PPP模式操作流程及案例分析1

PPP工程操作流程、财务测算及案例详解南京睿立方投资咨询徐亨玺目录PPP模式理论及操作流程、财务分析一二PPP工程运作案例详解投融资结构一般债券专项债券PPP政策演进2000年，建设部《城市市政公用事业利用外资暂行规定》2004年，建设部《市政公用事业特许经营管理方法》2005年，建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》2005年，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济开展的假设干意见》，即旧非公36条2010年，国务院《鼓励支持非公有制经济开展的假设干意见》2013年，国务院《关于加强城市根底设施建设的意见》2014年，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》〔财金76号〕2014年，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》〔财金113号〕、发改委《政府和社会资本合作的指导意见》PPP政策演进2014年，国务院《政府采购法实施条例》2014年，财政部《关于标准政府和社会资本合作合同管理工作的通知》2014年，财政部《政府和社会资本合作工程政府采购管理方法》2015年，财政部、住建部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作工程推介工作的通知》2015年，发改委、国开行《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》2015年，财政部《政府和社会资本合作工程财政承受能力论证指引》2015年，财政部、交通运输部《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》2015年，国务院办公厅《关于在公共效劳领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》PPP政策演进2016年政府工作报告：深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索根底设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。PPP法律框架《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国港口法》PPP的内涵——定义财政部：政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或效劳而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为根底，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和鼓励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或效劳的质量和供给效率。政府机构监管特许经营工程民营机构投资特许经营权授予运营管理PPP的内涵——PPP的类型政府与市场之间的关系可以被视作一个连续统一体，传统的公共效劳提供构成一极，纯粹的私营活动构成另一极，PPP涵盖了两极之间的点，每个点都代表着不同的公私部门之间的组合。DBFTTOTBOTBTODBFOROT传统采购完全私有化O&MPPP模式谱系PPP回报机制工程回报机制指的是工程收入的来源方式，主要包括使用者付费、政府缺口补助和政府付费，由工程自身经营属性所决定。工程回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是PPP工程运作成功的关键。PPP项目回报机制名称收入来源收入形式适用项目类型使用者付费消费者最终由消费者直接付费购买公共产品和服务经营性项目（供水、燃气等）政府缺口补助消费者政府由政府以财政补助、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助准经营性项目(污水处理、垃圾处理等)政府付费政府政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费非经营性项目（市政道路、环境治理等）PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共效劳、根底设施类工程：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共效劳工程，以及水利、资源环境和生态保护等工程。PPP适用范围国外的PPP——应用领域在根底设施领域，从经济根底设施到社会根底设施，从工程业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。道路高速公路桥梁港口铁路职业培训金融制度研发促进技术转让出口援助医院学校供水住房排水社会保障社区效劳环保机构经济社会硬软机场电信电力儿童保健监狱敬老院经济根底设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能在于提高生产率，推动自主尝新社会根底设施向居民提供根底效劳，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向那些资源贫乏的人群国外的PPP——应用领域领域项目数投资额（百万英镑）医院10811,751.60学校21211,191.90废物处理293,788.30办公用房253,548.60高速路183,539.50市政路203,450.60住房361,734.20道路照明321,427.00健康服务291,233.20通讯13909.2教育12798.2监狱12637领域项目数投资额（百万英镑）废水处理9562.3警察局24475.2消防13395.5服务中心23317.2社会护理27316.3娱乐中心12205.1法院8195图书馆7157.8防洪2154.7安全培训467.6其它417,856.40合计71654,712.10截至2012年3月，英国PFI有716个工程，总投资547亿英镑。国外的PPP——实施效果英国、丹麦等国家一些定量研究结果说明，传统的根底设施采购形式中工期拖延、本钱超支现象时有发生。中国尚无这方面研究成果，但估计情况肯定是更糟糕。而PPP工程在控制工期和本钱方面成效显著。PFI工程和传统工程的施工完成情况项目/百分比PFI项目2002年NAO普查政府采购1999年调查按时交付76%30%预算范围内交付78%27%来源：英国国家审计署(NAO)（2003）PPP操作流程〔1〕5大步骤19个程序步骤一步骤二步骤三PPP操作流程〔2〕步骤四步骤五工程发起PPP工程识别工程发起政府和社会资本合作工程由政府或社会资本发起，以政府发起为主。(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作工程。行业主管部门可从国民经济和社会开展规划及行业专项规划中的新建、改建工程或存量公共资产中遴选潜在工程。目前各地政府均探索建立工程收集与推介机制。(2)社会资本发起。社会资本应以工程建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作工程。工程发起PPP工程识别工程筛选政府和社会资本合作中心〔目前主要以财政部门为主〕会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作工程进行评估筛选，确定备选工程。财政部门〔政府和社会资本合作中心〕应根据筛选结果制定工程年度和中期开发方案。对于列入年度开发方案的工程，工程发起方应按政府和社会资本合作中心〔财政部门〕的要求提交相关资料。新建、改建工程应提交可行性研究报告、工程产出说明和初步实施方案；存量工程应提交存量公共资产的历史资料、工程产出说明和初步实施方案。投资规模较大、需求长期稳定、价风格整机制灵活、市场化程度较高的根底设施及公共效劳类工程，适宜采用PPP模式。工程发起PPP工程识别物有所值评价政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。物有所值〔ValueforMoney,VFM〕，是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。根据财政部PPP操作指南〔财金〔2014〕113号〕，政府和社会资本合作中心应对PPP工程实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由工程实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。定性评价通常在“工程识别”阶段进行，定量评价可综合运用于“工程识别、准备和采购”阶段。通常由政府与社会资本合作中心或其委托的行业主管部门或第三方专业机构组织展开评价。物有所值定性评价政府采购是为了实现政府职能、满足社会公共利益，在选择工程采购模式时不仅要考虑采购的效率问题，还需考虑采购的社会效益问题。定性分析即能恰当的考察工程无法具体量化的社会效益。定性分析通过问卷调查和专家咨询的方式进行，侧重于考察定量分析中未考虑的一些重要因素，如产出标准和创新、资产使用效率、市场竞争力，可以恰当的考察工程无法具体量化的社会效益。同时，定性分析也可以用于考察工程的潜在开展能力、可能实现的期望值以及工程的可完成能力。定性分析可采取建立定性评价指标体系的方法进行操作。

