2024浅谈我国预告登记制度存在的问题及完善

第页浅谈我国预告登记制度存在的问题及完善摘要

随着我国市场经济的不断发展和城市住房体制改革的推进，我国不动产交易市场十分活跃，为了规范不动产交易，2007年颁布的《物权法》规定了不动产登记制度，尤其是不动产的预告登记制度。不动产的预告登记避免了“一物二卖”等社会现象的出现，对保全债权人以不动产物权变动为标的的债权请求权意义重大，同时也弥补了我国不动产登记制度体系的空白，是我国不动产登记制度发展的一大进步。然而我国不动产预告登记制度仍处于初创阶段，虽有《物权法》的规定，但仍有许多不足之处需要完善。文章通过对预告登记的概念、特点和社会意义进行分析，结合我国预告登记制度的现状，对预告登记的范围、法律效力、登记机关等方面提出一些观点和看法，希望能对我国预告登记的发展起到作用。

关键词：不动产登记；预告登记；物权法

abstractwiththecontinuousdevelopmentofchina'smarketeconomyandthepromotionofurbanhousingreform，china'spropertymarketisveryactive，inordertoregulaterealestatetransactions，issuedin2007，"propertylaw"stipulatesthattherealestateregistrationsystem，inparticularthenoticeofrealpropertyregistrationsystem.noticeofregistrationofrealestatetoavoidthe"onethingsell"andothersocialphenomena，onthepreservationofrealpropertyforthecreditortocreditorclaimsthesubjectofgreatsignificance，butalsomakeupasystemofrealestateregistrationsysteminthebank，ischina'srealestateregisteragreatprogressininstitutionaldevelopment.advancenoticeregistrationsysteminchinaisstillinitsinfancy，althoughthe"propertylaw"provision，buttherearestillmanyshortcomingstobeperfected.basedonthenoticeofregistrationoftheconcept，characteristics，andsocialsignificanceoftheanalysis，combinedwithournoticeofthestatusoftheregistrationsystem，registrationofthenoticeofthescopeoftheforceoflaw，theregistrationauthorityandotheraspectsofsomeoftheviewsandopinionsinthehopeofthedevelopmentofadvancenoticeregistrationplayarole.keywords：registrationofcaution;realestate;propertylaw

一、绪论

不动产预告登记制度是与本登记相对应的一项登记制度，是为了保全登记请求权而为的一种登记。是指在当事人所期待的不动产物权变动所需要的条件缺乏或尚未成就时，为保全将来物权变动的债权请求权而对其进行的登记。预告登记的实质是限制不动产权利人的处分权，以达到保障债权请求权在将来顺利实现的目的。由于预告登记所保全的请求权因预告登记的存在而成为一种物权化的债权，因此在预告登记推进为本登记时，不动产权利人对不动产物权所进行的处分，在与本登记有妨碍的范围内无效。

（一）论文研究的背景

随着我国市场经济的不断发展和城市住房体制改革的推进，我国不动产交易市场十分活跃，而同时一物二卖的现象也比较严重。由于我国采取的不动产物权变动模式是依照登记物权变动生效，在一物二卖的情形中，司法实践均是按照不动产登记情况来判决物权的归属的。而在没有不动产预告登记的情况下，经常出现后买受人进行了登记而在先买受人没有登记以及后买受人先于在先买受人登记的情况，在先买受人虽可以主张损害赔偿请求，但已成就之物权法律关系现状，却常常再也不能回转。现实生活中，在先的买受人在签订合同后没有办理登记多是因为客观原因，如购买的是期房、登记手续欠缺、债务人不愿意进行登记等等，这样都会使买受人的债权长期处于不稳定状态，降低债权人对交易的信赖、增加交易成本，最终甚至会影响到整个不动产交易的安全与效率。不动产预告登记制度将物权法理论和债权法理论有机地结合起来，赋予债权请求权以物权的排它效力，最终达到平衡不动产交易当中各方利益，保护交易中弱者的目的，不失为解决问题的一个好办法。

（二）论文研究的意义

我国现行法当中，有些地方规章已对不动产物权预告登记进行了规定并付诸实施，在《物权法》中，也有专门的条款对其进行规定，不得不说这是我国不动产物权制度完善的一个重大进步。但也应看到，在这些法律法规中，对不动产预告登记制度的规定还是不尽人意，仍有一些细节问题没有明确。对于不动产预告登记的发生条件、适用范围、效力内容以及登记机关都没有进行细致化的规定，必然会导致在操作中的诸多问题。所以对预告登记制度进行进一步的研究分析仍十分必要，以期在《物权法》实施之后，能尽快地出台相应的实施细则和规定，在其中对预告登记制度的施行可以进行制度上的完善与补充。

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二、不动产预告登记制度的界定

（一）预告登记的概念及特征

关于预告登记的概念，我国学者表述不一：中国社科院的梁慧星先生认为，“所谓预告登记，即为保全一项以将来发生不动产物权变动为目的的请求权的不动产登记”。[1]中国人民大学的王利明先生认为，“所谓预告登记，是指为保全债权的实现、保全物权的顺位请求权等而进行的提前登记”。[2]中国社科院的孙宪忠先生认为，“预告登记是在当事人所期待的不动产物权变动所需要的条件缺乏或者尚未成就时，也就是说权利取得人只对未来取得物权享有请求权时，法律为保护这一请求权而为其所进行的登记”。[3]西南政法大学的孙鹏先生认为：“预告登记是指在本登记前，通过限制登记权利人的处分权，以保护关于物权变动的请求权或其顺位的暂时登记”。[4]

由上述各位学者的表述可以看出，对于预告登记的定义，有的认为它是不动产登记、有的认为是提前登记、有的认为是暂时登记。这些表述虽然各有其侧重点，但通过这些表述可以看出预告登记制度的几个基本特征：

第一，预告登记的对象是涉及物权变动的请求权，该请求权是为保全不动产物权变动，预告登记所登记的不是不动产物权，而是将来发生不动产物权变动的请求权，即不动产物权的取得权。

第二，预告登记使请求权具有了物权的效力，纳入预告登记的请求权，对后来发生的妨碍到该项请求权实现的不动产物权的处分行为具有排他的效力，保证将来只能发生与该请求权一致的物权变动。

第三，预告登记的时间点是在不动产物权变动条件尚未成就之时，其他的不动产都是已经完成的不动产物权的登记，即完成权的登记，而预告登记在本登记之前。

（二）预告登记与相似种类登记的比较

本登记又称终局登记，具有确定的、终局的法律效力，是将不动产物权的设定、转移、消灭等情形记入登记簿中，使当事人所期待的不动产物权变动发生效力的登记。在进行终局登记后，当事人所要设立、变更、废止的不动产物权即刻发生相应的法律效果。[5]预告登记与本登记的区别主要有以下几点：第一，登记对象不同。预告登记保护的是不动产物权变动中的债权请求权；而本登记的对象是所有依照法律规定应当办理登记手续的不动产和部分动产的权利状况，同时为了区分标的物，还要将标的物的详细状况进行登记。第二，登记有效期限制不同。作为临时保护手段的预告登记，其登记的有效期限是受到限制的，一旦超过期限或者物权变动的条件具备就会归于消灭；而本登记则没有存续期间的限制，如果权利人不做其他处分，其存续期间可以是无限的。第三，登记

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目的不同。预告登记的目的在于保全将来发生的不动产物权变动的请求权，防止登记权利人因登记义务人的恶意处分而受到侵害；本登记则更多的是为了将登记标的物的权利状态公示出来，使其具有公信力，以便于人们明确标的物的状况从而作出相应的处分决定。

