行政告知制度的历史发展

中文摘要行政告知制度是指行政主体在拟定能够影响行政当事人的权利和义务的行政行为时，应当将行政行为的具体内容、作出决定的依据、依法享有的权利以及行使这些权利的途径告知当事人；并确保当事人能够知晓的一项制度。是我国行政程序法当中的一项重要制度，关乎着行政主体的义务和行政相对人的权利。而对于行政告知制度在实践中存在的问题，应当加强对行政告知的监督，完善行政告知程序，提高行政人员的法律素养以及加强对大众的宣传，这样才能更好地促进行政告知制度的发展。关键词：行政告知行政行为行政程序

AbstractTheadministrativenotificationsystemreferstothattheadministrativesubjectshouldinformthepartiesofthespecificcontentoftheadministrativeact,thebasisformakingthedecision,therightsenjoyedaccordingtolawandthewaytoexercisetheserightswhenformulatingtheadministrativeactthatcanaffecttherightsandobligationsoftheadministrativeparties.Andasystemtoensurethatthepartiesareawareofit.Itisanimportantsystemintheadministrativeprocedurelawofourcountry,whichrelatestotheobligationoftheadministrativesubjectandtherightoftheadministrativecounterpart.Asfortheproblemsexistinginthepracticeofadministrativenotificationsystem,itisnecessarytostrengthenthesupervisionofadministrativenotification,improvetheproceduresofadministrativenotification,improvethelegalliteracyofadministrativepersonnelandstrengthenthepublicitytothepublic,soastobetterpromotethedevelopmentofadministrativenotificationsystem.Keywords：AdministrativenoticeAdministrativeactAdministrativeprocedure

行政告知制度的基本理论（一）行政告知制度的含义1.行政告知制度的概念“行政告知”是法律专有名词，是指行政机关在采取行政行为前，应当将有关事项通知行政对象。虽然从字面上看，行政告知似乎仅仅规定了“告”的内容，并没有规定“知”，但是从《行政诉讼法》第46条规定《行政诉讼法》第《行政诉讼法》第46条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”总而言之，行政告知制度是指行政主体在拟定能够影响行政当事人的权利和义务的行政行为时，包括拟定之前、之中、之后，应当将行政行为的具体内容、作出决定的依据、依法享有的权利以及行使这些权利的途径告知当事人；并确保当事人能够知晓的一种制度。2.行政告知制度的主体行政告知的主体分为告知人与被告知人。告知人，也就是负有行政告知义务的主体，应当是作出具体行政行为的一方。行政告知是因为行政行为而产生的一种行政法律行为，要想成为行政告知义务人，首先必须拥有能作出行政行为的能力。而在我国行政法相关规定中，只有行政机关或被法律法规授权的其他组织才有这样的能力。被告知人，也就是行政告知的对象，必须是与行政行为在法律上有实质利害关系的公民、法人或其他组织。我们可以简单地将被告知人分为几类，（1）行政相对人。行政相对人是被行政行为直接作用的对象。在行政处罚中，是被处罚人；在行政许可中，是申请人；在行政强制中，是被强制人。行政行为是因行政相对人而产生的，告知对象中一定会有行政相对人。（2）其他利害关系人。