PPP模式操作流程、关键问题及案例分析

丁伯康PPP模式操作流程、关键问题及案例分析二零一五年一月第一局部概述第二局部徐州水司PPP运作的实例第三局部南京长江二桥PPP工程运作经验主要内容第一局部概述PPP的历史阶段理论探索期〔1994年之前〕：重点探讨BOT在中国应用的可行性，出现首个BOT工程：深圳沙角B电厂〔1984〕。试点推进期〔1994-2000年〕：三部委发文对BOT工程审批权进行标准，BOT方式在国内尝试推行PPP模式，如广西来宾电厂、湖南长沙电厂、成都自来水六厂等。曲折开展期〔2001-2012年〕：中央政府鼓励投融资体制改革，以住建部为首，加快市政公用行业的市场化改革，在水务、供热、供气、固废和公交等领域有过一轮市场化改革的风潮，2008年后的国进民退，市场化改革受到影响。蓬勃复兴期〔2013至今〕：PPP进入全面复兴阶段PPP的复兴——政策演进2000年，建设部《城市市政公用事业利用外资暂行规定》2004年，建设部《市政公用事业特许经营管理方法》2005年，建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》2005年，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济开展的假设干意见》，即旧非公36条2010年，国务院《鼓励支持非公有制经济开展的假设干意见》2013年，国务院《关于加强城市根底设施建设的意见》2014年，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》、发改委《政府和社会资本合作的指导意见》PPP的内涵——定义财政部：政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或效劳而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为根底，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和鼓励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或效劳的质量和供给效率。政府机构监管特许经营工程民营机构投资特许经营权授予运营管理PPP的内涵——新公共管理PPP是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该是掌舵而不是划桨，政府“安排提供”公共效劳与“直接生产”效劳之间存在显著的区别。”—E.S.Savas《民营化与公私部门的伙伴关系》建立特许权经营法规建立收费机制解决联网/联合收费问题解决土地、动拆迁问题监管效劳质量、价格政府市场

政府投资公司与民营

企业争流量、争线路、争市场政府提供固定回报，承担

市场风险PPP可以视为公共部门重组的一局部，是广义的政府职能转变的一局部，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共效劳生产商，转变为推动者和规那么制定者。PPP的内涵——PPP的类型政府与市场之间的关系可以被视作一个连续统一体，传统的公共效劳提供构成一极，纯粹的私营活动构成另一极，PPP涵盖了两极之间的点，每个点都代表着不同的公私部门之间的组合。DBFTTOTBOTBTODBFOROT传统采购完全私有化O&MPPP模式谱系PPP的内涵——辨析几个概念PPP不仅止于交易环节：PPP工程更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或效劳。PPP不只是融资模式：融资只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。BT是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而PPP那么是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有表达PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。国外的PPP目前，PPP模式在全球很多国家得到了广泛应用，根据PPP市场成熟度由高到低划分如下：PPP操作流程〔1〕步骤一步骤二步骤三PPP操作流程〔2〕步骤四步骤五国外的PPP——应用领域在根底设施领域，从经济根底设施到社会根底设施，从工程业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。道路高速公路桥梁港口铁路职业培训金融制度研发促进技术转让出口援助医院学校供水住房排水社会保障社区效劳环保机构经济社会硬软机场电信电力儿童保健监狱敬老院经济根底设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能在于提高生产率，推动自主尝新社会根底设施向居民提供根底效劳，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向那些资源贫乏的人群国外的PPP——应用领域领域项目数投资额（百万英镑）医院10811,751.60学校21211,191.90废物处理293,788.30办公用房253,548.60高速路183,539.50市政路203,450.60住房361,734.20道路照明321,427.00健康服务291,233.20通讯13909.2教育12798.2监狱12637领域项目数投资额（百万英镑）废水处理9562.3警察局24475.2消防13395.5服务中心23317.2社会护理27316.3娱乐中心12205.1法院8195图书馆7157.8防洪2154.7安全培训467.6其它417,856.40

