矿产资源开发生态补偿法律制度研究

矿产资源开发生态补偿法律制度研究作者：王小萍

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添加时间：2006-8-319:29:07矿产资源开发生态补偿法律制度研究山西财经大学法学院王小萍内容摘要：本文从法律角度对矿产资源生态补偿概念进行界定；探讨了矿产资源生态补偿法律制度建立的必要性和基本依据；通过对我国现行立法中与矿产资源补偿相关法律制度的分析，得出目前我国矿产资源开发生态补偿法律制度缺失的结论；提出建立我国矿产资源开发生态补偿法律制度的基本思路。关键词：矿产资源生态补偿法律制度一、矿产资源生态补偿概念的法律界定（一）生态补偿的法律内涵生态补偿是一个十分宽泛的概念，不同研究领域的学者对它从不同角度进行定义。从法律的角度，有学者认为生态补偿是指：“为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。”也有学者认为，“生态补偿从狭义的角度理解就是指：对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”前者主要是从狭义角度对生态补偿进行的探讨，明确了生态补偿的目的、生态补偿的主体和对象以及生态补偿的依据；后者从狭义和广义角度对生态补偿进行了探讨。但它们的核心都是围绕对生态功能保护展开的，生态功能的破坏者和受益者均应提供补偿，以维持、改善和增强生态功能；同时也必须考虑对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠等。（二）矿产资源开发生态补偿的含义目前，理论界对资源开发生态补偿有广义和狭义的理解。狭义的资源开发生态补偿是指对生态功能的补偿，即让生态保护成果的受益者支付相应的费用，解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额供应；广义的资源开发生态补偿，不仅指对生态功能的补偿，还包括资源开发过程中对环境污染、破坏的补偿，即通过对污染和破坏环境的行为进行收费或对保护生态资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护生态资源环境的目的。矿产资源开发生态补偿是生态补偿理论在矿产资源开发过程中围绕对环境与生态保护的具体运用。本文所指的矿产资源开发生态补偿，是着眼于对“生态”的补偿，但不应局限于狭义，而应从广义上去解释，即是指因矿产资源开发，给矿区（矿业城市）的自然生态环境造成污染、破坏，环境生态功能下降而进行的治理、恢复、校正所给予的资金补偿，对矿区居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称。具体包括以下三方面的内容：（１）因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏的恢复治理，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者进行补偿；（２）因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏导致矿区居民丧失发展机会，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者给予的补偿；（３）因矿产资源的不合理定价而给矿业城市造成生态环境成本投入的损失，由其他工业城市（非矿业城市）对矿业城市作出补偿。二、建立矿产资源开发生态补偿法律制度的必要性和基本依据（一）建立矿产资源开发生态补偿法律制度的必要性在可持续发展观指导下，人们越来越认识到经济与环境协调发展是整个社会发展的基础，生态环境状况成为衡量社会经济发展的重要标志。生态价值观念的日益确立，生态环境问题的日益严重对社会经济发展的阻碍，建立矿产资源开发生态补偿法律制度成为现实的需要。矿产资源开发生态补偿，从理性角度看，本质上是已经来临的生态循环时代生态主义的内在要求，是实现生态代内公平、代际公平、自然公平以及公平秩序的基本途径之一；从现实角度看见，其实质上是对发生冲突的经济利益和环境利益衡平的内在要求。矿产资源开发是指矿产资源的勘探、采掘以及初级洗选加工等环节。矿产资源作为一种非生物资源，它的经济价值（财富）属性突显，其开发利用对社会经济发展具有强大推进功能；但本身生态价值并不显著，而且因其附着于地表或赋存于地下，在开发过程中必然地（或多或少）要对环境造成污染和破坏，进而导致整体区域生态功能下降，也就是说矿产资源开发过程中必然会有环境成本的投入。其结果是矿产资源的开发，一方面显现出经济上的正外部性，具有强大的辐射功能，不仅能促进本地经济社会的发展，而且对其他地区的经济社会发展有非常重要的推动作用；另一方面是生态上的负外部性，表现为对矿区（矿业城市）环境的污染、破坏，对矿区居民发展机会的影响。这种生态上的负外部性基本上由矿产资源开发地来承受。以山西煤炭资源开发为例，新中国建国后几十年，山西为全国经济发展，尤其是东部地区经济发展提供了大量优质廉价的资源，但是却给自己留下了资源耗竭、环境污染和破坏、生态恶化的恶果，尤其是长期以来煤炭价格的不合理，使煤炭资源开发过程中环境的污染和破坏无法得到根本性的补偿。矿产资源开发过程中存在两种截然相反的外部性。经济的正外部性使矿产资源开发成为一种必然和需要；生态环境的负外部性，即矿产资源在开采过程中给矿区带来的环境污染和破坏，包括空气污染、水污染、土地污染、噪音污染及矿山废弃物污染等，水资源再生能力、地表植被破坏、水土流失以及采空区地表塌陷等。这要求尽可能少的开发矿产资源和开发过程中要有足够的经济投入以补偿环境污染和破坏。这两种不同利益冲突的衡平，必须构建起相应的法律制度——矿产资源开发生态补偿法律制度。利益衡平是国家的重要职能，国家利益衡平的方式包括经济的、行政的、观念的等多种，但法律化的制度形式是最根本的。它通过规定利益主体的法律地位，各自的权利、义务方式体现利益衡平的客观性、稳定性和权威性，构建起新的利益秩序。（二）建立矿产资源开发生态补偿法律制度的基本依据1．