行政法上“公共利益”的界定

）导论1.1选题背景与意义随着中国城市化进程的不断加快，公共管理也更为先进和科学，人民群众已成为受益者的普遍群体。但是随着城市化的发展，公共发展需要也随之扩大，造成了各种利益之间的矛盾进一步激化。例如在土地征收制度上，政府（公共权力代表），公民（个人权利代表）和开发商（商业利益代表）之间，频繁爆发“强拆”、“暴力拆除”、“最牛钉子户”等冲突事件，严重侵犯了人民的合法私有财产权，严重损害了政府的形象，影响了依法治国理念的贯彻落实，不利于我国和谐社会的发展。上述恶性事件的出现不仅显示了一些地方政府与民争利的消极现象，同时也反映了中国当前法律体系不完善、措施失灵的现实。随着我们民众权利意识和法律意识的不断增强，“以人为本”、“人权至上”、“法治政府”、“和谐社会”等观念不断得到各国政府的进一步关注与重视。在这一背景下，权力服务于权利，权力是权利的实现保障，权利受尊重程度的高低是判断权力运行正当性与否的标准等观念不断得到各国政府和公民的认可。因此，当侵犯公民权利的事件发生时，便会受到广泛的媒体公众关注，并引起国家公共机关的注意。公共利益不仅是维护国家、集体利益的重要角色，同时其自身的完善也会促进其他利益的发展。由于公共利益同私人利益在性质等方面存有差异，两者在一定条件下不可避免地会相互矛盾，例如前文提到的社会生活中很常见的“钉子户”，“暴力拆迁案件”均是冲突的表现之一。在当前阶段，我们政府重要任务不仅要更好地满足人民的需求，同时也要更好地发挥公共利益的最大功效。切实妥善解决好日益严重的公共利益问题，如何更好地满足日益增长的公共需求，更好地保护和实现绝大多数人的根本利益是国家和政府的关键核心。解决好这一问题也是为了更好地实现法治社会，更好地突显我国制度的优越性。因而不断对公共利益的法律界定问题进行探讨研究具有重要的理论和实践意义。1.2研究现状就像马克思所言：“人们要争取的每一件事都与自己的利益有关。”利益问题在人们生存和发展过程中具有重要地位。隶属于社会利益的重要组成部分，公共利益继续受到学术界和公众的广泛关注。通过分析和总结公共利益的著作以及国内外的著作，笔者认为当前有关公共利益问题的研究主要集中在公共利益定义，公共利益定义的标准和方法、实现利益的方法上。具体表现如下：1.2.1公共利益概念内容的研究现状公共利益是一个热门的概念，法律，政治，行政和经济领域对其研究都充满活力。同时，公共利益也是一个历史悠久的概念，公共利益的概念雏形起源于古希腊时代；公共利益也是一个神秘的概念，到目前为止，人们还无法认识清楚其“庐山真面目”。人们不断尝试探索公共利益的内涵所在，并为公共利益界定出一个准确的定义，但至今还没有定论。很难定义公共利益的原因，学术界间众说纷纭，。如杨寅指出“公共利益究竟是什么？在任何国家的法律中都没有明确的界定，这是由公共利益的“利益内容”和“受益人”的不确定性决定的。”，又如刘丹认为“土地征用权属于主权类别，因此体现了国家警察部队的力量，具有暴力性和最高性，使得公共利益在法律上成为模棱两可的通用条款或灵活条款”。台湾学者陈锐雄认为，对于公共利益，由于自身的特殊性，过于抽象，不同人有不同的观点看法。至今理论界就公共利益还没有形成统一标准的定义。1.2.2公共利益界定标准研究现状基于公共利益概念具有的不确定性，学者们往往在概念理解方面简单进行一定的自我描述，而把更多的目光放在公共利益定义的标准以及方法策略中。学者们各自从不同的研究视角切入，因而提出的标准也各不相同。从公共利益的本质出发，李世萍指出，必须遵循评判公共利益的五个标准。首先是权力和责任统一的原则，其次是合法性原则，第三是使所有人或大多数人受益的原则，第四是公平性原则，第五是改进个人利益的原则。许德宾提出了三个定义公共利益的标准：第一个是主观和客观标准的组合（纽曼的观点）。第二个是达成个人利益之和的标准（边沁的观点）；第三个是抽象秩序的标准（哈耶克的观点）。