异议登记是指事实上的权利人及利害关系人发现不动产登记簿中登记的权利与真实权利状态不符时，将自己对不动产登记薄中关于权利登记的正确性的异议抗辩予以登记的制度。[6]就异议登记与预告登记而言，二者同出一辙，本出一源，所以有许多的共同之处，例如二者都具有临时担保的特点，都是对登记公信力的一种否认，对登记义务人的再处分行为产生一定的限制作用。但是二者毕竟是两个适用于不同领域的制度设计，因此它们之间也存在很多的不同点：首先，二者的法律目的不同。预告登记是为了使未来权利取得人的债权请求权可以顺利实现而设立的制度；而异议登记则是为了防止由于登记薄的错误，使真正权利人的合法权益受到侵害而设立的制度，前者是为将来权利人服务，后者保护的则是真正的、现实的权利人的利益。其次，二者适用的法律前提不同。预告登记发生于登记暂时无法进行的情况，是普通公示难以实现的一种另类公示方式；而异议登记发生的前提是登记薄的记载内容出现了错误，是对登记公信力的错误的补救。最后，二者对其后发生的损害权利实现的处分作用不同。预告登记后发生的处分如果会妨害其所保全的请求权的实现，该处分会发生相对无效的效果；异议登记则只在该异议被确定后才对其后的处分发生无效的效力。

三、预告登记制度的重要意义

（一）弥补了我国不动产物权变动立法模式的不足

虽然我国不承认物权行为理论，而且学界对我国不动产物权变动立法模式尚无统一定论。[7]但是在我国物权变动登记同样是不动产物权变动的生效要件。《中华人民共和国物权法》第9条规定，未经登记的不动产物权变动是不发生物权变动效力的。在正常情况下不动产交易双方在达成物权变动的合意后即刻去办理登记手续并不会影响权利实现。但是，随着社会经济的发展，不动产交易变得日益复杂和不确定，一些涉及不动产的交易由于某些原因（例如房屋尚未建成、交易附有条件等情况）不能立即办理登记手续，这时交易的一方当事人的权利就有可能因为没有办理登记手续而面临被侵犯的风险。预告登记作为在不动产物权变动中发挥权利保全作用的法律制度，正好给处于这个风险时期的当事人提供了法律保障。

（二）健全了我国不动产登记制度体系

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在《物权法》颁布之前，我国不动产物权登记制度都只是针对既存物权而定，而且，多是围绕静态的不动产物权展开。对于动态的不动产物权和尚未建成、不具有完全法律意义的不动产缺乏法律规范。预告登记正是弥补这一缺憾的有效手段，它通过对变动中的不动产物权加以保护，有效地将动态环节的债权与静态环节的物权结合起来，既完善了登记制度，又健全了物权法律体系。

（三）有利于平衡不动产变动各方当事人的利益

预告登记可以对买受人的利益进行保护。在不动产物权变动过程中，常常会出现两个内容相同的债权。[8]在没有预告登记的情况下，如果一方已经进行移转登记之后，即使另一方请求移转登记的债权在先，那么他也已经不可能取得该标的物的所有权。此时，在先的买受人虽然可以追究不动产出卖人的违约责任，但其取得不动产所有权的目的则无法实现。追究违约责任和取得赔偿并不是买受人进行交易的目的，取得不动产所有权才是其交易的目的，追究出卖人的违约责任对于买受人来说实属无奈之举。在这种情况下，预告登记制度给出了一个保护买受人利益的可能——通过对不动产物权变动的债权请求权进行登记给予请求权以公信力，使其具有物权的排他效力，从而在一定程度上也是对不动产所有人及其他物权人的处分权的一种限制。

可见，预告登记制度体现了法律作为利益平衡机制的作用，通过制度的建立，使得交易各方的利益得以平衡，使得物权与债权得以平衡。

（四）有利于培育良好的市场环境

预告登记制度有利于鼓励诚实信用、防止权力滥用。由于利益的驱使，市场上一物二卖的现象严重，甚至还出现一物数卖的情况。许多买受人交付了价款却不能进行移转登记或不能现实占有不动产，而出卖人则可以尽可能的抬高价格选择其交易对象，使得既成合同不能履行，严重损害市场的诚信度，民法所信奉的诚信原则不可避免地为唯利动机所践踏。“在从计划经济向市场经济转型的阶段，传统的行政管理模式已经远远不能适应市场经济发展的需要，而新的适应社会主义市场经济的管理模式还在探索之中，整个社会的经济秩序出现了一定程度的混乱，破坏社会信用的问题极为严重。”[9]预告登记制度使得买受人物权变动请求权具有了物权的排他效力，出卖方违背预告登记内容的处分为无效，从而限制了出卖人不得滥用其权利，以法定方式强化了诚信原则的实现。

（五）有利于保障交易安全

不动产预告登记制度有利于交易安全。交易安全又称财产的动的安全，它保护善意无过失交易者的利益。交易安全的前提是交易双方充分了解交易客体权属的基本状况。

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为了防止交易过程中的欺诈行为，保证交易活动正常进行，交易双方充分了解交易客体的权属状况是基本前提，如权利人是否真正享有不动产物权，不动产物权的负担状况如何（是否已设定抵押），不动产物权的存续期限等等。如果缺乏信息公示制度，当事人势必会投入精力、财力去调查了解，不仅增大交易成本阻碍交易关系，而且会给欺诈行为提供机会，扰乱交易秩序。不动产预告登记制度本身就是不动产登记制度的一部分，建立了预告登记制度后，不动产物权的负担状况便很明了的展现在当事人的面前。通过预告登记可以告知潜在的交易方，该不动产上已设立具有排他性权利的事实，警示第三人若从事与之相冲突的物权变动将可能被确定为无效，存在风险，从而达到维护交易安全的目的，当事人在降低调查成本的同时还降低了交易风险。我国实行住房改革以来，许多与房屋相关的不动产权利进入市场进行交易。房屋不仅为生活所必需，而且与土地使用权一起成为不可或缺的生产要素，导致和促进了土地二级交易市场的建立及房地产交易市场的蓬勃发展。作为不动产登记制度之一的预告登记，具有服务不动产交易的功能，有利于保障请求权人的权利，有利于保护交易中的第三人，有利于我国不动产市场健康有序的发展，是我国不动产交易市场健康、有序发展的需要。

四、我国预告登记制度存在的问题

我国《物权法》第20条规定。当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。这条规定是我国民商法制度的创新，对于补充和完善不动产登记制度，保障不动产交易市场的正常秩序，将发挥重要的作用。但该制度在立法上尚显粗糙，并且在实践操作中也存在不少的问题。

（一）预告登记制度的适用范围过于狭窄

《物权法》中“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记”，表明了预告登记的适用范围为买卖房屋或其他不动产时签订的协议。这里仅仅将不动产所有权移转请求权作为了预告登记的内容，而忽略了现实生活中不动产物权交易的多样性，没有将除所有权以外的其他不动产物权交易时产生的请求权纳入保护范围，这样显得适用范围过窄。

各国关于预告登记的适用范围各有不同。在德国，作为保障以不动产物权变动为标的的登记请求权而设立的预备登记制度规定在《德国民法典》第883条—888条，其实质是限制现实登记的权利人处分其权利。[10]《瑞士民法典》中的预告登记可分为“让得权利”的预告登记、“处分权的限制”的预告登记和“暂时登记”，其中暂时登记相当于

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德国的异议登记。在瑞士像承租权等与物权变动没有直接关系的债权，也是预告登记的对象，可见适用范围之宽泛。

关于预告登记的适用范围，从国外立法来看，一般包括以下几项：第一，以不动产物权的设定、转移、变更或消灭为内容的请求权；第二，以附有始期、停止条件或有其他可于将来确定的有关物权变动的债权请求权；第三，不动产权利内容或次序变更的请求权。[11]根据我国《物权法》的规定，我国预告登记制度仅适用于其中第一项中“以不动产物权的转移为内容的请求权”一种情形，至于以不动产物权抵押、消灭、优先权次序变更以及附条件、附期限的请求权等，均不在可以适用的范围之内。