理论依据：按照利益衡平、环境公平的原则，一要实现矿产资源开发的经济利益应与生态环境利益相协调，解决由谁补偿问题，即由矿产资源的开采者、利用者（受益者）补偿；二是要求污染、破坏环境的责任应与保护环境的义务相适应，解决如何补偿问题，即规定不同利益主体的权利、义务及其履行，使矿产资源的开采者、利用者（受益者）对矿区环境污染的治理、环境破坏的恢复承担具体的补偿责任，以维护矿区（矿业城市）的生态功能。5，位居全国倒数第一。现有1900多个自然村95万人和9万头大牲畜吃水严重困难，30万亩水浇地全部变成旱地。据初步测算，2000年前的20年间，山西省仅环境污染直接经济损失就达1500多亿元，占20年GDP总和的12％。据2004年中国科学院可持续发展研究报告，山西可持续发展能力、生存支持系统、环境支持系统分别排在全国第28、第31和第30位。7，部分地面塌陷严重，其中已经发生地质灾害的分布面积达6000平方公里，占全省面积的3.8％。一些废弃矿井火区面积不断扩大，严重威胁矿区的生产和生存安全。全省因采煤破坏水资源113.34亿立方米，人均水资源占有量不足全国平均水平的12．现实需要：矿产资源开发过程中给周围生态环境带来了负面影响。因此，必须补偿环境污染和破坏造成的生态环境功能损失；矿产资源开采过程中侵害到当地居民的环境权益，威胁到他们的生存、发展权，也必须给予补偿。从世界范围的发展来看，一些以矿产资源开发为主的城市和地区，其经济发展的生态代价是巨大的，我国也是如此。以山西省为例，由于煤炭资源的长期开发，全省16个环境空气质量监测城市主要污染物浓度均高于国家二级标准，其中，有13个城市被列入全国30个空气污染严重的城市。全省26条河流103个断面监测结果表明，近70％的断面属于严重和重度污染，完全失去使用功能。由于煤炭开采，地下采空区达2万多平方公里，占全省面积的13．法律前提：我国《宪法》对生态环境的保护作了明确规定。宪法确立的国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染这一基本国策，为矿产资源开发生态补偿制度的建立提供了宪法依据；我国环境保护与污染防治法，特别是矿产资源法关于环境保护规定的不断完善，也为矿产资源开发生态补偿制度的建立提供了法律上的基本依据。4．经验借鉴：公益林生态效益补偿机制是我国生态补偿机制的一次成功实践。经过十多年的试点和推广，在生态补偿方面积累了成功的经验。虽然矿产资源开发生态补偿与之有较大区别，但其中的很多经验值得借鉴。三、我国现行立法中矿产资源开发生态补偿法律制度的缺失（一）矿产资源开发生态补偿与矿产资源开发经济补偿的不同矿产资源开发生态补偿不同于矿产资源开发经济补偿。矿产资源开发经济补偿，是指作为矿产资源的所有者的政府通过对探矿权人、采矿权人征收一定数量的费用，用于矿产资源勘探以及开发出新的技术以寻找新的替代资源，补偿国家拥有的矿产资源的丧失，从而实现对矿产资源因开采而耗竭的补偿。而矿产资源开发生态补偿是要实现因矿产资源开发给矿区（矿业城市）环境污染和破坏而造成的生态损失补偿，以及实现矿产资源不合理的交易价格给矿区（矿业城市）生态环境成本投入无法收回造成的损失补偿。矿产资源开发生态补偿与矿产资源开发经济补偿的不同主要体现在以下几个方面：从补偿主体看，前者是矿产资源的开采者和利用者，后者是采矿权人；从补偿对象看，前者是矿产资源开发过程中对环境的污染和破坏导致的生态功能的下降以及丧失，后者是对国家所有的矿产资源的消耗；从补偿的目的看，前者是保护矿区和矿业城市的生态功能，后者是实现国家对矿产资源的所有权益；从补偿方式看，前者除金钱补偿之外，还可以有技术的、实物的补偿以及政策上的优惠等等，后者主要是金钱的补偿。（二）对与矿产资源补偿相关法律制度的分析有学者认为，目前我国矿产资源立法中已存在若干矿产资源生态补偿制度，如矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款等若干制度。笔者认为，到目前为止我国现行矿产资源立法中已有的与矿产资源补偿的相关制度并非是从生态补偿的角度建立的，真正意义上的生态补偿制度缺失。下面，就矿产资源补偿相关法律制度作一初步分析。1．资源税。1984年9月18日国务院发布《中华人民共和国资源税条例（草案）》，规定资源税是对开采应税资源取得的超额利润征税，其目的在于调节开采不同资源的级差收益。1993年11月26日国务院发布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，规定资源税以自然资源（原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色矿原矿、有色金属矿原矿和盐）为课税对象，以销售数量为征税对象，只要有销售量就要纳税。因此，可以看作是基于资源有偿使用而征收的，但不能表明它具有生态补偿的性质。2．矿产资源补偿费。自1994年4月1日起施行《矿产资源补偿费征收管理规定》，开始征收矿产资源补偿费。矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。中央将矿产资源补偿费的分成所得纳入国家预算，实行专项管理，其中70%用于矿产勘查支出，20%用于矿产资源保护支出，10%用于矿产资源补偿费征收部门经费补助。从其用途可以看出，矿产资源补偿费的设立在于补充国家对资源勘探投入的不足，具有资源耗竭性补偿的性质。3．探矿权使用费和采矿权使用费。1996年8月29日修改的《中华人民共和国矿产资源法》规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。”1998年国务院发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》三个配套法规，将矿业权的有偿取得制度具体化。探矿权使用费和采矿权使用费都是由采矿权人根据其申请得到的矿区范围的面积按照一定的标准逐年缴纳的。从理论上看，探矿权使用费和采矿权使用费是探矿权人和采矿权人获得矿产资源所有权部分权能应付出的费用。4．探矿权价款和采矿权价款。探矿权价款是指国家将自己出资勘查形