黄东东将程序争议决定论设为公共利益的标准，公共利益的具体内容是通过民主和公正的法律程序决定的，这样才能真正发挥公众的作用。朱新力和黄金富认为，公共利益应该将“公共”和“利益”分开论述，这一种方法也受到众多学者的普遍认可和采纳。1.3论文写作思路本文采取文献分析法、比较分析法以及案例解读等研究方法，从三个层面对这一问题进行探讨。文章结构为：第一个部分对公共利益的内涵和特点进行解读，指出明晰公共利益范围的必要性；第二个部分通过比较分析法，比较域内外对公共利益界定的标准；第三个部分，在分析域外经验的基础上，指出我国公共利益界定和保护的不足，并提出完善措施的意见。1.4论文的创新点论文的创新点主要表现在：1、改变以往对公共利益概念的研究方法，采取解释的方法对公共利益以历史的、法哲学的视角进行分析解读，进而归纳出公共利益的合理化解释；2、运用国内同国外比较的方法，对公共利益的法律界定进行分析，找出我国公共利益法律界定过程中存在的问题，从西方国家公共利益法律界定中得到启发并对有价值的成果进行借鉴；3、通过案例分析以及对现实中存在的问题进行研究的方式，对公共利益及其界定和实现问题进行分析，从而使读者更形象、清晰的认识到公共利益及其法律界定问题的必要性和重要性。2行政法中公共利益概述2.1行政法视野下公共利益的内涵边沁是英国社会功利主义的代表之一，他解释说：“公共利益不是独立于个人利益的特殊利益，而是共同体中各个成员利益的总和。它以社会上大多数人的最大福祉为目标。”［英］边沁《道德与立法原理导论》［M］．时殷弘译．商务印书馆．2000（58）．在这个定义中，公共利益可以被认为是与个人利益相对应的类别，个人利益意味着个人社会主体的利益。著名的美国学者克鲁斯克（Krusk）等人说：“公共利益不是狭窄或专门行业的利益，而是社会或国家的集体利益。”［英］边沁《道德与立法原理导论》［M］．时殷弘译．商务印书馆．2000（58）．［美］克鲁斯克等《公共政策词典》［M］．上海：上海远东出版社．1992（25）．这体现出公共利益是大多数人的共同利益。中国的一些学者认为，公共利益的概念是“特定社会群体的存在和发展需要的，以及该社会群体中不确定的个体所享有的社会价值”。李俊彪．法道变革一公共利益实现机制的根本转变［J］．《改革开放论坛》．2000（08）．可以理解，这意味着在公共利益主体是一个不确定的、可变的量，在不同条件下会表现出不同的值，公共利益主体是不确定的多数人。李俊彪．法道变革一公共利益实现机制的根本转变［J］．《改革开放论坛》．2000（08）．就我国而言，在司法实践中，社会利益或整体国家利益与公共利益是共同的，但严格来说，行政法中提到的公共利益不能简单地理解为社会或整体国家利益。因为它们的内涵仍存在差别。一般而言，受行政法保护的公共利益所强调的公共的性质，在利益性质上将其与私人利益区分开来，而社会利益是指社会作为公民利益载体而具有的公共利益。旨在强调社会整体的福利，所有者社会不是一个特定的个体。国家整体利益是指国家作为内部和外部活动的国际行动主体享有的利益，因此国家整体利益被理解为主权内的社会利益和主权外的国家利益。笔者认为，公共利益可以广义地理解为社会成员通过国家权力和现有国家制度的形式实现个人利益所必需的外部条件。在公共利益的历史背景下，必须通过民主和法治（现代民主政治国家的产物）实现公共利益的目标。作为国家职能的共同特征，民主和法治是公共利益的广泛内容，同时民主和法治是实现公共利益的途径与支撑。在判断一个国家的民主和法治的程度时，公共利益是一个重要的方面。另外，从行政法的角度看，公共利益的内涵界定及其保护机制的完善应与行政法的行政程序相结合。2.2行政法下公共利益界定之必要性从法律制度的角度来看，由于宪法和法律具有普遍性，因为它们必须协调广泛的社会关系和社会生活，因此经常使用许多原则、抽象和概括概念，例如“紧急情形”、“公民权利”等。