合计71654,712.10截至2012年3月，英国PFI有716个工程，总投资547亿英镑。国外的PPP——实施效果英国、丹麦等国家一些定量研究结果说明，传统的根底设施采购形式中工期拖延、本钱超支现象时有发生。中国尚无这方面研究成果，但估计情况肯定是更糟糕。而PPP工程在控制工期和本钱方面成效显著。PFI工程和传统工程的施工完成情况项目/百分比PFI项目2002年NAO普查政府采购1999年调查按时交付76%30%预算范围内交付78%27%来源：英国国家审计署(NAO)（2003）国外的PPP——管理机构英国PPP管理机构，第一阶段，财政部于1997年设立一个PPP工作组，负责PPP相关工作；第二阶段〔2010年后〕，财政部正式成立一个部门——根底设施建设局〔IUK,InfrastructureUK〕，统一负责PPP管理工作。徐州水司PPP运作的实例海内外引进战略投资者徐州市自来水总公司改制招商徐州自来水总公司为全民所有制企业运作前。〔1〕徐州市自来水总公司的供水能力远远不能满足城市开展需要；〔2〕新建水厂和管网改造资金缺乏，，连新建60万吨骆马湖水厂所需1.58亿资金都无法解决；〔3〕经营管理技术落后，日伪时期水泥管网较多，漏损严重运作过程。2004年12月23日首创股份与徐州市自来水总公司合资成立徐州首创水务有限责任公司，首创股份出资现金人民币1.44亿元获得80%的股权，徐州水司以实物作价人民币3600万元出资获得20%的股权。徐州首创董事会成员9名，首创股份占6名，徐州水司占3名。职工身份全部置换，福利待三年不变。运作后。徐州首创获得30年合资经营合同以及在徐州水司现有效劳范围内的独家特许经营权。江苏省一级城市供水水质检测中心，效劳人口100万，供水普及率100%，企业管理、生产运营、客户效劳水平较合资前有了根本性提高，荣获“中国供水企业文化建设先进单位”和江苏省水利厅水务工作先进单位背景3、国有资产保值增值原那么坚持七项根本原那么2、公开、公平、公正原那么6、完善建立现代企业制度原那么4、坚持渐进式稳步改革原那么5、产业化开展市场化经营原那么7、引入先进理念和技术的原那么1、合法、合规，完善监管的原那么PPP运作的七项根本原那么十三大关键问题分析十三大关键问题分析4、合理选用价值评估方法7、公司治理结构及股权结构10、实行特许经营，完善行业监管机制9、员工安置方案8、土地处置方案12、保障供水平安，满足城市持续开展1、明确PPP运作目标2、确定纳入的资产范围3、债权债务处置5、合理设计交易结构