PPP工程识别PPP工程识别序号影响因素评价因素权重分值1适用性项目规模是否足够大，以获得引入社会资本的必要性

资产运作是否复杂，社会资本获得一定的资产运作空间

市场需求是否稳定，以达到减少未来不确定性风险

社会资本是否有足够的实力，保障项目各阶段稳定运行

政府方是否有管理运作能力，保障项目顺利实施

2增加供给服务市场是否足够大以获得想要的经济规模

私营方是否具备扩大服务规模的能力

3风险分配风险是否转移给最合适管理风险的一方

突发状况下，风险分配是否可靠

市场是否具有足够的管理能力来控制可转移风险

是否真正把风险转移给了私人部门

能否满足服务性能的要求

4运营效率私营方能否提供优质的服务

私营方是否有自由安排资产以提供额外的服务

私营方能否获得提供额外服务的收入

5促进创新私营方能否自由决定交付服务的方法

资产的设计和施工方法是否在私营方控制下

资产的设计和施工方法是否有创新的余地

公共部门是否给出私营方创新的合适范围和详细说明

6公平竞争市场参与者的数量是否充足

项目是否有足够的吸引力

市场竞争机制是否有利于项目获得资金价值

物有所值定量评价定量分析目前在我国还没有成熟的框架体系，借鉴英国、澳大利亚等工程经验丰富国家的VFM指南思想，VFM效果的评价方法可以表示PPP方式下的全寿命期财政支出〔LifeCycleCost，简称“LCC”〕净现值〔用LCCppp表示〕与传统采购方式下的财政支出净现值〔用LCCpsc传统表示〕相比的降低值或降低率。PSC是假设工程由政府融资、拥有和运营，并且能够运用最有效率的方式向公众提供产品或效劳，再把政府和企业运作工程的区别和风险综合考虑进去的全工程生命周期现金流的净现值。

PPP工程识别PSC的计算PSC是公共部门通过模拟政府运营工程产生的现金流入、流出情况，使用适当的折现率计算出来的净现值〔NPV〕，其由四局部组成，分别是初始PSC、竞争中立调整、自留风险和转移风险。初始PSC代表了政府生产和交付工程的根本本钱，包括工程的设计、建设、运营维护和其他一切相关费用,及相应的收入。通常，初始PSC可分为三局部：直接本钱、间接本钱〔包括融资本钱〕和第三方收入。竞争中立调整是指单纯由政府运营效劳而产生的利或弊，针对这些利弊对本钱进行增加或减少的调整，通过竞争中立调整可以排除由于政府部门通过公共关系可以得到的相对私营机构的竞争优势。通常，竞争中立调整主要有两局部，一局部是由于政府工程的国家税收义务上的区别，一局部是政府工程带来的国家监管本钱的差异。风险调整是度量公共部门承担所有风险预期所产生的本钱。通过风险识别和风险量化的方法，会对PSC的结果进行相应调整。在对全部的风险进行识别并赋值之后，根据风险的承担主体不同可以将风险分为转移风险和自留风险。

PPP工程识别LCCppp值LCCppp是指PPP方式下的全寿命期财政支出净现值，根据定量评价所处的PPP阶段不同，LCCppp的计算依据有所不同。在工程识别和准备阶段，政府或其委托的第三方咨询机构可以通过虚拟报价计算LCCppp值；在工程采购阶段，政府或其委托的第三方咨询机构可以根据社会资本提交的最终响应文件中的实际报价计算LCCppp值。

PPP工程识别VFM=LCCPSC—LCCppp=〔C1+C2+C3+C4〕-〔L1+L2+L3〕=C1+C2+C3-L1-L2=〔C1+C2-L1〕+〔C3-L2〕物有所值可以分解为两局部：一局部是建设、融资、运营本钱的节约值，即〔C1+C2-L1〕；一局部是风险管理效率的节约值，即〔C3-L2〕；这两局部也是政府采用PPP模式实现物有所值的实质。政府采用PPP模式引入社会资本，通过专业、高效的运营团队提升公共效劳质量和效率，其本质是提高工程经营效率、风险管理水平，降低全生命周期的运作本钱。PPP工程识别15工程发起PPP工程识别财政承受能力论证为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据工程全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对局部政府付费或政府补贴的工程，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。PPP工程全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。政府PPP合作中心〔或财政部门〕负责组织开展行政区域内PPP工程财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP工程财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP工程财政支出规模。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP工程预算支出责任，评估PPP工程实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会开展需要和公众对公共效劳的需求，平衡不同行业和领域PPP工程，防止某一行业和领域PPP工程过于集中。每一年度全部PPP工程需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的工程，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将工程财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的工程，那么不宜采用PPP模式。

PPP工程识别PPP工程全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

PPP工程识别工程发起PPP工程准备组织实施机构按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的工程实施机构，在授权范围内负责PPP工程的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、工程合同签订、工程组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询效劳结构。工程组织实施通常会建立工程领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，工程小组负责工程公司的具体开展，以PPP咨询效劳机构为主要组成。工程实施结构需要制定工作方案，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。工程发起PPP工程准备尽职调查工程内部调查工程实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、工程自身三个方面把握，主要包括政府工程的批文和授权书、国家、省和地方对工程的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济开展现状及总体开展规划、与工程有关的市政根底设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；工程可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、工程用地的征地情况等。外部投资人调查根据工程根本情况、行业现状、开展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、工程诉求等因素进行分析研究，与潜在适宜的投资人进行沟通，组织调研及考察。工程发起PPP工程准备实施方案编制通过前期的调查研究及分析论证，完成工程招商实施方案编制。招商实施方案主要内容：〔一〕工程概况〔二〕风险分配根本框架。〔三〕PPP运作模式〔四〕PPP交易结构〔五〕PPP合同体系〔六〕PPP监管架构〔七〕PPP采购方式

工程发起PPP工程准备〔一〕工程概况工程概况主要包括根本情况、经济技术指标和工程公司股权情况等。工程根本情况主要明确工程提供的公共产品和效劳内容、工程采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及工程运作的目标和意义。工程经济技术指标主要明确工程区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。工程公司股权情况主要明确是否要设立工程公司以及公司股权结构。工程发起PPP工程准备〔二〕风险分配根本框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原那么，综合考虑政府风险管理能力、工程回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配工程风险。原那么上，工程设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。工程发起PPP工程准备风险因素风险分担应对措施政府审批延误风险政府承担在特许经营协议中明确程序，明确政府部门责任和期限。政府政策风险政府承担协议中明确退出机制和项目终止时的补偿办法，社会资本应加强政策预判，制定预案政府信用风险政府承担要求当地政府出具书面承诺，并在正式协议中要求政府有声明与保证条款政府干预风险政府承担协议明确双方的权责，对政府的监管方式予以清晰化收回/国有化风险政府承担明确协议中的退出机制和项目终止时的补偿办法公众反对风险双方共担加强宣传，合法运营，严格遵守国家法律法规