中国现行的宪法和相关规范性文件（例如《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》）都包含了对公共利益的规定，但是什么是公共利益，其范围和定义它们的程序，没有明确的规则。部分专家认为，与其不断尝试定义其本身的概念，不如对公共利益实践过程中出现的问题进行研究，这也反映了公共利益内在的抽象性、不确定性。本文从现实和理论的要求入手，认为应用公共利益的过程很重要，但是对公共利益概念的研究和定义也不容忽视，其原因如下：2.2.1尊重和保障人权工作的现实需要从公共利益的角度来看，它本质上是人权理念在法律中的体现。2004年，中国的宪法修正案增加了一项题为“尊重和保护人权”的规定。这是中国法治和人权保护的进步。个人的私有财产权是公民的基本权利，受法律保护，不应侵犯任何机构，组织或个人。如果在现实生活中没有明确定义公共利益的概念，公共利益的泛化可能会出现侵犯公民私有财产的问题，而实际的公共利益将无法实现。正如孟德斯鸠在著作《论法的精神》中所述：“公共利益并不是利用政治法规来限制或剥夺他人的财产，哪怕是其个人利益的一小部分。”［法］孟德斯鸠．论法的精神（下）[M]．张雁深译．北京：商务印书馆．1963（190）．将公共利益作为法律的保护客体正是为了更好地保护私人权利不受侵犯，并减少由于公共利益概念含糊不清而引起的由公共利益的泛化，减少“强拆”、“暴力拆迁”等冲突事件的发生。［法］孟德斯鸠．论法的精神（下）[M]．张雁深译．北京：商务印书馆．1963（190）．2.2.2是进行合法合理科学的公共管理的前提在中国当前的宪法文件，法律，法规和其他监管文件中，有许多与公共利益相关的规定，这在一定程度上反映了中国对公共利益保护的重视程度。在一个民主国家中，行政的目的是保护和促进公共利益，公共利益也是行政机关进行公共管理的目标之一，对于正确执法和正确实施国家公共行政管理具有双重价值。“公共利益”的概念对于制度的完善以及法治建设具有重要的指引作用。基于此，笔者认为，应从法律上定义公共利益，并为其建立评估标准和程序。公共利益内涵的界定是建立相关法律保护机制的前提，这有助于引导和规范国家机关在行政管理行为，避免与公民、法人和其他社会主体产生各种矛盾和冲突，维护国家利益和社会福祉，有助于维护宪法和法律的权威和尊严，并促进法律制度正确和有效实现。从另一个角度来看，法律机制的稳定运行也有助于积攒实践经验。利益本身是相对的，只能在特定的时间和空间实现。理论上公共利益定义的完整性必须通过特定的程序运行实现，这实际上会对人们的利益关系产生积极影响，科学的公共利益界定需要依赖科学的公共利益保护机制实践经验，这种双向的促进和互动反映了理论研究和制度运行的价值。2.3行政法视野下公共利益的特点除行政法领域，我国许多部门法中都有“公共利益”概念的身影，尽管“公共利益”是一个模糊性、广泛的概念，但不同部门法下的公共利益界定均由于部门法特点而有所差异，行政法视野下的公共利益具备的特征有：2.3.1与个人利益的内在趋同性行政法规定的公共利益不是个人利益的上位概念，而是包括个人利益的整体性概念，因此，当个人利益让位给公共利益时，并不是由于公共利益优越于个人利益，需要个人利益做出牺牲，而是站在宏观的伟大远景的立场上，以帮助个人利益更加长远和周全地发展。也就是说，每个人都会从公共利益中受益。但是，实际上实现公共利益将伴随着个人利益的让步和妥协。这种妥协必定需要界定公共利益，否则公共利益将成为损害个人利益的工具。梅夏英．物权法应否明确界定公共利益[N]．中国房地产报．2006（12）：11．而反观以《合同法》、《物权法》为代表规定的民法部门，公共利益与私人利益的内涵则是冲突的。