在一些授权性的行政行为中，例如建设工厂的行政许可，除了对申请人（行政相对人）产生影响外，对竞争权人、相邻权人等其他权利人也会产生一定影响，他们受到行政行为的影响但又不是行政行为的对象，他们就属于其他利害关系人。在以上的例子中，行政告知的对象除了建设工厂的行政相对方即行政许可的申请人，还应当包括因为工厂建设而受到影响的竞争权人和相邻权人等。虽然行政行为并不是针对这些其他权利人，但能影响到其他权利人的合法权益，和他们有着利害关系。行政告知的对象应当将其他利害关系人也囊括其中。3.行政告知制度的内容告知制度的内容应当包括身份信息、行为内容、事实依据和法律依据、当事人依法享有的权利以及行使权利的方式和其他事项的信息。（1）告知当事人身份。从《行政处罚法》第34条第1款《行政处罚法》第34条第1款：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件”。等法律规定中能得出，行政人员执行公务时，首先要向被执行人出示自己的证件，表明自己的身份。如果是在未表明身份的情况下实施的行政行为，那么该行政行为就构成程序违法，效力就有待斟酌了。（2）告知当事人行为的内容。行政人员对当事人实施行政行为前，应当将行政行为的具体内容告知当事人，使当事人了解有关事项。行政人员如果连内容都没能告知当事人，如何让当事人信服该行政行为。《行政处罚法》第34条第1款：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件”。《行政处罚法》第31条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。《行政强制法》第18条第5款：“当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径”。4.行政告知制度的时间在行政告知中，不同的内容应当在不同的时间阶段告知。行政告知贯穿行政行为的整个过程。例如，在行政处罚中，当事人申请回避的权利，应当是在行政执法人员表明身份之后立刻告知。申请行政复议和行政诉讼等救济的权利，则应当是在行政行为作出之后告知当事人。而陈述、申辩的权利，应当在告知内容后，作出决定前告知。（二）行政告知制度的特征1.法定性行政告知制度是一项法律制度，其所规定的相关内容，都是有法律法规依据的。行政主体对其所作出行政行为必须遵循行政告知制度规定的程序，这是行政主体的法定义务。如果行政主体违反了法定程序，不履行相应的义务，那么其权利就会受到影响，其作出的行政行为的效力也会受到牵连。2.附带性行政告知虽然是一个独立的行政法律行为，但它无法自我启动。行政告知的产生必须附带在一个具体行政行为上，有行政行为才有行政告知。行政告知是伴随着行政行为的出现而产生的，独立对外部没有直接的法律效力，但对行政行为的效力有一定的影响。如果行政告知脱离了行政行为而存在，那么行政告知就失去了其原有的意义，无法发挥法律效力。可以说，行政行为是主，而行政告知则为辅，两者是主从关系。3.程序性行政告知是一种程序性法律行为。“行政行为告知的程序性，是指告知作为行政主体在行政程序法上义务性行为，它与行政主体在行政实体法上作出行政行为的权力性行为相对”章剑生.论行政行为的告知[J].法学,2001(09):16-20.章剑生.论行政行为的告知[J].法学,2001(09):16-20.（三）行政告知制度的功能与价值行政告知制度适用范围十分广泛，涉及的内容也十分繁多，它的功能和价值也十分重要，包括规范行政权的行使、保障当事人的权利、保障行政行为高效实施、促进民主法治的实现。1.规范行政权的行使行政主体行使权力的时容易损害公民的合法权益，因为就行政主体与公民双方对比而言，行政主体是强势的，公民是弱势的。立法者为了弥补两者的权力悬殊，为了平衡“官重民轻”的局势，利用程序来规范行政权的行使。行政告知制度正是为规范公权力而设立的。行政主体行使权力时，通过表明身份，说明理由等程序来规范自身。通过告知当事人权利和行使权力的途径，能让行政主体更加充分考虑当事人的意见，避免出现行政主体“自导自演”的局面。行政主体行使行政权力时，需要遵守行政程序法所规定的步骤，通过行政告知制度一系列的程序要求，使行政行为必须依照法定程序的引导，从形式上保证了公平，确保客观上达到公正。2.