（二）预告登记发生条件规定过于苛刻

依照《物权法》第20条规定，我国对预告登记采取的是自愿登记的原则，双方当事人自愿达成一致的时候便可向登记部门提出预告登记申请，笔者认为此规定过于苛刻。根据《合同法》的相关规定，双方当事人处于平等的地位，双方的利益都受到法律平等的保护。根据我国《物权法》的相关规定，为保障将来实现物权，双方当事人按照约定可以向登记机构申请预告登记。诚然，这种约定必须是建立在双方合意的基础上，否则便不得为之。在现实生活的实际操作中，不动产所有者往往处于比较强势的地位，如果不动产所有者要求不能或不协助债权人进行预告登记，债权人又该如何获得保护。

不动产预告登记制度的本意是为了保护当事人的合法权益，但债权人在非自愿的基础上和债务人进行了不进行预告登记的“约定”，那么法律是不是缺失了其本意呢。根据相关的物权法理论，预告登记的发生方式有两种：一是在当事人同意时纳入登记；二是因为请求权处于不诚实的行为所造成的危险中而需要保全时，根据单方面的申请由法院发布命令而予以登记。如日本《不动产登记法》第32条规定：“假登记，得在申请书中附以假登记义务人的承诺书或假处分命令的正本，由假登记权利人进行申请。”德国《民法典》第885条第1款规定：“预告登记根据假处分的原因、根据与土地或者土地上的权利有关的当事人的同意而纳入登记。为发布假处分命令，不必证实应保全的请求权所受的危害。”[12]

相比较而言，我国《物权法》对预告登记的发生条件仅仅规定为交易双方当事人约定一致，显得过于苛刻。如果双方当事人没有形成一致性意见，由于没有救济途径则不能进行预告登记，而买受人也不能有效通过该制度来保障自己权利的实现。这样似乎违背了创设预告登记制度的初衷。

（三）预告登记效力规定不全面

预告登记的效力是预告登记制度的核心。只有赋予了较强的效力，预告登记才具有实际意义，才能成为保护不动产请求权最终得以实现的有力手段。在我国，不动产物权

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的移转往往伴随着开发商对消费者的显著优势地位，涉及消费者居住乃至生存方面的基本人权，因此，赋予预告登记以强大效力就显得更为重要。我国《物权法》第20条第1款规定：“预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。”根据这一条款的规定，经过预告登记的物权请求权获得了对抗其他处分行为的排斥性效力。这种排斥性效力，理论上一般称之为预告登记的保全效力，也叫担保效力或排他效力，实为预告登记制度的核心效力。

但是保全效力并不是预告登记的唯一效力。各个规定了预告登记制度的国家，除了规定预告登记有保全效力以外，都普遍赋予了不动产预告登记以顺位保全和破产保护的效力。《物权法》没有关于顺位保全效力和破产保护效力的规定，造成了预告登记制度的先天不足，这样不仅不利于对权利人的保护，也会对不动产的交易造成妨碍，还徒然增加司法实践中的争议和困惑。[13]

（四）预告登记后的处分行为原则规定太过绝对

预告登记之后，不动产物权人对不动产所进行的处分行为，在妨害已经进行预告登记的请求权的内容上，效力应为无效，这在国内外立法以及民法理论上，均没有争议。但对于此种无效是绝对无效主义抑或相对无效主义，则有不同看法，各国也存在不同的制度设计。相对无效是指在预告登记之后，就不动产权利而言，义务人仍可进行处分，但是在预告登记权利人与第三人之间，在妨碍预告登记权利人请求权的范围内，义务人的处分行为无效，即“就当事人而言，仅对登记请求权人无效，对其他之人仍为有效；就内容而言，仅在妨碍之范围内无效”。德国《民法典》第883条第2款规定：“在预告登记之后对相关土地及权利的处分，如对请求的实现造成妨碍或者损害者，则属无效。此规定适用予以强制执行、扣押人情形下的处分或者破产管理人的处分。”我国台湾地区的《土地登记规则》第79条第2款规定：“前项预告登记未涂销前，登记名义人就其土地所为之处分，对于所登记的请求权有妨碍者无效。”[14]

我国《物权法》第20条第1款规定。“预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。”从对预告登记的效力规定来看，我国采用的是绝对无效原则，即原告登记后的一切处分行为，均不发生物权效力。采取绝对无效的意见，对定纷止争、减少纠纷，自然具有一定的好处。但如果法律规定过于严格，搞一刀切的做法，则也可能产生过犹不及的缺陷。

（五）未明确规定不动产预告登记的机关

在物权法出台之前，在我国现行法中不动产物权的登记机关并不统一，对不同的不动产依据其行政主管机关的不同而存在不同的登记机关。物权法颁布之后虽然明确规定对不动产实行统一登记制度，但依然没有明确规定统一的登记机关。由于多个行政机关

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负责对不同的不动产加以管理，由此造成了多头登记的现象，如土地由土地管理部门管理，土地使用权登记也在土地管理部门进行；林木由林业管理部门管理，有关林木所有权的登记也在该部门进行；房屋由城建部门管理，产权登记也在该部门进行。从行政管理职能角度来看，登记与行政部门的设置和职权的结合是必要的，但如果将登记作为公示方法对待，则原有的登记体制便呈现出许多弊端，表现在：一方面，因登记机关分散，不利于有关交易当事人查阅登记，很难给交易当事人提供全面的信息。另一方面，分散的登记，也给有关当事人进行登记造成极大不便。

五、我国预告登记制度的完善

（一）扩大预告登记的适用范围

我国《物权法》对不动产预告登记适用范围的规定较为狭隘，不利于全面保护权利人的利益。预告登记制度在我国的确立可以说对规范房地产交易市场，促进社会主义市场经济的发展起到了巨大的保障和促进作用，真正体现了法律对弱势群体的保护和关怀，但物权法并未对预告登记的适用范围做出明确规定。而我们看其他规定预告登记制度的国家都对本国预告登记制度的适用范围作出了明确规定，比如《德国民法典》第883条第1款规定：“为保全目的在于转让或废止一项土地上的物权的请求权，或土地上负担的物权请求权，或者变更这些物权的内容或其顺位的请求权，得在土地登记薄中为预告登记。被保全的请求权附条件或附期限时，也准许为预告登记”。由此可见，《德国民法典》将预告登记的适用范围限定在土地权利的变动上。而在我国台湾地区根据通说预告登记制度的适用范围一般归纳为五条，“即为保全土地权利移转之请求权、为保全土地权利使其消灭之请求权、为保全土地权利内容之变更之请求权、为保全土地权利次序之变更之请求权、为保全附条件或期限之请求权。”

综合考察各国的制度设计和我国的现有情况，我觉得我国的预告登记制度的适用范围应该扩大到如下的两个方面：首先，将现有的为保护债权人将来取得物权的权利细化为为保护权利移转、变更的请求权；其次，将以房地产物权的消灭为目的的请求权以及附条件或附期限的请求权纳入预告登记制度的保护范围，以便更好更全面地保护权利人的利益和交易的秩序。

（二）完善预告登记的发生条件

《物权法》第20条规定预告登记的发生需当事人之间的约定，此规定过于苛刻，在不能达成约定的情形下，应增加权利人即买受人可以基于自己的申请而发动预告登记的规定，以保护自己的权益。