《物权法》第7条和《合同法》第7条，前者规定:“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”后者规定:“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”从条文中可以看到，民法视野下公共利益的存在并不是为了公民整体更好地发展，而是为了限制个人利益的边界，防止公民超越“个人”的边界，以不合理的代价实现个人的利益，个人利益与公共利益在此处是相冲突、此消彼长的关系。2.3.2以限制公权力为核心该特点源于上述“个人利益的趋同性”特点。由于行政法视野下，实现公共利益的最终目标是为了实现作为整体的“个人利益”的良性发展，因此行政机关只是公共利益的维护者和代表，并非对立转化的关系。因此在调整行政法视野下的公共利益时，并不需要过多地协调个人利益与公共利益的关系，公共利益在宏观上已经代表了个人利益，只需要对行政机关维护和实现公共利益的权力进行规制，防止出现行政机关溢权、与维护整体的个人利益的最初目的背道而驰即可。《物权法》第42条、第148条与《合同法》第52条，前者规定的是征收土地、房屋和其他不动产的条件以及补偿的标准，是通过“公共利益”来限制国家和政府的权力，以保护集体和私人的利益；后者规定的是损害社会公共利益的合同无效，是通过“公共利益”来限制乃至禁止合同自由，通过对私人利益的限制来维护和促进“公共利益”，但实质上仍然是个人权利边界的问题。二者有着完全不同的着眼点。2.3.3强调对公民的补偿行政法下公共利益的发展往往需要经历个人利益的让步、公权力对个人利益的整合、调整和再行使到个人最终受益于公共利益发展的一整个过程，是一个相当长期的、宏观的、曲折的过程。例如，通过征收一个地区的土地房屋重新规划投资，可能需要几年甚至十几年才能产生刺激周边经济发展、便于周边居民生活及城市整体发展的效果。在这种效果产生之前，对于做出牺牲和让步的个人利益置之不理，明显是不合理的。另一方面，公民做出妥协让步的最初目的，也是为了通过让渡利益实现未来更好的发展，若长时间不能达到这一目标，与公民让渡权利的目的是相悖的，这便是行政机关作为公共利益代表的失职。因此，在公民让渡个人利益时，对公民予以科学合理的补偿，既能够缓和公民短期内权利缺失的窘境，又能够鼓励公民更多地参与公共利益建设的事业中来，实现社会整体的发展。而在民法领域，由于公民超出个人权利边界所侵占的公共利益原本便是违背合理、合法原则的，因此即使由于公共利益而做出了让步（如合同因违背了公共利益而无效），也无法获得补偿，甚至有可能需要为自身的“越界”行为承担相应的损害赔偿责任。3行政法上“公共利益”之界定3.1域外“公共利益”界定对我国的启示3.1.1美国“公共利益”界定美国作为英美法系的代表国，已逐渐通过判例法界定了公共利益的模糊定义，并在法律实践中实现了对美国公共利益的保护，在行政的过程中实现了对保护公共利益目的的合理监管。为了实现公共利益，例如土地和住房等私有财产，美国最初严格遵守私人财产权利绝对性的原则。美国宪法第五修正案规定“不公正的赔偿不应被征用为公共财产”，同时该条款指出，补偿前置程序除非顺利完成，否则是不可逆转的，对于任何限制和剥夺公民个人权利的行政事项都需要受到严格的规范、监督和审查。公共利益在美国的法律规定中有两种截然不同的解释，第一种是对公共利益的狭义定义，它将公众的实际使用定义为“公共使用”（公共利益）。第二种公共利益条款是对公共利益的广义定义，这种观点将“公共目的”等同为“公共使用”（公共利益），即可以为公众带来利益的利润，这种理解与我国相似。在法规上也有一定的相似性。在美国司法实践中，公共利益的定义通常取决于时间和事实，尤其是在美国独立、伴随经济发展之后。宪法修正案第5条中的“公共使用”概念继续发生新的变化，并且这种变化很大程度上归因于美国最高法院对司法审查的不断发展，从而又完善了公共使用的概念定义。