保障当事人的权利人权保障是现代法治的重要理念。在实际中，公民的权益时常受到行政权侵害。而行政告知制度的存在，能够让公民在行政主体实行行政行为时，获取到有关的相应信息，对自身的权利也能充分认识，保障了公民的知情权。当事人只有在足够了解的基础上，才能进一步地去维护自己，进一步保障自身的权益。行政主体通过履行告知义务，告知当事人身份、事实理由、法律依据、所拥有的权利和行使的途径。最重要的是行政告知的当事人所拥有的权利，让当事人能通过使用自己拥有的权利去监督、制约行政主体的权力，从而保障自己的权益。如果行政主体避重就轻，仅仅告知了事实与理由，唯独没有告知权利，那么可能会导致当事人申诉无门，对行政行为的不服无法得到宣泄，个人的权益也受到了侵害。3.保障行政行为高效实施行政告知制度规定了行政主体的告知义务，而正因为行政主体的行政告知，提供了行政主体和当事人的一个沟通的平台。具体行政行为，本就是一种双向的行为，需要一个“愿打”一个“愿挨”，这样才能保证行政效率。行政主体向当事人告知行政行为的有关事项，当事人也能提出陈述和辩解。双方经过“交流”后，当事人接受了行政行为，行政效率自然能得到保证。如果行政主体没有完全履行告知的义务，仅仅以“命令和服从”的形式去要求当事人，那么将会激化双方的矛盾，从而造成更多的行政纠纷。而行政告知的存在，能够减少行政行为在实施过程中的摩擦和阻碍，起到纽带的作用，保障行政行为的高效实施。4.促进民主法治的实现“民主”与“法治”是建设中国特色社会主义道路的两大目标。实现民主就需要让人民当家做主，实现法治就需要严格遵循“依法治国”的方针。行政告知制度扩大了公民直接参与行政的途径，让公民能够与行政主体进行一定程度的协商，参与到行政过程中去。依法治国强调的依“法”，包括了实体法和程序法，包括了依照法定程序实施法律。民主法治追求的是社会主义民主的全面推进，\t"/item/%E6%B0%91%E4%B8%BB%E6%B3%95%E6%B2%BB/_blank"依法治国基本方略能得到有效实施，人民能够积极参与行政。而行政告知制度能够搭建行政主体与当事人沟通交流的平台，保证了两者的充分协商。同时也保证了当事人对行政的参与权，而公民参与行政正是促进实现民主法治的前提。行政告知制度的历史发展（一）英国的自然正义原则自然正义原则是英国最古老的原则之一自然公正原则包括两个最基本的程序规则：①无论是个人还是团体，如果行使权力将可能给别人带来不利后果的时候，必须听取对方的意见，谁都有为自己辩护和防卫的权利。②任何人或团体不能作为自己案件的法官。，最初的适用范围仅限于\t"/item/%E8%87%AA%E7%84%B6%E6%AD%A3%E4%B9%89%E5%8E%9F%E5%88%99/_blank"司法领域，但随着行政权日益膨胀，以及行政机关权利的多元化，行政权力有了滥用的现象，自然正义原则逐渐适用于行政案件当中，用于管控行政权力的滥用。自然正义原则的内涵之一就是听取意见原则，它规定了行政主体在作出不利于当事人的行政决定时，必须听取对方的意见。都说“法律是最低限度的道德，道德是最高的法律”，该一原则规定的就是“最低限度的道德”，在对他人不利之时，倾听他人的意见是“最低的要求自然公正原则包括两个最基本的程序规则：①无论是个人还是团体，如果行使权力将可能给别人带来不利后果的时候，必须听取对方的意见，谁都有为自己辩护和防卫的权利。②任何人或团体不能作为自己案件的法官。（二）美国的正当法律程序原则美国的正当法律程序原则正当程序原则主要包含两条基本规则：①任何人不应成为自己案件的法官。②任何人在受到不利决定之前，有听证和申辩的权利。源于英国的自然正义原则，继承并发展了英国的自然正义原则。英国的丹宁勋爵在其著作《法律的正当程序》中也提出英国早有提及这一原则。丹宁勋爵认为，所谓正当程序原则主要包含两条基本规则：①任何人不应成为自己案件的法官。②任何人在受到不利决定之前，有听证和申辩的权利。法律的正当程序/[英]丹宁(Denning,A.T.)著；李克强杨百揆刘庸安译.-3版.-北京：法律出版社，2015.3：前言1-2我国行政告知制度的发展我国的行政程序法到目前为止都没有一部完备的法典，行政告知制度更是起步较晚。建国之初，基本看不到行政告知制度的影子。