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在实际生活中不动产的权利人一般处于比较强势的地位，如果不动产权利人不同意预告登记，另一方当事人即买受人因为没有达成约定便不能进行预告登记，这对买受人是非常不利的。有些学者认为，预告登记可以由债权人和债务人共同申请，也可以由债权人或债务人根据当事人双方订立的合同单独申请，也可以根据法院的裁判提起预告登[15]记的申请。笔者认为，在立法中不能只规定有当事人约定的情况下方可提起预告登记，也应该规定当义务人拒绝协助时，预告登记权利人可以向法院提出申请，由法院依照非诉讼程序作出裁定，权利人可以持此裁定向登记机关申请预告登记。基于当事人同意的登记为自愿的预告登记，基于法院的裁定的登记为强制的预告登记。在预告登记根据当事人意愿而产生时，原则上要求共同申请，但为交易便利，在一方当事人能够提出有力证据表明符合条件的请求权已经生成，也可以允许采用单独申请的方式。如德国民法中就规定具备德国《土地登记薄》第29条规定形式的单方许可，或者诉讼保全（根据《民事诉讼法》第938条的规定进行预告登记）或者根据《民事诉讼法第895条作出的判决可以进行预告登记。

综上所述，我认为，现有的关于预告登记的发生需要当事人之间的“约定”的规定，对于保护债权人的利益有明显的不足之处，《物权法》应对债权人的合法权益进行进一步的保护，当债务人拒绝履行协助义务时，债权人应有权向法院或不动产登记机关提出申请，由法院依照非诉讼程序或不动产登记机关根据其相关职权作出裁定，然后权利人可依据裁定向登记机构申请预告登记。

（三）完善预告登记的法律效力

从各国法律的规定来看，预告登记的效力主要包括保全的效力、保全顺位的效力和破产保护的效力。在我国，学者一般也认为不动产预告登记的效力应包括：第一，权利保护效力，即保障肯定发生请求权所指定效果的效力；第二，顺位保护效力，即保障请求权所指定的物权变动享有预告登记时的顺位；第三，破产保护效力，即在相对人陷于破产时，排斥他人而保障请求权发生指定的效果。[16]笔者认为，我国的预告登记应当增加保全顺位的效力和破产保护的效力。

所谓不动产物权预告登记的保全顺位效力，就是指预告登记的顺序可以确定在同一不动产上的多个物权的实现顺序。物权在为变动登记的时候，为了防止未来可能发生的同一物之上多项物权请求权并存和竞合的矛盾，预告登记等将各项请求权按照时间的先后顺序预先予以排列，并按照该顺序为每一个物权确定一个实现的顺序。当预告登记推进到本登记时，不动产权利的顺位不是依本登记的日期确定，而是以预告登记的日期确定。经由预告登记，被保全的权利之顺位被确定在预告登记之时。保全顺位的效力是不动产预告登记必不可少的一项效力，我国在法律中应该予以明确。

破产保护的效力在破产财产的取得中也涉及到预告登记的保全权利的效力。经预告

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登记的请求权在不动产物权人陷于破产时得对抗其他债权人，从而保证请求权得到实现，这就是预告登记的破产保护效力。预告登记的请求权不但可以对抗不动产的所有权人和其他物权人，而且可以在不动产物权人陷于破产时对抗其他债权人，从而保证请求权得到实现。

（四）对预告登记后的处分行为采取相对无效原则

我国《物权法》第20条的规定表明我国预告登记的效力为绝对无效型。预告登记制度设立的目的和主要功能就是限制债务人的处分权，防止其滥用权利，从而维护市场交易的秩序和安全。可以看到债务人在预告登记这个制度中已是做出利益让步的一方，我们不能打着维护债权人一方利益的旗号，无限度地对债务人的权利进行限制。很多时候，交易双方的交易标的有限度或者说产生的债权债务仅仅是围绕不动产的某一方面的权利，这时就没必要完全限制债务人的处分权，使其所有的处分行为都处于效力待定的状态，毕竟债务人这时处分的权利也许和申请预告登记债权人所保全的权利并不一致。

因此，笔者认为，为了兼顾双方当事人的利益，保持目的和手段的平衡，我国预告登记制度应当采用相对无效原则，即法律规定违反预告登记的处分只是相对于预告登记权利人无效，而对于所有其他的人而言是有效的；并且只在保全目的的范围内无效，不妨碍预告登记之权利的处分仍然有效。这样不仅使登记簿保持了其正确性，又有利于经济生活的活跃。

（五）明确规定预告登记的登记机关

为了解决多头登记的弊端，笔者认为不动产登记应当由不动产所在地的登记机关统一管辖。为了统一登记机关，避免程序的繁复性以及增加当事人的登记成本，不动产预告登记机关和不动产登记机关应当一致。对于预告登记的机关应当如何设定，学术界有着不同的观点，大体有三种：

第一，法院负责登记。鉴于我国目前在不动产登记上的“多部门登记”、“分级登记”，严重违背法理和妨害正常的不动产交易的发展，因此根据法理和国际经验应当由不动产所在地的县级人民法院统一负责登记。

第二，行政机关登记。如日本的不动产登记法规定，登记事务以管辖不动产所在地的法务局、地方法务局或其分局、办事处为管辖登记所掌管之。[17]

第三，中介机构负责登记。不动产登记应当由社会中介组织负责，这样当登记机关性质上属于一个民间组织的时候，能够有效地防止行政权力对民事权利的不正当干涉。

笔者认为，应当成立专门的不动产登记机构。行政机关不宜作为登记机关，原因是：有可能存在行政权对民事权利的不正当的干预。法院不宜作为登记机关，原因是：目前我国各级人民法院承担着繁重的审判任务；在物权发生争议的情况下，法院要确定真正

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的权利人，必须要审查登记的真实性问题，然而由法院进行登记，登记的结果必然对法院最后的裁判产生影响，法院很难纠正自己登记的错误。因此，作为专门的不动产登记机构是不行的。

结论

作为我国物权法的一项新制度，预告登记需要发展和完善的地方还有很多。本文从实体法角度分析了预告登记的适用范围、法律效力、申请条件和登记机关等问题，虽然这些建议对完善我国预告登记制度有一定的参考价值，但限于作者的能力与阅历，还有很多需要完善和补充的地方。另外，要完善预告登记制度，还应当建立一套与实体制度相应的程序制度，即应当将配套的登记制度建立起来，否则，我们的实体预告登记将成为一纸空文，难以发挥实际作用。

参考文献

[1]梁慧星.中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例[m].北京：社会科学文献出版社，2000：168.[2]王利明.物权法论[m].北京：中国政法大学出版社，2007：171.[3]孙宪忠.论物权法[m].北京：法律出版社，2008：453.[4]孙鹏.不动产预告登记[j].法治论丛：2008，（5）：54.[5]龙莉.论我国不动产预告登记制度的完善[d].重庆：重庆大学硕士学位论文，2010.[6]马红升.论不动产物权登记[d].山东：山东大学硕士学位论文，2008.[7]王利明.物权法论[m].北京：中国政法大学出版社，2007：142.[8]袁小净.论不动产登记之公信力[j].法制与社会：2010，（8）：

31.[9]王利明.关于诚信的法学思考[j].中国人民大学学报：2008，（5）：48.[10]迪特尔·梅迪库斯.德国民法总论[m].邵建东，译.北京：法律出版社，2001：48.[11]贾慧姝.论我国预告登记制度立法之完善[j]，中国房地产：2010，（1）：54.[12]德国民法典.陈已佐，译.北京：法律出版社，2006：

21.[13]贾慧姝.论我国预告登记制度立法之完善[j]，中国房地产：2010，（1）：55.[14]焦红静，王彦.浅析不动产预告登记[j].经济论坛：2008，（9）：45.[15]赵娜.浅议预告登记制度的完善[j].法制与社会：2009，（12）：56.[16]梁慧星.中国物权法草案建议稿——条文、说明理由与参考立法例[m].北京：社会科学文献出版社，2000：170.[17]田山辉明.物权法[m].陆庆胜，译.北京：法律出版社，2001：129.