3.1.2日本“公共利益”界定日本对公共利益的定义采取务实的方法，首先，它没有为公共利益采用各种规模的标准，而是在立法过程中尽可能地表达了公共利益的内涵，制度重点是建立严格的程序，以在执行行政措施中实现公共利益。原则上，日本法律是针对土地和住房等公民的私有财产的公共利益而制定的。日本《宪法》中规定了“不侵犯财产权，财产的内容必须符合公共利益。”法律规定，在适当的赔偿条件下，私有财产可以用于公共用途。面对公共利益的基本法律要求，日本采取了严格的保护私权原则。日本还对土地和房屋等公共利益采取了严格的程序规则。例如，《土地征收法》对裁决机构的权限有程序限制。受理委员会是行政审判过程中作出判决的机构，必须坚持公正和中立的立场。首先，日本国家法律根据裁定的性质赋予了土地征收委员会一个独立的地位，对于利益相关者做出项目申请的最终决定的公正性有重要的意义。另外征收方要求委员会公开审理申请案件，避免公民权利的不当受损。此外，法律规定，在听取征收委员会主持的特定案件的过程中，参与双方均可就利息补偿纠纷提交意见，裁决机构必须逐项记录。日本《土地征收法》除了上述两个程序外，还有一些保护和补救人身权利的特殊程序。其中包括仲裁程序、合同验证程序、结算程序以及诸如和解程序等在中国类似情况下也在适用的公共利益救济。3.1.3对我国的启示上述两国对公共利益的界定和保护机制各具特色。美国的公共利益界定和保护的特点为：一是充分尊重立法机关对公共利益的法律规定，即司法机关的行政行为的实施是否基于公共利益的目的必须以立法机关对公共利益的规定为标准；二是公共利益的界定保护过程是同行政行为的实施过程亦或说行政法的运行过程一致的三是加强在行政法的运行过程中对政府行为规制来实现对公共利益的保护，尤其要充分重视司法权在个案中对行政行为的监督作用。这对我国在公共利益的保护上有以下启示第一点公共利益的保护必须上升到国家法律的层面，第二点要加强司法权在行政行为实施过程中对关涉公共利益的行政行为的监督作用，第三点要通过司法权完善公共利益的事后救济。而从上述法律中的日本公共利益法规可以看出，日本公共利益法规的特点如下。首先，对于公共利益的具体内容没有专门的法律法规，但是公共利益受国家法律的约束。第二是通过动态执行行政措施，严格遵守行政程序，第三是行政程序中同时救济利益，实现对公共利益的保护，这为中国保护公众利益制度提供了相当参考水平的参照：一是如何在法律中规范公共利益，二是在我国如何设计合理的程序来合理化行政行为和保护公共利益。纵观美国和日本在行政决策过程中对公共利益的界定情况我们不难发现，其都在立法上直接回避了对公共利益的认定，他们重点是放在对行政决策过程中对行政行为的动态规制来实现对公共利益的界定和保护，这似乎在对公共利益的界定上持有一种“一事一议”的态度，然而在其本质上却是持有一种综合的界定态度的，即在立法上只是对公共利益作出概念上的规定，而重点则是在具体的行政行为过程中采用严格的程序设计加强对行政权的规制防止其滥用导致公共利益的受损。3.2我国行政法上“公共利益”之界定公共利益作为一个重要的法律术语，在我国许多法律法规中均有体现。据有关学者统计，除《宪法》外，在我国现行有效的法律规范中，涉及公共利益规定的法律文件有58件110个条款，涵盖7个法律部门。吴高盛．公共利益的界定及法律规制研究［M］．北京：中国民主法制出版社．2009：84．在我国行政法领域，《宪法》、《土地管理法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》等法律法规均对公共利益有相关规定。我国现行《宪法》和《土地管理法》规定了，国家为了公共利益的需要，可以依法对公民的土地和私有财产实行征收或征用并给予合理补偿。《行政诉讼法》和《行政处罚法》的相关规定也都以公共利益作为判断行政行为是否合法以及法院裁判的依据。上述法律法规包括关于公共利益的规定，但未明确定义公共利益。