随着1989年人大常委制定的《集会游行示威法》的颁布，首次规定了行政行为需要书面说明理由的情形《《集会游行示威法》第9条：“主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请举行日期的二日前，将许可或者不许可的决定书通知其负责人。不许可的，应当说明理由。逾期不通知的，视为许可。…………”我国行政告知制度在实践中存在的问题我国虽然在许多行政诉讼法律中对行政告知制度作了较为完善的规定，但是随着近年来，出现了许多违反行政告知制度的社会事件，引起了社会的关注，行政告知制度在实践中的存在的一些问题也逐渐被发现，成为了人民关注的热点。（一）没有履行告知程序行政告知制度规定，行政主体在作出行政行为之前，应当告知当事人。但是在实践中，许多行政主体却未能履行相应的告知程序，许多当事人只有在行政决定送达到手中时，才知道有这么一个行政行为的存在。2005年的“杜宝良万元罚单事件”2005年5月23日，杜宝良偶然查询得知，自己于2004年7月20日至2005年5月23日在驾驶小货车运菜时，在每天必经的北京市西城区真武庙头条西口被2005年5月23日，杜宝良偶然查询得知，自己于2004年7月20日至2005年5月23日在驾驶小货车运菜时，在每天必经的北京市西城区真武庙头条西口被“电子眼”拍下闯禁行105次，被罚款10500元。此前，从未有交管部门告知他有违法行为。（二）告知内容不完整行政主体向当事人告知时，告知的内容应包含行政行为的具体内容及其决定的依据、依法享有的权利以及行使权力的途径。行政主体在履行行政告知程序时，大多数情况都是选择性的告知，仅仅强调实体内容而忽略程度内容的告知是不完整的。大多时候行政主体仅仅向当事人告知作出行政行为的事实和理由，对于其依法享有的权利、行使权力的途径却没有告知，这违反了行政告知制度，侵害了当事人的陈述、申辩的权利。当事人即便对行政行为不服，也因为未被告知权利而无法正常行使，导致告知程序只流于形式，没有实现其真正的意义。告知顺序颠倒告知程序应当在行政主体作出行政行为之前，这样才能听取当事人的相关意见，从而保证行政行为的合法性。但大多数情况却是，告知决定和行政决定是同时送达当事人的，甚至有时候因为行政人员自身的疏忽，还会出现“补送”告知决定的情形。行政告知如果是发生在行政行为送达的同时或者之后，告知的顺序颠倒的话，那么这样的告知就失去了意义。告知方式不确定在我国的行政程序法中，没有对告知的方式有明确的规定。理论上口头、书面和公告送达都是可行的。出于保存证据的考虑，为避免在行政诉讼中，行政机关出现是否告知无法举证的情况，作出告知的方式大多应当采用书面形式。但因为口头告知形式的简易和方便，行政主体在实践中，许多时候都采用口头形式。但如此一来，也就让行政机关在行政纠纷中对是否履行了告知义务举证困难，不利于行政纠纷的解决。告知对象不准确行政告知制度必须保证将行政行为准确告知当事人，这样告知才有意义。如果告知对象发生错误，那么告知的目的就无从实现，当事人的权益也就无法保障了。现实中，可能存在行政人员的笔误或者粗心大意，将行政决定上的当事人信息登记错误，要送达的人与实际送达的人不符而导致无法送达。或者送达给当事人之时，当事人由于其他原因暂时不在住所，行政人员为了方便，将行政行为的内容告知给了告知对象以外的人，例如邻居、与其同住的人等，让其代为转告，视为推定送达。但是这样的送达，并没有真正地送达给当事人，当事人没有享受到相应的法定告知义务，可能无法知晓行政行为，那么更不会对行政行为信服。四、违反告知制度的法律后果权责统一，权利和责任是一个硬币的正反面。行政主体拥有行政管理的职能和权力，那么必然需要承担违反法律规定的法律责任。虽然我国行政告知的相关内容都是散见于各类行政法律条文中，但是一样规定了违反告知义务的法律责任。如前文所述，在实践中，也会出现行政主体不履行告知义务、告知内容不完整、告知顺序颠倒等问题。这些问题都会给行政行为带来不利的法律后果。（一）导致行政行为不成立根据《行政处罚法》第41条规定《行政处罚法》第41条：《行政处罚法》第41条：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”。（二）导致行政行为无效根据《行政处罚法》第3条第2款和《行政复议法》第31条第3款规定《行政处罚法》第3条第2款：《行政处罚法》第3条第2款：“