11

第二篇：我国房地产登记制度存在的问题及完善我国房地产登记制度存在的问题及完善

摘要。房地产登记指的是房地产权利人向国家登记机关发出申请，将房地产的物权进行变更，并且进行登记记录。在此基础上建立起来的房地产登记的依据、程序、负责的机关单位及其权利等方面的各项制度，形成了房地产登记制度。它是对房地产物权的确认和公示，对于国家和房地产权利人来说，具有十分重要的意义。虽然我国早在2007年颁布的《物权法》当中对房地产登记制度进行了补充和完善，但是其在发展和应用的过程中，仍然体现出了很多问题。本文通过对这些问题的分析，提出了一些相应的完善措施。

关键词：房地产登记制度问题完善措施

房地产登记制度是房地产相关法律法规当中的一个十分重要的组成部分，是对土地及土地之上的建筑物所有权、使用权、以及其它一些相关权利的确定和记载。随着我国社会和经济的不断发展和改革，房地产登记制度中存在的问题正在不断的暴露出来。由于我国目前的房地产登记制度不够系统和完善，导致了在房地产登记机关的设置、登记等流程、登记的效力、以及实质审核的内容等方面，没有进行统一的划分，使得一些登记制度问题无法得到有效的解决。这对房地产登记制度的发展和其作用的发挥带来了十分不利的影响。

一、我国房地产登记制度中存在的问题

（一）登记机关不统一

目前，我国的房地产登记是由房产局和土地局两个机关分别进行登记的。这就造成了一定程度上的行政管理重叠和权利职能的交叉。同时两个机关之间还存在着一定程度上的利益冲突，因此造成了登记机关的不统一性。这种情况不但给权利人的房产登记带来了诸多的不便，还增加了房地产交易中的费用和成本，造成了不必要的人力和物力的浪费，对我国房地产市场的正常发展产生了不良的影响。在实际工作当中，如果工作人员不够认真，甚至还可能造成房地产重复抵押的情况，从而带来更加严重的问题。

（二）登记流程复杂繁琐

基于我国现行的房地产登记流程，登记申请人需要首先判定自己要申请的属于那种登记类型，从而准备相关的材料和文件。但是在实际工作中，普通老百姓大多对房地产登记的相关概念和流程不够了解，在具体办理登记业务的时候对于一些法律性的条文难以理解。这就导致了人们在进行登记申请的时候往往因为资料不全等原因来回奔波，而登记机关的工作量也会因此而增加，工作效率自然就会降低。同时，进行房地产登记所需的材料当中，有一些的时效性很短。因此往往当登记人奔走各个单位准备材料时，有些材料已经过期，还需要重新开具。

另外，在进行房地产登记的时候，按照目前的规定是需要登记人本人持有效证件进行登记。但是，很多时候由于各种各样的原因，登记人本人不在当地，而且无法及时赶回，此时就需要由代理人或委托人代为办理。而有代理人存在的登记流程则更加的复杂和繁琐，而且办理登记所需的各类文件资料的提供和开局单位很多都不在一个地方，给登记人带来了很大的麻烦。可以说流程的复杂和繁琐问题是当前房地产登记制度当中存在的最大的问题。

（三）登记记名不透明

在我国房地产登记工作的实际进行中，由于受到管理上一些错误理念的影响，使得其对于个人隐私过度强调。这样就导致了对登记资料的过度保密，使一些本应当公示出来的内容没有得到公示。而公示内容的不全，会对房地产登记的公信力造成很大的影响。因此，在一定程度上来说，我国的房地产登记制度并没有真正起到最为有效的保护交易安全的作用和功能。

（四）登记模式的混乱

房地产登记又分为初始登记和总登记。初始登记指的是对房地产的首次登记。而总登记指的是房地产登记机关对全国或某个地区反问内的所有土地资源、房地产、以及相关权属的登记。但是在实际工作中，这两种登记并没有得到完全的区分。其中，地籍整理工作的不到位是其主要原因。例如：由于当前我国城市化进程发展速度过快，产生了很多的“城中村”的现象。这种现象所带来的直接后果就是国家土地与集体土地的混乱。由于地籍的混乱，使得在土地征收过程中，时常会发生征收国有土地或重复征收土地等不良情况。

（五）不动产房屋登记效力不明确

对于我国现行不动产登记制度相关的法律法规，目前只适用于城市范围之内。其中关于房地产登记规定也只适用于城市和城镇。在我国广大农村，目前所使用的普遍都是针对宅基地颁发的宅基地使用权证，而对于农村房屋的产权登记却被忽略。随着我国社会的整体发展，农村当中开始出现了一些商品房，农村的房屋交易和抵押等活动也明显增多。但是，目前我国关于农村房屋产权的相关法律法规却仍然处于空白阶段。

二、我国房地产登记制度的完善措施

（一）统一登记机关

我国当前多个登记机关、多头登记的现象给房地产登记工作带来了诸多的不便。因此，国家应当设立一个专门负责房地产登记的行政机关，统一对房地产登记工作进行受理。基于我国政府机关正在由管理型政府向服务型政府转变的现状，如果政府的职能不同时进行转变，那么即使由其它的独立机关来负责房地产登记，也难以达到最佳的效果。因此，国家有必要建立一个统一的房地产登记机关，对其进行统一的规范和管理，使登记流程尽量简化，审核内容更加明确。

（二）优化房地产登记流程

在房地产登记工作当中，登记机关应当转变思想观念，不能将管理职能当成是一种权利来看待。因此，在申请人申请登记的时候，应当提供相应的咨询服务。在具体工作中，可以在登记处设置咨询服务台，安排专门的人员为申请人提供服务。按照申请人的登记类型，为其提供相应的所需材料清单以及申请流程清单。同时还可设置专门的窗口，对申请人所携带的材料进行初步审核，检查申请人准备的材料是否齐全。房地产登记机构还应当对自身组织机构和相关的部门单位进行整理和整合，将办理房地产登记所需材料的开具机关都集中在以其，使登记人可以体验“一站式”的便捷服务，这样不但能够节省登记人的实践，也能够提高登记部门的工作效率。

另一方面，对于由代理人或委托人代为办理的房地产登记业务，其流程也应当尽量简化。对此，可以从联合公证部门对登记人和代理人之间的公证委托书的内容进行细化和完善，从而在能够保障代理人的真实性和登记人的合法权益的基础上，使登记流程大大简化，真正给人们带来便利。

（三）完善房地产登记的公示作用

房地产登记的一个重要目的就是进行公示，通过登记，将房地产的物权建立、物权转移、物权变更等信息向公众进行公开，让交易第三人能够对房地产的实际物权状态进行了解和掌握，以起到保障房地产交易安全的作用。在《物权法》当中，明确规定了“权利人、利害关系人有权对相关登记资料进行申请查询和复制，登记机关应当予以提供。”因此，在登记申请人或具有明确交易意向的人提出查询申请的时候，房地产登记机关应当予以积极的配合。这样有利于房地产交易费用的节约，也能够提高房地产交易效率，维护房地产交易的正常秩序。这种职能上的转变，能够使登记机关在登记过程中为申请人提供更好的服务。

（四）设置房地产登记专业代理人

基于我国房地产登记情况的现状，可以在其过程中引入专业代理人。这些专业代理人是登记机关和登记申请人之间沟通和交流的纽带，是基于社会的需求而诞生的自然产物。专业代理人的不动产法律知识和相关的税务知识一定要非常的全面和扎实，才能够真正的发挥作用。在房地产登记业务当中，专业代理人的位置相当于房地产交易中介。他们通过对房地产交易经验的积累和对房地产市场的了解，能够较为准确的判断出房地产的市场和价格走向。因此，如果能够促成这些专业代理人与登记机关的合作关系，就能够对我国房地产登记制度的发展和完善提供助力，也能为人们的房地产交易活动提供便利。

（五）明确政府机关的管理规范

为了完善房地产登记制度，应当转变相关政府机关的职能，发挥服务型政府的作用。对其职能应当加以明确和规范，正确的区分其管理范围与审核标准，这样就能够很有效的保证房地产登记制度的作用和效力得到充分发挥。因此，国家应当积极的对房地产登记的相关政府机关进行改革，使其发展成为服务性的政府机关，这样才能促使我国房地产登记制度的进一步优化和完善。

房地产登记制度是房地产相关法律法规的基础，也是保障房地产物权人相关权利的基础。因此，我们对当前房地产登记制度当中存在的问题给予充分的重视。结合我国的基本国情和房地产市场的发展现状，采取相应的措施对房地产登记制度当中的漏洞和不足之处进行优化和完善，以保证房地产登记制度的作用和效力能够得到充分的发挥，促进房地产市场的健康发展，推动我国社会的进步。

参考文献：

[1]杨迎春.房地产登记制度存在的问题及对策研究[j].现代经济信息，2012.