法律体系不完善风险双方共担签订完善周全的协议体系，法律没有明确规定的内容在协议中尽量约定清楚，约定不明时，通过双方协商签订补充协议，保持动态完善特许经营协议不完善风险双方共担聘请专业机构协助谈判，采用规范的法律用语，力争通过双方友好协商签订补充协议利率风险双方共担协议中规定合理的调价公式，将价格与一定的利率调整幅度挂钩通货膨胀风险双方共担协议中规定合理的调价公式，将价格与一定的CPI涨幅挂钩土地风险政府承担协议中明确规定政府负责在规定时间内获取土地融资风险社会资本承担社会资本应拓宽融资渠道，保持与金融机构良好关系，协议中明确融资完的期限，否则取消中标人资格设计风险社会资本承担投资人聘请专业的富有医院设计经验的设计企业，签署完备的设计合同，政府加强对设计的监管工程完工风险社会资本承担协议中明确工程进度，风险可转移给承包商配套基础设施缺陷风险政府承担协议中明确配套基础设施的建设要求投资人能力不足风险社会资本承担在项目招标中明确社会资本资格要求，尤其是业绩、资质、实力等标准要合理，防止挂靠等现象投资人股权变动风险社会资本承担在协议中明确若干年内投资人股权不得转移工程发起PPP工程准备〔三〕PPP运作模式PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。选择适合的模式至关重要！PPP具体运作模式的选择主要由收费定价机制、工程投资收益水平、风险分配根本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。工程发起PPP工程准备〔四〕交易结构交易结构主要包括工程投融资结构、回报机制和相关配套安排。工程投融资结构主要说明工程资本性支出的资金来源、性质和用途，工程资产的形成和转移等〔新建、在建、存量〕。涉及国资资产的，需要注意国有资产的交易、审批程序。工程回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。根本投资回报率确实定是政府决策的关键点之一！依据工程回报机制构建科学、完整的财务模型是决策的重要内容！相关配套安排主要说明由工程以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和工程所需的上下游效劳。PPP工程准备工程回报机制指的是工程收入的来源方式，主要包括使用者付费、政府缺口补助和政府付费，由工程自身经营属性所决定。工程回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是PPP工程运作成功的关键。PPP项目回报机制名称收入来源收入形式适用项目类型使用者付费消费者最终由消费者直接付费购买公共产品和服务经营性项目（供水、燃气等）政府缺口补助消费者政府由政府以财政补助、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助准经营性项目(污水处理、垃圾处理等)政府付费政府政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费非经营性项目（市政道路、环境治理等）工程发起PPP工程准备〔五〕合同体系在PPP工程中，工程参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP工程的合同体系。PPP工程的合同通常包括PPP工程合同〔特许经营权合同〕、股东协议、履约合同〔包括工程承包合同、运营效劳合同、产品或效劳购置合同等〕、融资、保险合同等。合同体系构建的完整性、有效性及本钱。工程发起PPP工程准备〔六〕监管架构监管架构主要包括授权关系和监管内容及方式。授权关系主要是政府对工程实施机构的授权，以及政府直接或通过工程实施机构对社会资本的授权。监管的内容主要包括：工程的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔除不能实现物有所值〔ValueforMoney〕的PPP工程方案和特许经营者，以提高效率；工程建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、效劳水平和财务等方面的监管)目的在于解决市场失灵、普遍效劳和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。工程发起PPP工程准备〔七〕采购方式选择工程采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。工程实施机构应根据工程采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的工程。在采购方选择中，工程的采购谈判竞价点至关重要！国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的工程，应当公开招标公开招标竞争性谈判邀请招标竞争性磋商单一来源采购技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；采用公开招标方式的费用占工程合同金额的比例过大。

政府购置效劳工程；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或者效劳的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研工程，以及需要扶持的科技成果转化工程；按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设工程以外的工程建设工程。招标后没有供给商投标、没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或性质特殊，不能规定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。只能从唯一供给商处采购的；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供给商处采购的；必须保证原有采购工程一致性或者效劳配套的要求，需要继续从原供给商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。PPP工程准备工程发起PPP工程准备实施方案审核为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP工程的评审机制，从工程建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对工程实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由工程实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。目前缺乏相应的专家，政府内局部工不明确，方案审核实际推进效果不佳。工程发起PPP工程采购资格预审工程实施机构应根据工程需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证工程能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门〔政府和社会资本合作中心〕备案。工程有3家以上社会资本通过资格预审的，工程实施机构可以继续开展采购文件准备工作；工程通过资格预审的社会资本缺乏3家的，工程实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；工程经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。资格预审公告应包括工程授权主体、工程实施机构和工程名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公揭发布之日起不得少于15个工作日。工程发起PPP工程采购工程采购文件编制工程采购文件应包括采购邀请、竞争者须知〔包括密封、签署、盖章要求等〕、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对工程实施机构的授权、实施方案的批复和工程相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、工程合同草案及其他法律文本等。工程发起PPP工程采购响应文件评审工程PPP运作需建立方案评审小组。评审小组由工程实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由工程实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。工程实施机构代表不得以评审专家身份参加工程的评审。工程发起PPP工程采购谈判与合同签署工程实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前确实认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。确认谈判完成后，工程实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。公示期满无异议的工程合同，应在政府审核同意后，由工程实施机构与中选社会资本签署。需要为工程设立专门工程公司的，待工程公司成立后，由工程公司与工程实施机构重新签署工程合同，或签署关于承继工程合同的补充合同。工程发起PPP工程执行工程公司设立社会资本可依法设立工程公司。政府可指定相关机构依法参股工程公司。工程实施机构和财政部门〔政府和社会资本合作中心〕应监督社会资本按照采购文件和工程合同约定，按时足额出资设立工程公司。工程融资管理工程融资由社会资本或工程公司负责。社会资本或工程公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门〔政府和社会资本合作中心〕和工程实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

工程发起PPP工程执行绩效监测与支付社会资本工程实施机构应根据工程合同约定，监督社会资本或工程公司履行合同义务，定期监测工程产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门〔政府和社会资本合作中心〕备案。工程合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。工程实施机构应根据工程合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或工程公司及时足额支付。中期评估工程实施机构应每3-5年对工程进行中期评估，重点分析工程运行状况和工程合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门〔政府和社会资本合作中心〕备案。工程发起PPP工程移交工程移交时，工程实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回工程合同约定的工程资产。工程合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括工程资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。工程实施机构或政府指定的其他机构应组建工程移交工作组，根据工程合同约定与社会资本或工程公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。社会资本或工程公司应将满足性能测试要求的工程资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交工程实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或工程公司应配合做好工程运营平稳过渡相关工作。工程移交完成后，财政部门〔政府和社会资本合作中心〕应组织有关部门对工程产出、本钱效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。目录PPP模式理论及操作流程一二PPP运作案例详解PPP项作案例详解案例某城市餐厨垃圾工程〔一〕工程背景