确保国资保值增值6、融入资金的合理使用11、水价调整机制13、公开性竞争进入的问题PPP结构安排战略投资人行业主管部门80%持股派出管理代表经营管理支付转让价款

政府经营层

社会公众20%持股提供供水服务徐州首创水务公众监督行业监管授权特许经营权自来水公司转让80%股权

国资委PPP运作的全过程解析全过程由咨询参谋提供效劳招商方案设计持续管理和效益达成招商目标与边界条件明晰工程现状调查修改方案，并正式报批招商文件编制招商实施工程推介/信息发布出售招商文件、编制提交投资建议书合同谈判，签约后续运作分析运作目标实现招商方案设计征求意见，操作测试后续运作方案改制方案设计组建改制招商机构，工程调查协助清产核资、审计和评估设计编制改制方案编制后续运作方案效益跟踪和评估总进度方案654210时间单位：月任务项组建PPP运作团队提交招商文件初稿合同签订、中介进场提交PPP实施方案清产核资、财务审计、资产评估编制股权融资方案编制合作方招商公告招商文件定稿及出售发布招商公告中介进场日工程推介及投资人资格审查开展尽职调查，掌握工程现状正式签署工程协议投资人尽职调查及投资建议书编制3招商公揭发布投资建议书递交截止/开启投资建议书评审及结果公告与候选投资者谈判草签PPP工程协议相关工程协议报送主管部门审批正式签署PPP工程协议持续运作方案编制效益跟踪和评估方法研究出售招商文件工程开标草签工程协议取得的成效目前的徐州首创，管理团队优秀、员工队伍稳定、经营效益良好，已成为苏北地区运营和管理首屈一指的混合所有制供水企业。基于企业的经营效益、管理能力、业务标准、设施状况等主要方面形成的综合评价，已根本到达国内前20名，省内前3名的地位。是江苏省第一个将公用事业企业改革和引进资金同步操作、引进资金最多的PPP工程，圆满实现了国有企业的转制和职工身份的平稳转换１、实现了“引资、引制、引智”运作目标２、实现了国有资产的保值增值３、实现了企业改革和职工的平稳过渡４、实现了政府和社会资本的合作共赢南京二桥PPP运作的实例PPP的中国实践南京长江二桥PPP工程运作经验一、背景为解决资金、管理问题，提高市场在资源配置中起决定性作用国企政府国企改革政府购买服务小政府大社会PPP混合所有制二、工程概况

工程总投资35.7947亿元(含二桥公园)，其中基建拨13.2558亿元，其余建设资金均为银行贷款，共计22.5389亿元〔含3.5亿元国债〕二桥的管理主体为二桥管理局和二桥公司，这两个单位以“两块牌子，一套班子”的形式，共同负责二桥的建设、运营与管理。南京长江二桥工程于1997年10月开工，2001年3月26日建成通车南京长江二桥PPP前根本情况二、工程概况

机关处室下属公司二桥管理机构组织结构图二、工程概况后续投资经营状况财务结构管理体制两位一体的管理体制，使二桥公司在资产、业务、财务、人员、组织机构等方面尚未形成独立的经营体系，市场运营企业化主体地位不明确

资产负债率较高，还贷负担较重，平均每月需支付银行利息900

多万元，目前经营收入只能用来偿付利息，无力还本经营状况不佳，所有者权益缩水。财务费用偏高已成为二桥公司经营困难的重要因素。由于经营亏损，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%；改制招商前存在问题：后续再投资能力弱。二、工程概况从国家政策趋向来看，国家投融资体制的改革，使路桥等基础设施改变了以往政府包揽的投资机制政策导向政策支持财务费用偏高，年支付贷款利息约1.32亿元，还贷负担较重，后续投资能力弱财政压力财政压力大PPP在融资、效率、技术及管理等方面本身具备一定的生命力和优势自身优势PPP具有的优势三、工程交易设计和法律结构：交易设计转让主体的标准要求转让收入对投资者的吸引力收费权转让经营权转让股权转让转让程序繁简操作时间人员稳定后续经营的影响后续资本运作工程交易设计和法律结构：交易设计转让方式转让年限（比例）转让价格收费权转让15年172,373.8720年241,511.4225年309,907.7428年348,660.96经营权转让15年172,878.6320年242,238.7525年310,797.7928年349,629.91股权转让40%91,114.7260%136,672.0880%182,229.44单位：万元财务预测分析工程交易设计和法律结构：交易设计三产剥离方案债务处置方案收益处置方案职工安置方案方案设计：特许经营补偿机制利益共享风险共担工程交易设计和法律结构：交易设计转让主体南京市交通集团二桥公司65%股权转让价格市交通集团以二桥公司整体资产价值45亿元相对应的65%股权价格9.43亿元人民币为本次股权转让之底价。竞争模式通过对各家一次性报价有效性和高低的比较，依次挑选前三位投资候选人。转让局部条件设置转让标的工程交易设计和法律结构：