关于完善资产评估立法的思考

【摘要】作为资产评估行业基本法的《资产评估法》，在规范资产评估行为、保护资产评估当事人合法权益和公共利益、促进资产评估行业健康发展等方面发挥了重要作用。财政部于2022年11月公布了《中华人民共和国资产评估法（修订征求意见稿）》，即将启动首次修订工作。文章结合相关立法和实践问题，围绕评估师、评估机构和评估行业协会等主体进行思考，并提供立法条文的完善思路。【关键词】《资产评估法》；评估机构；评估师；评估行业协会一、引言自2005年12月正式启动资产评估立法工作以来，经历了10年、4次审议，《中华人民共和国资产评估法》（以下简称《资产评估法》）最终于2016年7月通过，填补了我国资产评估行业基本法长期缺失的空白，尤其对资产评估行业的升级跨越、科学发展具有全局性、根本性、战略性和法治性的重大现实意义和深远历史意义[1]。伴随我国经济社会的快速发展以及各类企业并购重组等改革深入，结合资产评估行业管理现状、发展目标以及呈现的各种问题，加之《证券法》等法律法规的修订，进一步完善《资产评估法》内容成为必然选择，以提升评估管理水平，促进评估行业健康发展。2022年11月25日，财政部发布《中华人民共和国资产评估法（修订征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。《征求意见稿》遵循了加强党的领导、统一评估师管理、加强评估机构管理、衔接法律法规等原则，在原五十五条的基础上修改十一条，主要修订内容包括增加坚持党的领导的要求，统一评估师表述，提高评估机构设立要求，压实委托人和被评估单位责任，删除“应当选择两种以上评估方法”内容，明确法定业务执业条件，修改评估档案的保存期限，明确处罚金额，修改部分条款的文字表述[2]。本文围绕评估师、评估机构和评估行业协会等主体，结合相关实践，针对《征求意见稿》部分内容进行思考，并提供完善建议。二、关于评估机构设立条件的问题2021年6月至8月，财政部监督评价局与中评协联合组织7家财政部监管局，对15家证券评估机构进行检查，共抽查资产评估报告262份，发现机构内部治理有待规范、专业胜任能力亟待提升、质量控制体系尚需完善、执业质量有待提高等问题，并给予部分机构和评估师处理处罚[3]。基于评估师、评估机构所扮演的特殊角色，其执业质量的好坏直接影响资产交易的公平展开。评估机构作為承担资产评估业务的组织，可以采用合伙或者公司的形式，且鼓励采取合伙制形式，这与会计师事务所的发展类似。在实务中，出具虚假评估报告、承担法律责任的案件屡见不鲜：2019年张军祥、吴艳被判提供虚假证明文件罪，造成国有资产流失2.414亿元；2020年牛堃等被判提供虚假证明罪，造成国有资产损失5000余万元……因此，应通过合伙形式的评估机构，加重合伙人的法律责任，从而提升评估机构的执业质量，对公司制的评估机构，应当提高设立条件。《征求意见稿》第十八条规定公司形式的评估机构应当满足下列条件：（一）八名以上评估师和两名以上股东；（二）股东应当是具有三年以上从业经历且最近三年未受停止从业处罚的评估师；（三）实地经营场所；（四）评估机构名称须有评估字样。虽然《公司法》取消了一般公司设立的注册资本要求，但在第二十六条第二款中明确“法律、行政法规以及国务院决定对有限责任公司注册资本实缴、注册资本最低限额另有规定的，从其规定”。对从事特殊业务的公司设立，法律、行政法规可以设置注册资本的最低限额。注册资本作为公司承担有限法律责任的最低保障，对公司风险应对能力以及后果承担的考量均具有显著意义。评估机构作为智力密集型组织，本不需要高额的注册资本，但过低的注册资本金额显然无法对执业质量的提升产生促进作用。就一般逻辑而言，注册资本越高，公司承担的责任越大，违规成本则越高，公司会更重视执业质量。