2010年国家启动餐厨废弃物资源化利用和无害化处理城市试点工作，目前已经公布三批试点工程累计66个。截至2013年底，共有57个工程完成招标工作，占比86%，共有24个工程已经投产或根本建成，占比36%。第四批试点城市组织已经启动。

目前，某市餐厨废弃物的收运、处置工作没有形成标准化运作，还没有专门的餐厨废弃物处置厂。为改变某市餐厨废弃物收运、处置现状，提高全市人民生活水平，某市政府决定新建餐厨废弃物处置厂，实现某市餐厨废弃物收集、运输、处置一体化运作，该工程拟采用PPP模式运作。工程背景与概括〔二〕工程概况

1、工程工程选址拟定于某市华良镇，占地面积约60亩

2、总投资2.6亿元，其中一期工程投资额为1.5亿元，二期工程投资额约为1.1亿元

3、总处理量366t/d，其中一期规模为200t/d，二期规模为166t/d

4、收运范围云龙区、泉山区、鼓楼区、经济开发区、贾汪区、铜山区。

4、本工程的主要采用厌氧消化系处理技术

5、资源化利用的产出物主要是生物柴油、甘油、沼气

工程背景与概括

工程参与主体

本工程PPP运作的参与主体主要包括某市政府、某市城管局〔某市环卫处〕、政府出资人以及社会投资人，其中，某市城管局〔某市环卫处〕是本工程政府授权采购的组织者，也是政府授权签订特许经营协议的行政部门，同时也承担了本工程效劳监管和考核的主要职责。

项目参与主体主体职能政府及授权部门特许经营权授权主体，授予项目公司（SPV）特许经营权；餐厨废弃物厂运营的管理监督主体；项目投资协议签署方之一；政府出资人代替政府对项目公司（SPV）持股；履行政府参股项目公司（SPV）出资义务主体；项目公司（SPV）股东及投资协议签署方之一；社会投资人履行控股项目公司（SPV）出资义务主体；负责项目建设、管理、运营全过程；接受某市政府及相关部门的监督与管理。工程参与主体工程进度4月28日，本工程于江苏省政府采购中心发布资格预审公告；5月20日，江苏省政府采购中心联合徐州市城管局进行资格预审；5月21日，江苏省政府采购中心发布资格预审结果公告，公布通过资格预审的八家社会投资人；6月26日，本工程于江苏省政府采购中心发布采购公告；7月2日，在徐州市城管局及省采购中心的组织下，社会投资人于徐州市进行工程现场勘查和投标前答疑会；7月20日，本工程于江苏政府采购中心进行投标评审与投资人谈判工作，确定中标投资人；7月21日，本工程于江苏省政府采购中心发布中标结果公告。本工程已完成全部采购工作，最终确定徐州鼎和生物科技和中联重科股份〔联合体〕为中标社会投资人。物有所值〔ValueforMoney,VFM〕，是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。根据财政部PPP操作指南〔财金〔2014〕113号〕，政府和社会资本合作中心应对PPP工程实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由工程实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。VFM评估过程贯穿于PPP工程识别、准备和采购各个阶段。工程物有所值应从定性和定量两方面开展：定性评价重点关注工程采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作工程全生命周期内政府支出本钱现值与公共部门比较值进行比较，计算工程的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低工程全生命周期本钱。

PPP物有所值定性分析通过问卷调查和专家咨询的方式进行，侧重于考察定量分析中未考虑的一些重要因素，如产出标准和创新、资产使用效率、市场竞争力，可以恰当的考察工程无法具体量化的社会效益。定量分析目前在我国还没有成熟的框架体系，借鉴英国、澳大利亚等工程经验丰富国家的VFM指南思想，VFM效果的评价方法可以表示PPP方式下的全寿命期财政支出〔LifeCycleCost，简称“LCC”〕净现值〔用LCCppp表示〕与传统采购方式下的财政支出净现值〔用LCC传统表示〕相比的降低值或降低率。

PPP物有所值PPP模式缓减政府投资压力，提高资金使用效率PPP模式引进专业企业先进的技术和管理经验PPP模式实现政企分开，完善监管、共担风险工程PPP物有所值定性评价政府补贴在政府财政收入可承受范围之内市场化运作有利于提高公共效劳质量水平采用PPP模式运作能够有效优化风险分担收运处一体化能够有效提高工程运营效率社会投资运营能够有效降低工程运营本钱工程PPP物有所值定性评价本工程实施PPP模式的物有所值定性评价1、本工程政府补贴在政府财政可承受范围之内本工程政府补贴的额度根据特许经营期的不同，每年的补贴额度约在800万至2000万之间，对于徐州市财政来讲，完全在可承受范围之内，并且目前徐州市正在调研和分析申请开征餐厨废弃物专项处置费事宜，如果实现，未来可以有效地弥补这局部资金的投入。2、本工程运营收益与公共效劳水平有着强烈的关联性，市场化运作有利于提高公共效劳水平本工程运营的收益除了政府补贴外，还包括资源化利用产生的沼气、生物柴油、粗油脂等产品的销售收入。工程公司从运营收益的角度，在相同收运处置量的情况下，餐厨废弃物中的可利用组分越高，那么工程运营收益越高，投资利润率越高，而本工程公共效劳水平的关键就在于收集和处置餐厨废弃物中的可利用组分，特别是可以进行非法利用的油脂等成分，因此，本工程采用市场化运作，可以通过工程公司对运营利润的追求，有效提高公共效劳水平。PPP物有所值本工程实施PPP模式的物有所值定性评价3、本工程收运处模式具有内在协同性，能够有效提高工程运营效率。本工程采用收运处一体化模式，政府对工程效劳的计量为工程的处置量，通过收运处一体化运作，将餐厨废弃物的收集质量和废弃物处置利润联系在一起，以有效鼓励工程公司提高餐厨废弃物收集的质量，减少收运环节与处置环节的对接矛盾和管理工作，有效实现工程运营效率的提高。4、本工程政府补贴的比例在整个工程运营收入中占比较小，相对于政府公共部门运行，能够有效降低工程运营本钱。通过初步财务测算，本工程政府补贴的额度在整个工程运营收入中占比较小，政府补贴的额度缺乏以弥补工程公司消极运营情况下的本钱投入，因此，本工程社会投资人运营的积极性势必要高于政府公共部门，工程公司在加强内部管控的过程中不断提高效劳质量，增加运营收益，同时有效降低政府补贴的额度。相对于政府公共部门运行，本工程采用PPP模式能够有效降低工程的运营本钱。PPP物有所值本工程实施PPP模式的物有所值定性评价5、本工程存在一定的收运风险，采用PPP模式能够有效优化风险分担。虽然社会餐厨废弃物的产出量超过目前的处置规模，但是在工程运营初期，以提高废弃物收集率为目标，工程运营仍然存在许多管理方面的探索，也同时存在政府行政管理和企业市场运营等多方面工作的进一步深入。采用PPP模式，一方面能够引入社会投资人，以市场化的方式，利用社会投资人的专业技术和管理积极性，优化工程运营风险；另一方面，也别离了政府行政管理和市场行为对工程运营效率的促进作用，有利于政府更好地承担餐厨废弃物处置的职责，实现政府和市场的优势互补。PPP物有所值财政承受能力论证是指识别、测算PPP工程的各项财政支出责任，科学评估工程实施对当前及今后年度财政支出的影响。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的工程，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将工程财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的工程，那么不宜采用PPP模式。各级财政部门〔或PPP中心〕负责组织开展行政区域内PPP工程财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP工程财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP工程预算支出责任，评估PPP工程实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会开展需要和公众对公共效劳的需求，平衡不同行业和领域PPP工程，防止某一行业和领域PPP工程过于集中。每一年度全部PPP工程需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