[2]朱晓峰.试论我国房地产登记制度的缺陷及完善[j].法制与经济，2013.

[3]连灿.浅议我国房地产产权登记制度的改革和完善[j].法制博览，2014.

[4]黎鑫.论我国房地产登记制度的完善[j].房产论坛，2013.

[5]黄立军.我国现行房地产权属登记制度存在的问题及对策[d].合肥工业大学，2012.

（作者单位：XX省大港公证处）

第三篇：预告登记制度的完善[定稿]浅析我国不动产预告登记制度

若晓春一梦

【摘要】

不动产预告登记制度是不动产登记制度中一项重要制度，我国物权法也对此进行了规定。不动产预告登记将债权物权化，赋予债权请求权以物权性质的排他效力。其价值在于保障预告登记权利人的权利，保护交易安全，维护市场信用等，特别是以抑制商品房买卖中“一房多售”为典型。当前立法在很大程度上起到了保护交易安全与公平的作用，但还是存在不足。

【关键词】

不动产预告登记交易安全

不动产预告登记制度对应于本登记，是为补充不动产登记的公信力的缺陷而设立的一种制度。所谓不动产预告登记，是指当事人签订房屋买卖协议或者不动产物权的协议时，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。笔者在本文中将对不动产预告登记制度相关问题进行简单的探讨和分析。

一、预告登记的法律地位以及适用范围

（一）关于预告登记的立法现状

在《中华人民共和国物权法》第二十条规定。当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。在我国，不动产物权的公示方法为登记，而预告登记的目的在于保障债权的实现，通过预告登记使一项旨在引起不动产物权变动的债权请求权获得某些物权的效力，进而使该债权获得保全。也就是说，预告登记的一个主要功能就是保障不动产交易安全，确保债权的实现。

（二）预告登记的适用范围

所谓预告登记的适用范围是指与高高登记制度在何种情形下适用的问题，根据我国现行物权法的规定，预告登记的范围应包括房屋或者其他不动产物权

的交易，在这里体现的是物权法定原则，即物权的种类法定，质言之在交易的过程中适用预告登记的物权种类法定。对于适用预告登记的情形我国立法上“采用了列举加一般条框并用的方式。”①

在预告登记的适用上，实际只是包括两种情形的请求权：一种是以不动产物权的取得变更丧失为内容的请求权，一种是为附有起始期、停止条件或其他可于将来确定有关不动产物权变动的请求权。在我国的实践中，为了防止“一物二卖”甚至“一物多卖”的现象，物权法的预告登记制度确保了交易安全，保障了所有权的实现。当然，根据《物权法》的规定，不动产物权的变更不仅仅只是所有权的取得、变更、消灭，还包括设定他物权以及他物权的变动，所以，我国当前的预告登记的适用范围应该包括以下几个方面：（1）不动产物权的所有权额取得、变更和消灭的请求权；（2）用益物权的设定、移转、变更和消灭的请求权，如国有土地使用权与农村土地承包经营权的设定、移转、变更或消灭，也可以适用预告登记；（3）有关的特殊不动产物权，如建筑工程承包人的优先受偿权、优先购买权等；（4）附条件或者附期限的不动产物权请求权。

二、预告登记的效力②

（一）预告登记的保全效力

预告登记的保全权利的效力，是其在保全对象上所表现的作用，又称为预告登记的担保作用，即“防止不动产权利人违反义务对不动产进行处分”。根③

据物权法规定，预告登记后，登记名义人处分不动产时，其与第三人订立的合同的债权效力不受影响，但是在法定的时间范围内绝对不能发生物权变动的法律效果。这一规定对于避免不必要的纠纷，确立预告登记担保效力是十分必要的。

（二）预告登记的顺位效力

预告登记的顺位效力体现在保全债权请求权的顺位，即“因预告登记而使得该请求权具有排斥后序登记权利的效力”，这是预告登记对依本登记取得的④

①

②欧世龙等著《物权法实施中的若干问题研究》第98页浙江大学出版社2008年12月关于预告登记的效力问题主要有“三效力说”和“四效力说”。笔者在这里采用“三效力说”进行学习探究。

③王星《浅谈我国〈物权法〉中的不动产预告登记制度》刊登于《法制与社会》2007年12月④欧世龙等著《物权法实施中的若干问题研究》第102页浙江大学出版社2008年12月

物权所具有的保障作用。因为预告登记的顺位效力的存在第三人不得无视预告登记的存在，并且预告登记人认识到预告登记人在法定期限内为本登记的可能性，从而限制其妨害预告登记所保全的权利顺位的行为，并且第三人不得以不知预告登记为由而与预告登记人进行善意抗辩。其中也体现了预告登记具有预警的效力，现行《物权法》明确规定了预告登记的物权效力，但是对于预告登记完成后的其他登记行为也未予禁止。预告登记本身所具有的防御性与当前立法的不明确是存在矛盾的，因此可以在将来的不动产登记立法中将这个问题明确化。

（三）预告登记的完善效力

“预告登记的完善效力，即预告登记的权利已经表现出将来物权权利的某种效力，在一定场合可以被当作将来完整的权利看待。”预告登记的完善效力⑤

是以受保全的权利具有类似于物权的特征为前提。主要体现在以下两个方面，一是破产保护效力；例如，甲将其一栋房屋出卖给乙，约定两年后交付，买受人乙为了担保此项债权请求权而进行了告登记，如果不久甲破产了，此时乙虽然并非该不动产的所有权人而只是债权人，但是由于进行了预告登记，所以他有权要求甲的破产管理人将该房屋交付给他。二是对因公权力的行使而发生的不动产物权变动的排他效力在我国因公权力的行使导致物权变动的事实时有发生，最明显和常见的就是在征地、房屋拆迁的过程中；此外，在相对人死亡时，预估登记的完善效力依然存在，继承人不得以继承由而请求剔除不动产上的预告登记。

三、预告登记的消灭

对于不动产预告登记消灭的原因，由《物权法》第20条可以看出有两种：一是预告登记保全的债券请求权的消灭导致预告登记的消灭。如果居于主导地位的债权因为无效、被撤销或被解除等原因而消灭时，由于预告登记制度本身的附随性，其自然归于消灭；二是自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记便失效。预告登记虽然具有一定的法定效力，使债权具有物权的性质，但是实际上并没有实现预告登记权利人的物权，所以如果债权请求权人在法定的三各月内不积极行使其请求权，导致法定或约定时效已过，那⑤【德】

曼弗雷德·沃尔夫著吴越、李大雪译《物权法》第18页法律出版社2002年

么，预告登记的效力自然消灭。但是如果预告登记人明确作出放弃已经进行预告登记的权利，笔者认为是可以导致预告登记的消灭的。因为在这个放弃的过程中权利人实际放弃的是债权请求权，所以是可以导致权利义务消灭的。

对于不动产预告登记消灭的程序，《物权法》并没有做出明确的规定。但笔者认为如果预告登记消灭事由出现后当事人双方或者利害关系人应该经过合意进行申请，注销登记。同时也不排除单方进行申请，注销登记的可能性和可行性。如果将预告登记消灭程序法定化以后，可以排除在交易过程中对抗第三人交易，降低交易成本。