有学者研究显示，高管违规行为会显著增加公司股权资本成本，违规次数越多、违规行为越严重时，股权资本成本的负面影响越大[4]。截至2020年底，全国共有资产评估机构（含分支机构）5300余家，在中国资产评估协会的“2021年资产评估机构综合评价前百家机构名单”中，只有北京北方亚事资产评估事务所（特殊普通合伙）、普华永道（上海）资产评估事务所（普通合伙）两家单位属于合伙型评估机构，其他98家均为公司制。从前100强选择1—10、91—100名评估机构（见表1），注册资本最低200万元，最高5020万元，基本呈现注册资本越高，综合实力越靠前的情形。为了落实《征求意见稿》第十六条关于鼓励评估机构采用合伙制形式的规定，建议提升公司形式评估机构的设立条件，将第十八条修改为公司形式的评估机构，应当满足下列条件：（一）十名以上评估师和两名以上股东；（二）注册资本五百万元人民币；（三）股东应当具有五年以上从业经历，且最近五年未受停止从业处罚的评估师；（四）实地经营场所；（五）评估机构名称须有评估字样。《征求意见稿》第十九条规定评估机构设立分所，应有二十名以上评估师……分所负责人具有评估师资格。此处评估机构设立分所，并没有区分是合伙制还是公司制，两者在设立方面具有不同的要求，分所也应当有不同的条件。在实务中，由于一体化管理不充分，总所往往对分所的管理难以触及，造成分所的执业质量参差不齐，甚至引发重大法律风险。而且分所要求至少有五名评估师，但负责人却只要求是一般评估师，作为分所领导应当具备丰富的执业经验和充分的领导能力。因此，作为合伙制评估机构的分所，除要求总所、分所分别具有二十名、五名以上评估师外，负责人应当具备三年以上从业经历，且最近三年未受到停业从业处罚；作为公司制评估机构的分所，总所、分所分别具有四十名、十名以上评估师，负责人应当具备五年以上从业经历，且最近五年未受停业从业处罚。相应的，《征求意见稿》第十九条改为：合伙制评估机构设立分所，应有二十名以上评估师。分所应满足下列条件：（一）五名以上评估师；（二）分所负责人具有评估师资格，应当具备三年以上从业经历，且最近三年未受到停业从业处罚；（三）实地经营场所。公司制评估机构设立分所，应有四十名以上评估师。分所应满足下列条件：（一）十名以上评估师；（二）分所负责人具有评估师资格，应当具备五年以上从业经历，且最近五年未受到停业从业处罚；（三）实地经营场所。三、关于评估师权利义务的问题《征求意见稿》统一将“评估专业人员”改为“评估师”，目的在于提升评估师的专业服务能力，保障执业质量。作为确保执业质量的基础，评估师的权利义务必须能够确保对等。（一）明确评估师定义《征求意见稿》第九条第一款明确评估师是通过评估师资格考试的人员。但第二款进一步要求参加评估师资格全国统一考试成绩合格，并从事评估业务工作二年以上的，可以向评估行业协会进行登记，签署评估报告。关于评估师的定义并不完整，缺少了登记要件——即通过评估师考试的人员，须向评估行业协会申请登记，取得评估师职业证书后，方能签署评估报告，否则是不能以评估师名义执业的。注册会计师、律师等执业人员也有类似规定。例如，《注册会计师法》第二条，注册会计师是依法取得注册会计师证书并接受委托从事审计和会计咨询、会计服务业务的执业人员；《律师法》第二条，本法所称律师是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。因此，建议第九条第一款修改为评估师是通过评估师考试、取得评估师职业证书、依法签署评估报告的执业人员。（二）确保评估师权利义务统一第一，在禁止评估师从业方面，《征求意见稿》第十一条延续了原法律规定：“因故意犯罪或者在从事评估、财务、会计、审计活动中因过失犯罪而受刑事处罚，自刑罚执行完毕之日起不满五年的人员，不得从事评估业务。”