PPP财政承受能力论证财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP工程财政支出规模。PPP工程全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

PPP财政承受能力论证〔一〕目的

本方案旨在通过对某市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理PPP工程〔一期〕实施的背景、目标和原那么、工程边界条件和财务分析、工程关键问题、法律协议等内容的研究，从政府的角度审慎地预测此次PPP运作能够到达的主要目的和存在的主要问题，为政府相关领导的决策提供参考，最终确定本工程实施的关键内容。

〔二〕依据

《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》〔建城[2002]272号〕；

《市政公用事业特许经营管理方法》〔建设部[2004]126号〕；

《关于＜印发江苏省城市市政公用事业特许经营招标投标制度＞、＜江苏省城市市政公用事业公益董事或监督员制度＞、＜江苏省城市市政公用事业公众参与监督制度＞、＜江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度＞等制度的通知》〔苏建城[2007]325号〕；

《国务院关于加强城市根底设施建设的意见》〔国发[2013]36号〕；

《国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》〔发改投资[2014]2724号〕

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》〔财金〔2014〕76号〕方案编制目的和依据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》〔财金[2014]113号〕；

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法》〔财库[2014]214号〕；

《政府和社会资本合作工程政府采购管理方法》〔财库[2014]215号〕；

《江苏省餐厨废弃物管理方法》〔江苏省人民政府令第70号〕；

《某市餐厨废弃物处置管理实施方案》；

《某市餐厨废弃物管理方法》〔某市人民政府令第136号〕；

《某市环境卫生专业规划》〔2011-2020〕；

《某市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理工程工程建议书》；

《某市餐厨废弃物管理实施调研报告》；

《某市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理实施方案》；

《建设工程经济评价与参数》〔第三版〕；

《市政公用设施建设工程经济评价方法与参数》；

其他与工程相关的文件资料。方案编制目的和依据本工程PPP模式实施方式拟采用“政府直接投资参股”的特许经营BOT方式，通过政府与社会资本进行股权合作，以更好地实现PPP“风险共担、利润共享”机制。特许经营BOT方式是目前餐厨废弃物处置工程市场化运作的主要方式，也是在城市环保产业中最为普遍的市场化应用方式。工程PPP模式分析本工程在特许经营〔建设—运营—移交〕模式中选择政府直接投资参股，主要考虑以下几点内容：1、本工程有中央财政补助性资金，补助资金将作为国有资产投资，从工程资产完整性考虑，这局部投资或资产应当纳入工程公司资产范围，因而在股权结构上表达为政府直接投资参股；2、政府直接投资参股可以作为建设期资本性补贴的形式支持社会投资人参与准经营性工程的投资，即在准经营工程中政府可以采用“单纯运营补贴”、“政府直接投资参股+放弃分红权”“运营补贴+政府直接投资参股”等多种形式实施。工程PPP模式分析3、政府直接投资参股更有利于实现本工程“风险共担、利润共享”的PPP运作目标，餐厨废弃物收运处一体化工程，一方面，除了对工程公司收集餐厨废弃物的能力有一定要求，并且因为涉及到资源化利用，运营收益受餐厨废弃物的组分影响较大，政府和社会投资人对餐厨废弃物组分的控制能力都相对有限，工程外部风险较大；另一方面，餐厨废弃物收集对政府行业管理政策和执法力度的依赖性较强，因此，政府直接投资参股，能够有效降低社会投资人风险，增加工程公司餐厨废弃物的收集和协调能力，共同承担餐厨废弃物处置外部风险。4、本工程是徐州市第一个餐厨废弃物处置工程，徐州市政府虽然出台了相关管理方法，并且明确了具体实施方案，但是工程未来运营过程中的运营效果仍然存在一定的不确定性，政府对工程公司运营的监管模式和方式短期内尚无法完全明确，因此要保障本工程公益性运行，政府必须保持对本工程运营的有效控制，而政府直接投资参股，能够在行政监管的根底上，实施股东方管理，加强对本工程公益性运行的保障。本工程可通过政府授予特许经营权附加局部补贴和直接投资参股，采用建设—运营—移交模式实施。徐州市政府在本工程中享有与投资人一样的分红权。工程PPP模式分析投资收益机制工程投资收益以政府购置效劳的形式定期支付工程合理的餐厨废弃物处理效劳费餐厨废弃物资源化利用〔沼气和生物柴油〕带来的收入在整个工程收益机制设计中，餐厨废弃物处理效劳费采用保本微利的原那么，沼气和生物柴油利用和销售局部允许社会资本获得相对超额的利润，以提高社会资本在餐厨废弃物资源化利用方面的积极性。

〔一〕工程参与主体

本工程PPP运作的参与主体主要包括某市政府、某市城管局〔某市环卫处〕、政府出资人以及社会投资人，其中，某市城管局〔某市环卫处〕是本工程政府授权采购的组织者，也是政府授权签订特许经营协议的行政部门，同时也承担了本工程效劳监管和考核的主要职责。