更重要的是，除了将公共利益法作为法律的立法目的或法律基本的原则性规定之外，作为基于公共利益法对其进行正当化的理由，它还赋予行政当局限制公民基本权利和法律的执法正当性的功能。但是，通过分析这些条款，我们可以得出以下概括：中国的公共利益目标的范围包括社会援助，国家征收用地，国防和军事用地，能源和水资源节约，交通及其他基础设施建设，城市基础设施建设，社会公共设施建设包括教育、科学、文化、卫生和体育；环境保护，文化遗产保护；城市发展规划与建设；也包括保护和开发矿产等自然资源。4我国行政法界定公共利益现存问题4.1界定范围模糊在中国，有很多关于公共利益的法律文件，但大多数都是相对抽象和原则性的，公共利益的定义和公共利益的范围尚不明确，缺乏实用性。例如，2011年初发布并强制执行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。对涉及公共利益的事项进行了列举式的规定，但公共利的范围规定仍然不清晰，歧义仍然很大。普通民众很难把握，但法律法规的原则性规定却为各级政府扩大公共利益范围提供了自然的法律依据。在解释和判断公共利益时，基本趋势变成了尽可能最大化公共利益的范围。同时，法律对公共利益的模棱两可也带来了对公共利益的随意解释的可能性，因此，不能完全有效地解决公共利益泛化和虚化的问题。下面举一些例子：我国在规范城市房屋拆迁适用的法律主要是拆迁条例，可是就在这么一部对公民权益保护如此重要的法律中，其也只是将公共利益简单地描述成原则性的目的，这种原则性的目的被规定为“加强对城市房屋拆迁的管理，维护当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行”，这基本上是回避了对公共利益的限定。《土地法》在公共利益规定方面也只是作了较为模糊的规定，其对公共利益规定是“为公共利益需要，实施城市规划进行旧城区改建，可以收回国有土地使用权，为乡镇村公共设施、公益事业建设，可以收回集体土地使用权”。前者中的公共利益仅仅在总则中被提及却没有对此作出细致明确的界定，只是把旧城改造在某种程度上算入公共利益的范畴，后者也只是将公共设施和公益事业界定为乡村公共利益。除了这两个模糊界定外，我国的法律法规没有对公共利益作出另外的法律阐述。4.2权力限制不足以土地征收、征用为例，通过对我国与美国、日本关于公共利益相关规定的比较，我们发现，受我国国情和制度因素的影响，我国在公共利益与个人利益发生冲突，由政府代表国家行使强制征收、征用权时，一般都是以保障政府征收权的实现为前提，而后续针对公众私人利益进行一定的补偿，从而实现公共利益。这在一定程度上导致政府依据公权力实施强制征收征用行为几乎不存在到法律上的障碍，实践上的有效约束。有批准权限的政府就可以对国有土地使用权作出处分，并且这种单方行政行为的程序可以用一句话来加以概括，即政府在此享有绝对话语权，只要是政府在对相关申请作出认定后其就可以用一个裁决的方式收回国有土地使用权，只要一个通告就可以了。因为在立法上我们没有看见对政府的行政行为作出程序性要求，就连公民的事前知情权和参与权都没有规定，更不用提司法对此过程的监督审查了，在对集体土地使用权征收方面，虽然有些规定，如对农用地的审批上的权限分配，可是在具体的程序上我们也找不到上述的积极内容。行政部门的行政权贯穿于上述土地征收整一个过程，行政权力的干预性过大，这是我们知道的严重问题。很明显，这种程序上的规定过于粗略，征地决策权过分向行政部门的集中、公众参与权保护不足和司法对行政行为的监督不够，这些导致我国在关涉国民基本权利等公共利益保护方面是有失公平的。由于我国当前缺乏有效地监督制约机制，现实中，一些执行者往往简单的把自己打扮成公共利益的当然代表，其所作所为一切都为了公共利益的需要，但却暗箱操作，谋取不当的个人利益，造成了一些地方政府与被征地人之间关系的紧张，严重破坏了政府的良好形象和公信力。