四、小结

在当前的市场经济状态下，不动产预告登记制度的目的是保障交易安全，降低交易成本，稳定市场秩序。同时我国立法将不动产预告登记制度纳入其中，也是体现了与国际接轨，促进社会主义市场经济发展的目标。预告登记制度在其确定的范围内，以保全效力为前提，在一定程度上实现和保障了顺位效力和完善效力，保护了在交易过程中的预告登记权利人的债权请求权，起到了“保护弱势”的作用，也在一定程度上遏制了“一房二卖”的情形，但是就当前的立法现状来看，其中还是存在以下不足：（1）预告登记的发生要件中应该将登记义务人的同意明确为独立的要件；（2）应该规定假处分制度；⑥（3）对预告登记顺位效力的保障不足，笔者认为应明确禁止登记义务人在法定期限内对不动产进行可能损害登记权利人利益的登记；（4）对预告登记的消灭程序应该有比较明确的规定。

⑥假处分是法院为保全某项请求权而做出的有临时效力的指令，类似于我国司法中的保全措施。

参考文献：

1、欧世龙等著《物权法实施中的若干问题研究》浙江

大学出版社2008年12月

2、孙鹏著《物权公示论——以物权变动为中心》北

京：法律出版社2004年5月

3、陆建超《构建我国不动产预告登记制度的思考》刊登于

《中国房地产金融》2007年第1期

4、王星《浅谈我国《物权法》中的不动产预告登记制度》

刊登于《法制与社会》2007年12月

5、陈文娟《浅议不动产预告登记的效力——析《物权法》

第20条》刊登于《法制与社会》2009年1月

6、吴访非宇光《透析《物权法》不动产预告登记制度》刊

登于《沈阳干部学刊》2008年2月

7、杨建《我国不动产预告登记制度之若干思考》刊登于

《法制与社会》2006年9月

第四篇：我国资源税费制度存在的问题及完善对策我国资源税费制度存在的问题及完善对策

1资源税费制度的理论基础"""""""""""""""""""1.1资源税的概念

1.2我国资源税制度的发展演变（可不要）1.3资源税费相关理论

2我国现行的资源税费制度

2.1我国现行资源税费制度的主要内容2.2资源税制度的发展现状（1.2可合并）2.3资源税的主要特点2.4资源税的作用

3.我国现行资源税费制度存在的问题3.1资源税课税范围窄3.2资源税计税依据不合理3.3资源税单位税额过低

3.4资源税减免政策较多，调节作用衰退3.5税费关系不协调费重税轻矛盾突出3.6征税对象没有分类

3.7资源税的税权过于集中。税收调节效率低下4.国外资源税发展状况及给我们的启示

5.资源税费制度的完善对策5.1.扩大资源税的课征范围5.2.改变资源说的征税依据5.3.使资源税单位税额合理化

5.4.减少资源税优惠政策.加大财政支持力度5.5.规范协调税费关系5.6.对征收对象进行分类

5.7.调整资源税在中央政府和地方政府之间的分享比例6.结论7.参考文献

1.资源税费制度的理论基础

1.1资源税的概念

资源税是以自然资源为纳税对象的税种，是国家凭借宪法赋予的对资源的所有权和行政权力，向资源的开发利用者征收的一种税。广义的资源包括土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、气候资源等，是生产的原料来源和布局场所，我国目前资源税中的资源主要是指矿产资源。

资源税按其性质可以分为一般资源税和级差资源税两种。一般资源税是国家对国有资源，如我国宪法规定的城市土地、矿藏等，根据国家的需要，对使用某种自然资源的单位和个人，为取得应税资源的使用权而征收的一种税，它反映的是绝对地租。级差资源税是国家对开发和利用自然资源的单位和个人，由于资源察赋的差异所取得的级差收入课征的一种税，它反映的是级差地租。

我国的资源税是在1994年税制改革时开征的一个税种。税制改革扩大了资源税的征收范围，并将盐税纳入其中，但尚未将所有自然资源列为纳税对象。在我国境内开采《中华人民共和国资源税暂行条例》规定的矿产品或者生产盐的单位和个人，为资源税的纳税义务人，应缴纳资源税。我国资源税实施“普遍征收，级差调节”的征收原则。其中“普遍征收”包括两层含义，一是对所有境内应税资源品都要征收资源税，二是所有应税资源品的开采或生产者都要缴纳资源税;“级差调节”的含义是指由资源察赋、开采条件、地理位置等客观条件不同而产生的级差收入，通过实施差别税额来进行调节。从征收原则来看，我国资源税既包含绝对地租，又包含级差地租。

1.2我国资源税制度的发展演变

改革开放前，我国一直实行的是“无偿开采制度”;1982年1月，《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》的颁布标志着“有偿开采制度”的开端;1984年10月，我国开始按照从利润计征的方式开征资源税;1986年，资源税改为从量征收;1994年，国务院颁布、实施了《矿产资源补偿费征收管理规定》;1996年，全国人大常委会通过了对《矿产资源法》的修正，进一步确立了我国资源有偿取得、使用以及税费并存的制度;1998年，我国相继颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》;2004年以来，我国陆续调整了部分资源的税额标准，取消了部分资源的优惠政策与减征政策，拉开了资源税改革的序幕。

在改革开放前的计划经济阶段，各种产品的生产、销售、分配和收益都由国家统一计划、管理和实施，对于资源的开发利用也不例外。各种矿产资源均是由国家组建的各个地质勘查单位进行寻找和评估，勘探结果归国家所有;国家投资开采矿源，矿山企业同样为国家所有，按计划指令完成对矿产品的采选，并上交国家，所取得的收益则上交财政，由国家统一进行分配。在这种高度集中、统一的计划经济体制下，国家集多重身份于一体—既是矿产资源的所有者、生产者，也是其使用者和受益者。由于各种财产权利均属于国家，实行有偿开采制度是没有意义的，因而在这一时期，一直实行的是资源的“无偿开采制度”。

随着我国经济体制的改革与发展，资源有偿开采制度也随之建立和演进。1982年1月，国务院颁布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，标志着我国矿产资源有偿开采的开端。

我国于1984年10月开征资源税，按照当时的《资源税条例（草案）}）规定，征收范围包括原油、煤炭、金属矿产品和非金属矿产品，但根据当时价格不能大动的情况，为了避免企业既得利益受到影响，资源税实际征税只限于少数煤炭、石油开采企

业。资源税开征时，是按照资源产品销售利润率确定税率征收的，即销售利润在12%以上的矿山企业要按规定缴纳资源税，销售利润在12%以下的矿山企业则不需缴纳资源税。资源税征收采用从价超率四档累进税率的方式，其初衷是调节级差收益，公平企业税负。

1986年施行的《矿产资源法》明确规定。国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。但当时鉴于资源产品销售利润率下降的情况，为稳定资源税收入，决定将资源税计税办法在原设计税负的基础上，改为按产量和销量核定税额从量征收。

1993年全国进行财税体制改革，对1984年的第一代资源税制度做出了重大修改，形成了第二代资源税制度。1993年12月，国务院发布了《中华人民共和国资源税暂行条例》及《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，细化及扩大了资源税的范围，把盐税纳入其中，征收品目有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。同时正式把按超额利润征税改为按矿产品销售量征税，按照“普遍征收，级差调节”的原则，就资源察赋状况、开采条件、资源等级、地理位置等差异设置了不同税额，即同类产品资源条件不同，税额也不相同。1994年，《矿产资源补偿费征收管理规定》开始实施，其《附录》中列出了我国当时己发现的全部173种矿产及其补偿费率，结束了矿产资源无偿使用的历史，也从此形成了矿产资源有偿使用的“税费并存”制度。1998年，国务院颁布了《探矿权和采矿权转让管理办法》，逐步停止了各地矿业权的无偿授予，对矿产资源的保护和开发效益的提高起到了积极作用。1999年财政部和国土资源部又发布了《关于探矿权采矿权使用费和价款管理办法的补充通知}}（财