项目参与主体主体职能政府及授权部门特许经营权授权主体，授予项目公司（SPV）特许经营权；餐厨废弃物厂运营的管理监督主体；项目投资协议签署方之一；政府出资人代替政府对项目公司（SPV）持股；履行政府参股项目公司（SPV）出资义务主体；项目公司（SPV）股东及投资协议签署方之一；社会投资人履行控股项目公司（SPV）出资义务主体；负责项目建设、管理、运营全过程；接受某市政府及相关部门的监督与管理。工程法律体系PPP运作模式图社会资本徐州市人民政府项目公司（SPV）授予特许经营权

授权建设运营徐州市餐厨废弃物收集、运输、处置设施期满无偿移交支付餐厨废弃物处置费用国盛公司徐州市城管局授权沼气生物柴油销售收入〔三〕法律协议设计

1、《特许经营协议》

《特许经营协议》是政府方与工程公司就本工程合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配工程风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保工程全生命周期内的顺利实施。特许经营协议是其他合同产生的根底，也是整个PPP工程合同体系的核心。

2、《投资合作协议》

在工程初期阶段，工程公司尚未成立时，政府方应先与社会投资人签订《投资合作协议》，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关工程合作的关键权利义务，不仅仅包含了《特许经营协议》的相关内容，并且包含了在特许经营期间，社会投资人作为工程公司股东应当承担的相关权利义务。本协议签署的主要目的是确定政府与投资人的合作意向、合作条件、责任及义务等。

3、《餐厨废弃物收运处一体化效劳协议》

《某市餐厨废弃物收运处一体化效劳协议》为《某市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理特许经营协议》的附件合同，由某市城管局与工程公司〔SPV〕签署。作为主合同的附件，主要是标准工程公司在特许经营期限内的经营餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的行为。

工程法律体系〔一〕工程前期费用〔二〕工程投资总额〔三〕本工程土地使用〔四〕工程公司股权结构和资本金要求〔五〕政府出资形式〔六〕特许经营权内容〔七〕特许经营范围〔八〕特许经营期限〔九〕本工程报价竞争点确实定〔十〕工程履约保证金〔十一〕工程内部收益率〔十二〕政府补贴价格及支付方式〔十三〕工程运行绩效考核〔十四〕政府补贴价风格整〔十五〕工程生产工艺和运营管理〔十六〕工程建设期限及进度控制〔十七〕工程建设管理〔十八〕污水排放和污泥处置〔十九〕沼气的生产与出售〔二十〕工程公司股权变更〔二十一〕工程提前终止的补偿〔二十二〕税收优惠工程实施主要条件分析〔一〕工程前期费用

包括前期调研费、设计、工程建议书及可研编制等费用，本工程前期费用由某市政府在国家补助资金和财政资金中垫付，待工程公司成立后，由工程公司列支。

〔二〕工程投资总额

本工程一期工程预计投资总额为1.5亿元，待工程建设完成后，通过政府审计部门的决算审计再具体调整工程投资总额，并且据此对补贴价格进行调整。

〔三〕本工程土地使用

本工程土地拟出让的形式提供给工程公司使用，工程公司成立后，向某市国土部门缴纳土地出让金，此局部费用预计约为1500万元〔具体按国土局意见进行测算〕。在特许经期内，工程公司不得转让、出租、抵押土地使用权或者改变土地用途。工程实施主要条件分析〔四〕工程公司股权结构和资本金要求

1、工程公司股权结构

本工程政府占股比例初步确定为35%，由某市政府确定

2、工程公司注册资本和自有资金比例

根据《江苏省餐厨废弃物管理方法》第二十六条要气：“从事餐厨废弃物经营性处置效劳，应当具备以下条件：〔一〕具备企业法人资格，规模小于100t/d的，注册资金不少于人民币500万元；规模大于100t/d的，注册资金不少于人民币5000万元；”。〔五〕政府出资形式资本金注入：中央财政补助性资金中支取1750万出资剩余补助资金可用于本工程前期征地、机械设备代购置等费用工程实施主要条件分析〔六〕特许经营权内容

经某市政府授权，某市城管局与工程公司签署协议，并授予工程公司以下特许经营权：

在特许经营期内，工程公司自行承担相关费用、责任和风险；

工程公司负责某市餐厨废弃物收运系统以及处置厂一期建设工程的融资和建设；

工程公司负责某市餐厨废弃物收运系统以及处置厂的运营及维护；

在特许期满时，将工程设施完好、无偿移交给某市政府或其指定机构；〔七〕特许经营范围本次特许经营全市区餐厨收运及处理全部纳入特许经营范围工程实施主要条件分析〔八〕特许经营期限

根据建设部126号令《市政公用事业特许经营管理方法》第十二条规定“特许经营期限应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年”。

依据餐厨垃圾处理行业的特点，餐厨废弃物处理特许经营期一般为20年至30年，特许经营权的期限是投资者测算投资本钱和财务分析的重要参数，授权主体在确定该期限时需要考虑以下因素：

1、期限的长度应使投资人能着眼于企业的长期投资、运营和开展，防止短期行为；

2、期限内投资人可能实施的技术改造或设备重置投资的回收问题，投资本钱相对较高，如果设定的特许经营期过短，将导致投资人难以收回本钱，影响出资意愿，也不利于企业的开展；

3、本工程涉及二期工程投资，从最终工程移交的角度分析，如果一二期工程特许经营期保持同步，那么二期工程特许经营期需要在一期的根底上予以缩短，所以建议一期工程不宜设置过短。

工程实施主要条件分析〔八〕特许经营期限

4、在投资额和内部收益率确定的情况下，特许经营期限越长，政府支付给企业的运营补贴越低，反之，如果特许经营期限越短，政府支付给企业的补贴就越高。

5、本工程政府补贴在工程公司整体收入中的比例越低，那么工程公司的运营积极性越高，因此，本工程特许经营期不宜太短。

本工程的特许经营期限初步确定为25年〔含建设期〕，因本工程征地工作完成时间暂时无法确定，特许经营期从徐州市政府将土地移交给工程公司之日起计算。工程实施主要条件分析〔九〕本工程报价竞争点确实定

考虑到某市餐厨废弃物实施的是收集、运输、处理一体化运营，我们建议本工程竞争点采用收运处一体化效劳补贴价格，按照收运处一吨的单价进行竞争，不再具体区分收运局部补贴单价和厂区处理局部补贴单价。

