诲重点补偿，也涉及到各级地方政府教诲资源横向和纵向流动，同样涉及到受教诲者在城乡流动和调节。初始制度形成利益格局是错综复杂，新制度安排要在一定限度上遵循既有制度轨迹，也就是在一定限度上保障既得利益集团合理利益诉求，同步，哺育潜在获利机会推动制度变迁动力形成。因而，城乡教诲一体化资源配备，并不是教诲资源往农村倾斜越多越好，更不是盲目增长教诲资源，而是要强调城乡教诲资源配备构造合理和比例协调，实现公共教诲资源对城乡学生普惠性。（四）城乡教诲一体化实行保障系统——现实选取城乡教诲一体化价值选取、调节对象和体制机制构建都是对制度应然状态表达，也就是制度变迁但愿达到目的和状态。但是，应然状态制度要实现向现实制度转化，需要严密、可操作实行保障系统。制度实行保障系统涉及实行主体和实行手段。国内城乡教诲一体化是由政府主导制度变迁，政府作为实行主体需要采用一系列办法保证其体制、机制有效实行。制度变迁过程核心是利益格局调节，要保证城乡教诲一体化制度实现，就必要调节各种利益关系。政府需要调节利益关系重要有两大类，一是横向利益关系，重要调节是国家、社会与个人之间利益关系，是教诲资源在区域间横向流动，特别是城乡之间合理流动，政府需要兼顾各方利益，合理决策；一是纵向利益关系，重要调节是各级政府之间内部利益关系，是对各级政府在城乡教诲一体化过程中责任划分，需要兼顾教诲投入需求与各地区发展差别和财政能力。只有将各种利益关系做合理调节，使个人利益、集体利益、公共利益相协调，城乡一体化教诲制度才可以顺利地建构起来并能得到有效实行。1．城乡教诲一体化制度横向利益协调城乡教诲一体化需要协调个人利益、集体利益、公共利益关系，调动各利益主体积极性，这就需要建立健全社会利益协调机制，重点健全利益表达机制和利益补偿机制。（1）多层次利益表达机制合理利益表达机制是保证社会利益公平、公正、科学分派重要前提。各利益主体只有通过有效利益表达途径，进行利益诉求和谈判，才可以保证自身在利益博弈过程中不被边沿化。建国后，由于长期政策倾向和引导，农村教诲长期处在弱势地位，农村教诲主体缺少有效渠道来表达和伸张自己利益。因而，建立多层次利益表达机制，是协调城乡教诲关系，缩小城乡教诲差距重要保障。政府作为实行主体，应为城乡各社会阶层特别是农民及农民工子女提供制度平台，使她们合理教诲诉求得到政府和公众关注。这些利益表达渠道重要有如下几种：一是恰当提高农民、农民工和其她弱势群体在人大代表和政协委员中所占比例，疏通社会弱势群体表达利益规定渠道；二是向乡村和其她弱势群体推介信访制度、民意调查制度、信息公开制度、听证会制度等可供运用诉求表达制度；三是充分运用广播、电视、报刊、网络等大众传媒，使其成为不同利益群体表达规定和呼声有效渠道。[11][11]徐增辉.和谐社会与公共政策利益协调机制研究[J].改革与战略,(3):142.（2）有效受损利益补偿机制在现实社会生活中，任何一项公共政策都不能完全实现利益格局公平和公正。在政策制定过程中，总是会浮现一定限度利益倾斜，一某些社会群体获得较多利益，另一某些社会群体利益则也许受损。如果利益受损者无法获得应有代价补偿，就会导致社会不公平，形成社会矛盾。因而，向利益受损一方提供有效补偿是制度变迁重要构成某些，也是减少政策实行阻力重要手段。既往政策倾向性已经形成城乡教诲差距，农村子女是政