结合《资产评估师职业资格证书登记办法（试行）》第七条“考试合格人员有下列情形之一的，不予登记……因在资产评估相关工作中受刑事处罚，刑罚执行期满未逾五年”。一方面，《资产评估师职业资格证书登记办法（试行）》缩小了不予登记的范围，却扩大了适用情形，即仅要求在资产评估工作中受刑事处罚，而非评估、财务、会计、审计活动中，仅要求所有刑事处罚，而非过失犯罪受到刑事处罚，显然下位规定违背了上位法律。另一方面，《征求意见稿》第十一条规定的“不得从事评估业务”，换句话说是全面禁止从事评估业务，这是显失公平的。评估业务除了签署评估报告外，还有诸如收集资料、分析论证等其他辅助业务，如果全面禁止评估业务，无疑要求取得评估师资格的人员放弃评估行业而转投其他工作，成本代价过高。法律虽然具有强烈的评价、制裁作用，但其教育、引导作用同样不能忽略，即法律作为一种行为规范，不仅要为人们提供某种行为模式，而且要对人们今后的行为实施诱导影响。参考《注册会计师法》第十条有下列情形之一的，受理申请的注册会计师协会不予注册……因受刑事处罚，自刑罚执行完毕之日起至申请注册之日止不满五年的；《律师法》第七条申请人有下列情形之一的，不予颁发律师执业证书：受过刑事处罚的，但过失犯罪的除外。可见，两部法律并没有完全禁止从事专业业务，而是不能以注册会计师、律师身份从业。相比之下，《征求意见稿》的规定过于苛刻，导致评估师从业的权利与义务不匹配，也不利于评估行业的持续发展。建议《征求意见稿》第十一条修改为：因故意犯罪或者在从事评估、财務、会计、审计活动中因过失犯罪而受刑事处罚，自刑罚执行完毕之日起不满五年的人员，不得进行评估师登记。当然，《资产评估师职业资格证书登记办法（试行）》也需要相应进行调整，考试合格人员有下列情形之一的，不予登记……因故意犯罪或者在从事评估、财务、会计、审计活动中因过失犯罪而受刑事处罚。第二，在评估师义务和禁止行为方面，《征求意见稿》第十四、十五条分别明确了八项义务和八项禁止行为。评估师在从事评估业务过程中，能够获得较多个人信息，尤其是单位领导、公司高管的个人信息，但这些信息并非都属于个人隐私范畴。近些年，个人信息被泄露、侵犯的案件时有发生，2019年至2022年10月，全国检察机关共批准逮捕涉嫌侵犯公民个人信息犯罪嫌疑人1.3万余人，提起公诉2.8万余人①。评估师也有侵犯公民个人信息犯罪的案件。某房地产评估公司的前员工周某，将房地产评估的客户信息拷贝并卖出，非法获利9300元，被西湖区法院判处有期徒刑六个月，缓刑一年，并处罚金5000元②。2021年通过的《个人信息保护法》第二条规定，自然人的个人信息受法律保护，任何组织、个人不得侵害自然人的个人信息权益。基于此，鉴于个人信息被侵犯的紧迫形势和保护需求，建议第十四条改为，评估师应当履行下列义务……（五）对评估活动中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息予以保密。此外，评估业务往往涉及股票、债券等证券业务交易，较早知晓相关内幕信息，为了与《证券法》衔接，建议在第十五条增加一款：在执行评估业务期间，在法律、行政法规规定不得交易被评估单位的证券和其他财产的期限内，进行被评估单位证券或者其他财产的交易。四、关于评估行业协会法定职责的问题（一）明确协会奖惩职责的范畴评估行业协会作为自律性组织，在规范评估行为、促进行业发展方面发挥着重要作用。《征求意见稿》专门设置第五章规定评估行业协会的性质、职责等内容。第三十七条明确评估行业协会是评估机构和评估师的自律性组织，依照法律、行政法规和章程实行自律管理。在第四十条规定评估行业协会履行下列职责……（七）规范会员从业行为，定期对会员出具的评估报告进行检查，按照章程规定对会员给予奖惩，并将奖惩情况及时报告有关评估行政管理部门。该条对评估行业协会实施自律奖惩进行了法律授权。