〔十〕工程履约保证金

根据《政府和社会资本合作工程政府采购管理方法》〔财库〔2014〕215号〕中的要求，履约保证金的数额不得超过PPP工程初始投资总额或者资产评估值的10%，本工程履约保证金建议设置为1000万元。工程实施主要条件分析〔十一〕工程内部收益率

徐州市餐厨废弃物处理工程将采取市场化运作的方式，由政府和社会投资人组建的工程公司负责餐厨废弃物处理厂的投资、建设及运营工作。社会投资人的投资回报方式包括两局部：餐厨废弃物处理产品销售收入和徐州市政府财政支付餐厨的废弃物处理补贴费。

目前国家对餐厨废弃物处理工程的投资回报率没有明确规定，但是国家关于城市生活垃圾处理工程的相关规定具有一定的参考意义。《国家计委、财政部、建设部、国家环保总局关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》〔计价格[2002]872号〕指出，环卫行政主管部门收取的生活垃圾处理费为经营效劳性收费，其收费标准应按照补偿垃圾收集、运输和处理本钱，合理盈利的原那么核定。

餐厨废弃物处理行业作为城市公用事业，具有垄断性的特征，因此其获利原那么为“保本微利”，行业通常的内部收益率为8%—10%，在工程投资总额、根本处理量及特许经营期限等条件确定的情况下，工程内部收益率越高，政府支付给企业的运营补贴越高，反之，如果工程内部收益率越低，政府支付给企业的运营补贴就越低。为了统一竞争条件，建议在采购文件中，徐州市政府建议投资人测算的效劳价格所对应的全投资内部收益率为8%。

工程实施主要条件分析〔十二〕政府补贴价格及支付方式

采用由徐州市财政局纳入预算，直接将运营补贴支付给工程公司。支付程序为工程公司先将运营补贴账单〔附相关计算明细及徐州市环卫处出具的效劳质量合格，同意支付运营补贴的文件〕报徐州市城管局审核，徐州市城管局审核确认无误后将该账单交至徐州市财政局，徐州市财政局据此账单将运营补贴支付给工程公司。具体补贴支付方式按照徐州市财政局及相关法律法规的规定执行。〔十三〕工程运行绩效考核建立起以综合评价为主、偏重社会效劳水平的餐厨废弃物绩效考核体系废弃物的收集量收运效劳水平考核以中期评估、年度综合考核和日常分项抽样考核为考核形式假设运营绩效考核结果总分不合格，政府设置相应的强制性措施以解决可能出现的问题，包括进行工程临时接管，直至工程运营整改符合要求或者以某一设定价格进行股权回购。工程实施主要条件分析〔十四〕政府补贴价风格整

工程调价年与基准年的时间间隔不少于3年〔含3年〕且效劳本钱自上一个调价日起变动幅度不低于3%〔含3%〕的条件下，双方按照调价公式对处理根本补贴单价进行调整。

〔十五〕工程生产工艺和运营管理

本工程生产技术主要包括生物柴油制造技术、厌氧发酵处理技术等生化处理技术，处理系统包括餐厨废弃物处理系统、地沟油处理系统和污水处理、臭气处理和供热系统等辅助系统，具体工艺设计要根据工程初步设计和社会投资人提出的工艺优化建议确定。工程运营管理必须按照《特许经营协议》等相关法律法规要求，《某市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理实施方案》的要求实施。

〔十六〕工程建设期限及进度控制

本工程建设期为一年〔十二个月〕,工程要求2015年6月开工建设，2016年4月完成工程建设，进入试运行工程实施主要条件分析〔十七〕工程建设管理

本工程原那么上由工程公司委托设计〔前期工作中的相关设计工作由某市环卫处先行实施〕、施工和监理，设计、施工和监理的招标均应按照政府投资工程的要求在某市工程交易平台实施，本工程设备采购必须取得某市城管局确实认，工程公司须按照设计文件要求的参数向相关设备供给商采购设备；优先选用行业内的先进设备，上述设备在近三年内，均应在国内至少有与本工程同等规模的实际应用业绩；设备的选用，应以保证处理效劳标准及平安运营为根本前提条件。

〔十八〕污水排放和污泥处置

本工程污水排放执行《污水综合排放标准》〔GB8978-1996〕中三级排放标准后排入污水处理厂，污泥处置由工程公司自行负责，必须符合环保部门的相关要求，某市城管局需对本工程污泥处置的具体处置方式提出建议。

〔十九〕沼气的生产与出售

本工程生产的沼气除局部自用外，拟自行发电以满足厂区用电需求。

工程实施主要条件分析〔二十〕工程公司股权变更

工程公司获得在约定区域内的餐厨废弃物处置特许经营权后，为了保证工程公司的稳定经营，保障某市获得持续稳定餐厨废弃物处理效劳，应对社会投资人享有的工程公司股权变更作如下约定：

1、从工程公司签署特许经营协议算起，在五〔5〕年内，社会投资人不得将其在工程公司的注册资本中拥有的股份或权益进行转让，除非这种转让为中国法律所要求，或是法院、法庭或具有适当管辖权的政府部门所命令的转让。

2、从工程公司签署特许经营协议算起，自五〔5〕年后，经某市城管局事先书面同意，社会投资人可以转让其在公司的股份，某市政府有优先收购权。工程实施主要条件分析〔二十一〕工程提前终止

假设工程协议提前终止，我们建议徐州市政府在且仅在如下情形对工程公司按下表支付提前终止补偿金：

终止补偿事件及终止补偿金额对照表工程实施主要条件分析〔二十一〕工程提前终止

其中：

B为[工程总投资+截止特许经营权终止日新增的固定资产投资额]×特许经营期剩余年限/特许经营期限。

C为工程公司在以下期间中较短期间内预期净利润的现值〔如尚未盈利那么不计入补偿金额〕：

〔a〕五〔5〕年；或〔b〕特许经营期的剩余期间，

其中，预期净利润按照本协议终止前的一个会计年度的年净利润和投资人在运营期内年平均净利润两者之间的较低值计算。如果协议终止前工程公司还未开始盈利，那么预期净利润按投标文件中测算得出的同期财务利润计算。