综字[1999〕183号）。

从2004年起，我国陆续调整了煤炭、原油、天然气、铅锌、钨等部分品目的资源税税额标准，从而拉开了新一轮资源税改革的序幕。

2004年7月和12月，财政部、国家税务总局分别下发文件，规定自2004年1月1日起，将XX省部分地区煤炭企业资源税额调整至2.3元/吨（财税「2004」128号）;自2004年7月1日起，将XX省煤炭资源税额调整至3.2元/吨，青海和XX省调整至2.3元/吨（财税[2004〕187号）2005年，国家财政部和税务总局发布了《关于调整原油天然气资源税税额标准的通知》（财税[2005〕115号），规定从2005年7月1日开始，上调油田企业原油、天然气资源税税额标准为原油14~30元/吨，天然气7~15元/千立方米，新标准规定了每吨30元、28元、24元、22元、18元、16元、14元七个原油资源税税额档次，每千立方米15元、14元、12元、9元、7元五个天然气资源税税额档次。此前财政部和国家税务总局也宣布，自2005年5月1日起，调高河南、安徽、宁夏、福建、山东、贵州和重庆等省市的煤炭资源税税额标准，这是继2004年年底调高山西、青海和XX省自治区三省区的煤炭资源税税额标准后，财政部和国家税务总局第二次调高煤炭资源税。

2006年，湖北、湖南和XX省三省区的煤炭资源税税额分别提高至3元、2.5元和3.2元（财税[2005」169号、170号、172号）;冶金矿山铁矿石资源税由原来的减征60%改为减征40%，即按规定税额标准的60%征收。同时调整的资源税项目还包括：取消对有色金属矿资源税减征30%的优惠政策，恢复全额征收;锰矿石资源税使用税额由2元/吨调至6元/吨;铂矿石资源税适用标准调整为：一等税额标准8元/吨，二等税额标准7元/吨，三等税额标准6元/吨，四等税额标准5元/吨，五等税额标准4元/吨（财税[2005〕168号）。

2007年1月，财务部、国家税务总局发布《关于调整焦煤资源税适用税额标准的通知》（财税「2007」15号），宣布自2007年2月l日起，将焦煤资源税适用税额标准由3.2元/吨上调至8元/吨。2007年8月1日，财政部、国家税务总局联合发布通知，对铅锌矿石、铜矿石和钨矿石三种矿产品资源税做出调整，其中铅锌矿石资源税平均上调410%，铜矿石平均上调330%（财税[2007〕100号）1.3资源税费相关理论1.31国外相关研究

国外学者关于资源税费制度理论基础方面的研究，主要集中在资源收益及分配方面的研究，沿袭了政治经济学中关于收益分配的理论，集中在矿山地租、要素收入及财产收入上。收益分配的比例由要素的边际贡献决定。李嘉图在《论矿山租金》一文中指出，矿山和土地一样要给矿主支付租金，矿山的租金是以无需付租金的最贫瘩的矿山索取的资本回报为基础，决定其它较为多产的矿山的租金。这里的租金实际上是一种级差地租的概念。马克思发展了亚当斯密和李嘉图的地租理论，其地租理论体系包括了绝对地租和级差地租，他指出，真正的矿山地租的决定方法，和农业地租是完全一样的，矿产所有权的垄断是产生矿山绝对地租的原因，资源察赋及分布是产生级差地租的源泉。绝对地租的概念与产权的收益（权）是基本等同的。新制度经济学中关于收入与分配的讨论主要集中在（产权中的）所有权与收益权上。国外政府对其资源所有权的利益体现的收入来源主要是对资源开采征收权利金，也有些国家采用征税的方式。国际上对于权利金是一种税还是一种费在认识上也存在不同。权利金作为一种税，相当于是一种不动产所得税，是矿产资源所有权在不发生转移的情况下，因让渡矿业权而取得的收益并对之课征的税收，是对纳税人（矿业权人）支配拥有的非其所有的财产权（从所有权中分离出的矿业权）所征收的税收。但权利金不是由税务部门征收的，由于它是一个专门的领域，为降低征收成本，由矿政管理部门负责征收，因而有别于一般的“税”。权利金作为一种费，如美国认为权利金是美国财政最大的一笔非税收入，但其源于国家的财产所得，收缴后进入国家财政，又区别于一般的“费”。

1.32国内的相关研究

自1984年资源税在我国开征以来，资源税费制度对于维护国家矿产资源财产权益，促进资源的合理开发利用，保护生态环境等起到了积极作用。然而种种弊端也不断显现，引起了国内学术界的广泛关注和讨论，其中的焦点集中于“税费并存”问题，即作为资源的基本租金，其存在形式是否合理，各种类型的资源税费是否应该保留或合二为一，或者资源税本身即应直接予以废止。

1.认为资源税与资源补偿费都应予以保留。

苗建伟等人认为，即使矿产资源通过拍卖其开发权来达到矿产资源的有偿使用，但是对于原来征收的矿产资源补偿费也不应被取缔。因为资源补偿费本质上是对国家进行的资源普查投入的补偿，必须予以回收以保证国家新的普查工作的资金来源;而资源税的存在形式应是国家或政府为实现其职能需要，凭借其政治权力，并按照特定标准，为应付公共支出而强制、无偿取得财政收入的一种形式，作为一种经济杠杆，应起到调节经济活动的作用2。

2.认为资源税与矿产资源补偿费合二为一，作为资源的基本租金，以资源租金（权利金）的形式计征。

吴鉴认为，国家作为矿产资源的所有权人对采矿权人征收的各种有明确的经济内涵的费用—矿山地租，是天经地义的事情，资源税普遍征收、级差调节，对采矿权人征收，又与资源条件藕断丝连，归并到矿产资源补偿费中才是正途3。王广成

4、杨人卫5均认为，资源补偿费和资源税二者都是矿产资源价值的实现形式，都体现了矿产资源所有者的权益，而这在税理上是重复的，所以应将二者合一，作为矿产资源的基本租金，以资源税或资源租金的形式从量计征。陶树人等也建议合并资源税和矿产资源补偿费为“优质资源税”，使之真正成为补偿资源所有权人的优质资源级差收益，费用原则上纳入国家预算管理，考虑到历史上已经形成的地方利益，中央和地方可按一定比例分配“。张磊认为，应参照国外的权利金制度，将资源税与资源补偿费统一合并为“资源税”，以理顺国家对矿产资源所有权的经济关系和级差收益的关系，从而减少征收成本，便于政府统一管理7。袁怀雨认为，矿产资源随着开采只会减少，直至消失，不可能要求其在经营（开采）中保值、增值，只能要求国家对矿产资源资产的所有权和矿业权必须在经济上得以体现—获取被消耗掉的矿产资源的资产收益。前者为矿产资源作为一种国有资产的价值，即矿产资源在被勘查之前就具有的原有价值，体现为矿业的超额利润（绝对矿租和第一形态级差矿租），由其所有者—国家以矿产资源权利金的形式加以征收（以此取代资源税和资源补偿费）;后者为收取矿业权使用费与国家出资勘查形成的矿业权价款。资产性矿产资源管理必须保障在矿业经营活动中这两种国有资产的收益不致流失，否则国家对矿产资源的所有权和矿业权只是一句空话8。

3.认为资源税或资源补偿费征收不合理，应予以废止。

鲍荣华等人认为，1984年开征矿产资源税的目的是为了调节矿山企业由于矿产资源自然及经济条件优越而引起的级差收益，即对矿山超额利润部分的征税，属于级差地租性质。而1994年的资源税暂行条例却将增收范围扩大到所有矿种的所有矿山，违背了矿产资源税开征的初衷，起不到调节矿山级差收益的作用，因此应取消此税种征收，或者仍保留此税种，而采取零税率征收9。关凤峻从土地的剩余征税出