因此，中国资产评估协会早在1993年首次制定章程，并先后在1996年、2005年、2016年修订。在2016年修订的《中国资产评估协会章程》中，中国资产评估协会依据资产评估法承担“制定会员自律管理办法，对会员实施自律管理”等九项职责③。其中，章程援引《资产评估法》第四十条的内容——规范会员从业行为，定期对会员出具的评估报告进行检查，按照章程规定对会员给予奖惩，并将奖惩情况及时报告有关评估行政管理部门。中国资产评估协会于2018年制定了《中国资产评估协会会员执业行为自律惩戒办法》，第五条明确自律惩戒的种类：警告、严重警告、通报批评、公开谴责、取消会员资格。其中，警告和严重警告，是否属于自律惩戒种类值得推敲。2021年修订的《行政处罚法》第九条规定了“警告、通报批评”。警告，从1996年行政处罚法最初制定开始就属于处罚的法定种类之一，其对被处罚对象具有典型的声誉罚特征——行政机关向违法者发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的处罚形式[5]。当然，“通报批评”作为2021年修订行政处罚法新引入的处罚类型，在早先的其他七部法律中也有相关规定④。《行政处罚法》只是归纳其他法律的处罚措施，将其纳入一般处罚类型，使其制裁的法律效果在客观上造成权益减损和社会评价降低的后果[6]。根据《行政处罚法》第十六条“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚”，第十九条法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。在《财政部关于2021年度资产评估机构联合检查情况的公告》中，也公告了“（三）对其他检查发现的问题，依据《中国资产评估协会会员执业行为自律惩戒办法》（中评协〔2018〕23号），予以行业自律惩戒。分别是……对天津广誉资产评估有限公司、上海城乡资产评估有限责任公司、北京戴德梁行房地产土地资产评估有限公司予以严重警告”。显然，评估行业协会并未获取法律授权实施行政处罚。因此，警告、通报批评作为评估行业协会的自律惩戒措施，存在违背法律规定之嫌疑。与此同时，参阅其他行业协会的惩戒管理办法（见表2），诸如《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》《中国证券业协会自律措施实施办法》《中国注册会计师协会会员执业违规行为惩戒办法》《中国期货业协会纪律惩戒程序》等，均未将“警告、严重警告”纳入惩戒种类。当然，在某些评估行业协会的惩戒办法中，也未见将警告列入惩戒措施的。例如2016年《上海市房地产估价行业失信行为惩戒办法（试行）》规定了业内通报批评、列入失信名单、处分会员会籍；2013年《辽宁省土地估价行业违规记分处罚暂行办法》虽然规定了“警告提醒”，但进一步解释为“以当面约谈或书面告知的形式提醒并要求有关土地评估机构纠正违规行为”，本质上更接近警示或者约谈提醒的含义。因此，建议在本次资产评估法修订中，进一步梳理资产评估协会的职责，尤其取消警告、通报批评等属于行政处罚种类的内容，或者将其改为警示、训诫、约谈等惩戒方式。（二）赋予当事人关于登记行为的救济权利《征求意见稿》第九条第二款新增了评估师参加评估师资格全国统一考试成绩合格，并从事评估业务工作二年以上的，可以向评估行业协会进行登记，签署评估报告。较原法律而言，本质上新增了评估行业协会实施登记的职权。中国资产评估协会于2016年颁发《资产评估师职业资格证书登记办法（试行）》，对资产评估师进行登记管理，其依据在于《人力资源社会保障部财政部关于印发〈资产评估师职业资格制度暂行规定〉和〈资产评估师职业资格考试实施办法〉的通知》（人社部发〔2015〕43号）。与此同时，《中国资产评估协会执业会员管理办法（试行）》第二条明确“执业会员，是指通过考试