没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，《行政复议法》第31条第3款：“行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”。（三）导致行政行为被撤销根据《行政诉讼法》第70条等法条的规定《行政诉讼法》第70条规定：《行政诉讼法》第70条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为……（三）违反法定程序的……”。（四）导致诉讼时效延长根据《行政诉讼法》第46条规定《行政诉讼法》第46条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”，诉讼时效自当事人知道行政行为之日起起算。根据当事人对行政行为的几种“知道”情况，诉讼时效也会有不同的区别：（1）“全知道”，当事人完全知道行政行为内容的。按照法律规定在知道之日起六个月内可提起诉讼。（2）“知一半”《行政诉讼法》第46条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”（五）对行政人员内部追责根据《行政处罚法》第55条《《行政处罚法》第55条：“行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:（一）没有法定的行政处罚依据的；（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；（三）违反法定的行政处罚程序的；（四）违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。”（六）对当事人造成损失的赔偿责任根据《行政处罚法》第60条规定《《行政处罚法》第60条：“行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”五、完善我国现有告知制度的几点建议加强对行政告知制度实行的监督1.组建专门部门监督行政告知制度在实践中，出现侵害公民权益的现象，往往不是因为制度本身出了问题，而是实行制度的行政主体出现问题。让实行者监督自身，就好让一个人自己当法官审理自己的案件，很难做到完全的公平公正，这个时候就需要外来的力量去监督实行者。行政机关应当组建一个专门的部门，专门监督行政告知制度的实行，保证行政主体依照法定程序履行行政告知义务。如果发现有违反制度的行为及时纠正，尽量避免出现损害公民权益的可能。2.建立公民反馈平台行政告知制度关系到公民的权利，行政行为的直接对象更是公民本身，对于违反行政行为所造成的后果，最直接感受的也是公民。公民对于行政告知的履行情况是最有发言权的。建立一个供公民反馈行政主体履行行政告知义务的情况的网络平台，能更好地让行政告知制度发挥公民行政参与的作用，也能让行政主体了解到行政告知的送达情况。行政机关可以根据这些收集到的数据，直观地看出行政告知制度的实行情况，找出需要改进的地方。完善行政告知程序1.具体明确告知方式根据法律规定，大多数的行政告知行为都有规定了告知方式，但由于许多行政行为的事项和对象都不相同，这也导致了行政告知的方式多种多样。在法律没有规定的情况下，同样的行政行为，可能有的采用口头告知，有的采用书面告知，可能有的是当面告知，有的是邮寄告知。出于保存证据的考虑，行政主体应当以书面告知为主，口头告知为辅，公告告知为兜底方式。除了无法书面告知或者书面告知太过困难的情况，一律应当采用书面告知方式。因为公告告知的方式是难以让当事人得知的，所以只有在用尽办法无法找到当事人的情况下，才选择使用公告告知方式。2.严格规定告知时间法律规定行政告知的时间是在行政行为作出之前，该规定的“之前”只是一个大概的时间，并不是一个具体的时间。这导致了行政主体有时在送达行政行为的前一刻才告知当事人，这样当事人完全没有时间去陈述、申辩，行政告知如同虚设，毫无意义。所以，我们应当严格规定行政告知的时间，根据行政行为的复杂程度，规定行政告知送达后到行政行为作出之间，保持一定的间隔，留出足够的时间让当事人作出充分的思考，保障当事人陈述、申辩的权利。3.确立行政告知国家赔偿标准虽然法律有规定对违反行政告知制度造成的损失予以赔偿的条款，但对于具体的赔偿标准并没有细说，且造成的损失大多是对权利的损害。所以，我们应当将行政告知国家赔偿标准细致化