公民权利因受到公益的挤压正在变的越来越小，公民本该成为公共利益的受益者，但现实生活中，媒体不断报道的却是公民为了抗拒强拆而自焚的惨剧。5行政法视野下公共利益界定完善路径5.1完善公共利益有关立法在立法上应当对公共利益作出类型化的界定，为公共利益的内涵在法律上设定一个边界。同时在上述中的美国和日本在公共利益的保护上给了我们一个重要提示，即公共利益必须体现在一国立法中来。只不过在结合各国具体制度上，则会有着不同的问题需要解决。在我国对公共利益作出类型化规定的过程中必须解决两个问题，即立法的主体应当是谁以及类型化规定的过程中应当注意什么？对于第一个问题而言，笔者认为应当有国家立法机关即我国的人大和人大常委会对公共利益的类型化作出规定，一是因为行政权由法律产生，控制行政权的历程也应由法律规则的制定开始，二是因为公民财产权作为公民不可侵犯的基本权利，法律无明文规定行政机关是不得随意限制和剥夺的，在界定公共利益与公民个人利益的边界、对公共利益这一概念的类型化的规定上，应当坚持法律优先。另外，我国的立法机关对公共利益立法时应当坚持民主集中的原则，避免行政机关的干预和操纵，保证立法的民主性，同时也要实现立法的科学性，积极鼓励专家以及社会公众参与立法过程。即使在法律授权行政法规、规章对实现公共利益作出规定的情况下，该行政法规和规章对公共利益的界定应当具体明确，同时行政机关应当严格遵守立法机关的授权目的，在授权的范围内实施行政法规，不得超越特定授权的边界线。对于第二个问题，笔者认为在法律对公共利益概括的基础上具体的部门法应当承担起对公共利益的进一步界定和保护功能。如为防止行政机关借我国在公共利益的法律规定不完善的漏洞，我国可以通过其他立法的方式对公共利益作出一些更具体的规定，可以在以后出台的《行政救济法》中像以下的列举的方式列举出来国家安全和军事用途类型；城市水电气市政建设等市政公共类型；科教文卫等社会公共事业类型；国家具有公共目的的基础建设类型以及其他公共利益类型等等。5.2完善科学界定公共利益的行政程序以《行政许可法》为例，行政机关在行政许可范围内可以依据公共利益的要求，针对某一许可既可予以变更或撤销，也可不予撤销。这一规定一定程度上扩大了行政机关的自由裁量权，从而容易产生权力的滥用。关于如何防止行政机关滥用权力，不仅可以通过控制实体权力的范围，其次也可以通过程序规制的方法来完善认定公共利益这一问题。听证程序便是界定公共利益的行政程序之一，尽管专门确定公共利益的权力由行政机关实施，但行政机关也不能任由自身意志来决定其范围。通过提前征求利益相关人以及公众、专家的意见，最终以此来判定是否符合公共利益。同时为保证界定的科学性，要把科学论证作为必经程序，对决策事项进行详细、审慎、独立的专家评估和论证。为避免专家论证走过场或依附于行政，可以通过资格要求，匿名评议，责任追究等制度安排来保障论证的科学性和独立性。此外，行政机关在以公共利益为由而对行政相对人带来不利后果时，应当及时告知，同时充分说明理由，认真听取行政相对人的陈述和申辩，这一措施也是行政机关在准确界定公共利益的重要程序之一。结语随着我国经济社会发展水平的不断提高，我国人民群众法律意识、权利意识的不断加强，对于公共利益这一社会热点问题的理论研究和媒体关注程度都在不断增强。本文基于这一背景，对公共利益及其法律界定问题进行了探讨。本文主要从三个方面对公共利益相关问题进行了探讨。文章第一部分主要对公共利益概念进行了阐述，在这一部分对定义公共利益的必要性以及公共利益的特征进行了分析；文章第二部分主要运用比较的研究方法对美国和日本关于公共利益这一方面的法律界定进行了概述，概括出了对我国可以借鉴之处。最后，对我国公共利益法律界定的实践进行了分析，对我国公共利益法律界定存在的主要问题及对策进行了进一步的探索，以期为我国公共利益保护制度建设贡献一份力量。

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