D指就相关不可抗力事件发生时，如果工程公司遵守特许经营协议约定的义务就有权获得的全部保险付款〔包括认定保险赔款〕。

E指终止后，工程公司应向行业主管部门或其指定机构移交运营维护所需的零部件、备品备件和化学品的合理评估值。工程实施主要条件分析〔二十二〕税收优惠

随着国发〔2014〕62号明确指出“未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金。同时强调给予企业电价水价优惠、通过财政奖励或补贴等形式吸引其他地区企业落户本地或在本地缴纳税费，要逐步加以标准”。在前期调研中某市政府并未对投资企业提出财政减免及税收优惠政策，因此我们针对国家层面对餐厨垃圾的税收优惠整理如下：1、增值税根据《财政部、国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》，产生沼气享受增值税即征即退100%的政策。根据《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》，享受销售生物柴油增值税先征后退优惠。2、所得税根据《企业所得税法》第二十七条第三项及其实施条例第八十八条规定，企业从公共垃圾处理、沼气综合开发利用等工程自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税〔即“三免三减半”〕。工程实施主要条件分析〔一〕财务测算的目的〔二〕财务预测算原那么〔三〕财务预测算依据〔四〕政府补贴价格的构成〔五〕工程根本处理量〔六〕财务测算假设〔七〕财务测算说明〔八〕财务预测算结果工程财务与政府补贴测算

〔一〕财务测算的目的

本次财务预测算是以某市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理相关调研资料及合理假设为根底，评估工程的经济状况，确定合理的价格补贴机制和调整机制，优化本工程的风险分担机制，加强某市城管局领导对工程实施的了解，为与投资人的采购和谈判工作提供根底。

〔二〕财务预测算原那么

某市餐厨废弃物处理工程一期包括垃圾处理厂及收运系统的建设，这两个工程作为餐厨垃圾一体化处理中不可或缺的局部，彼此间相互联系，垃圾处理厂的垃圾来源于收运系统，收运系统的收集物直接供给给垃圾处理厂。但在财务测算中，两个工程收入来源与本钱构成各自独立，在进行测算时将两个系统分别测算后再进行加总表述。另外厨废弃物处理工程二期，仅存在初步规划阶段，具体实施时间尚未确定，而且二期假设条件与一期的运营情况紧密相关，所以在此测算中，暂不考虑二期工程情况。工程财务与政府补贴测算〔三〕财务预测算依据

《江苏省安装工程计价表》〔2004版〕；

《江苏省市政工程计价表》〔2004版〕；

《江苏省建筑与装饰工程计价表》；

《江苏省某市餐厨废物资源化利用和无害化处理实施方案》；

《某市餐厨废物管理实施调研报告》；

《某市环境卫生专业规划〔2011-2020〕》；

《某市餐厨废物资源化利用和无害化处理工程工程建议书》；

《某市餐厨废弃物管理方法》；

其他与工程相关的文件资料。工程财务与政府补贴测算〔四〕政府补贴价格的构成废弃物处置价格政府补贴价格废弃物收运价格工程财务与政府补贴测算〔五〕工程根本处理量

根本处理量是政府给与社会投资人的效劳销售量保障，当工程运营未能到达根本处理量要求时，政府应当根据固定投资回报给以投资人一定的超额补贴，如果工程运营超过了根本处理量，那么政府应当对超过局部的补贴予以一定比例的核减。同时，根本处理量又是基于工程运营目标而建立对餐厨废弃物处置工程效劳水平的根本要求，出于目标鼓励的要求，如果工程运营处理量超过了根本处理量，那么工程公司可以获得超额的收益奖励，当工程运营尚未到达根本处理量，那么工程公司会面临收益损失。

1、餐厨废弃物处理量年份201620172018201920202020-2039基本处理量（t/d）200225250280290300餐厨废弃物各年日处理量明细表工程财务与政府补贴测算2、食用废油脂处理量：本工程运营收入受生物柴油的生产量影响较大。而工程废油的收集量主要取决于工程公司的餐厨废弃物收集和废油收购的效率。序号收入项目占比1天然气8%2生物柴油85%3甘油7%年份20162017201820192020-2039地沟油收集量（t/d）1825324650废弃物处置各类收入构成表废油脂根本收购量：工程财务与政府补贴测算〔六〕财务测算假设

工程资本金5000万元，政府出资35%，社会资本出资65%，其余工程投资通过银行贷款途径解决，按照5年期银行贷款利率确定计息标准

一期工程投资人投资额为12314.83万元，一期收运系统投资人投资额为2028.79万元。

动力费按当地工业平均水平计算，自来水费3.8元/吨、电费0.848元/度；处理每吨垃圾平均自来水消耗额为0.32吨，耗电量额为63.44度，每处理一吨餐厨垃圾需消耗46.74元/吨。

餐厨废弃物处理所消耗的原材料包括费油收购、甲醇、聚丙烯酰胺、浓硫酸、阻垢剂、消泡剂、清洗剂、烧碱、液氮、氮气、活性炭、盐酸膜更换、脱硫剂、天然气等，按照平均消耗定额每处理一吨餐厨废弃物需消耗395元/吨。废弃物日处理量设计规模为200吨/天，第一年预计处理量为140吨/天，第二年预计处理量为160吨/天，第三年预计处理量为180吨/天，第四年预计处理量为200吨/天，以后到达稳定。废油脂收购量预计为30吨/天，考虑初期废弃物处理量逐渐递增的过程，预计第一年预计处理量为15吨/天，第二年预计处理量为20吨/天，第三年预计处理量为25吨/天，第四年预计处理量为30吨/天，以后到达稳定为30吨/天。平均每吨餐厨废弃物油脂含量为2%。工程财务与政府补贴测算〔六〕财务测算假设

按照徐州市2013年平均工资47013元/年确定本工程人工本钱

特许经营年限暂定25年，预计建设期1年，运营期24年

固定资产折旧年限20年，残值率为4%〔参照市政公用设施建设工程经济评价方法与参数，下同〕

每年修理费按照固定资产原值的2.4%确定

其他费用指管理费用中扣除折旧、摊销、修理费、职工薪酬以后的其余局部，按照外购材料、折旧、摊销、修理费、职工薪酬五项合计的12%预计。

应收账款周转率预计为30天

存货周转率预计为45天

应付账款周转率预计为60天

其他数据以徐州环卫处提供为准工程财务与政府补贴测算〔七〕财务测算说明

1、物价变动水平

根据《建设工程经济评价方法》〔第三版〕和《市政公用设施建设工程经济评价方法与参数》的规定，财务评价采用现行价格体系为根底的预测价格。为简化计算，一般不考虑价格变动因素，计算期内各年采用的预测价格以基期物价总水平为根底。

2、废弃物处理补贴

根据工程在25年特许经营期限，本次测算中设定某市餐厨废物资源化利用和无害化处理一期垃圾处理厂及收运系统建设，统一按照内部收益率为8%、9%、10%分别计算得出废弃物处置补贴及收运补贴。