精英论视角下农村治理困境研究-基于云阳县路阳镇的调查分析

精英论视角下农村治理困境研究——基于云阳县路阳镇的调查分析摘要：近年来，城乡一体化进程加快，使得原本有素质有钱的农村部分民众流入城市，而农村则剩下文化水平相对较低的老人小孩，于是农村治理问题也逐渐增多，治理形势不容忽视。而且，在全面实现小康社会的统一号召下，对农村的关注度就更高了。目前，由村里的老干部、大学生村官、有威望的乡贤而构成精英作为农村治理的关键力量，本所以文的研究重点也就是精英治理出现的困境，笔者从困境原因角度出发进行案例研究，提出研究的核心问题：为什么出现农村精英治理困境？笔者主要采集访谈法收集资料对农村精英治理困境进行个案分析，本文是以重庆市云阳县路阳镇为研究案例，研究过程中参考国内外乡村治理理论研究和经验研究成果进行研究。研究发现，农村精英治理困境的产生原因不仅是精英自身的局限所致，而是与其他民主制度的现实冲突共同作用产生的。关键词：精英治理；农村；治理困境；农民；村民自治导论问题缘起社会治理水平是国家治理水平的标志，城市治理与农村治理是社会治理的两个重要组成部分，任一极出现问题就会导致社会治理失衡。然而伴随着城镇化进程的加快，越来越多的研究专家和国家政策都倾向于关注城市的和谐建设与良性发展。但忽视了低级的城镇化给农村社会带来了方方面面的治理盲点，其中一个盲点也就是农村的精英治理。众所周知，我国是农业大国，农村问题关乎国家兴衰，而农村治理问题一直以来都是农村政府工作的中心问题。再纵观历史发展，任何一个时期的社会都是精英们作为社会进步的推动者和领导者，所以农村精英与农村治理不可分割、相辅相成，农村的精英阶层是推动农村治理现代化的重要力量。在如今的中国农村，农村治理精英群体大多由老干部、新乡贤和高校毕业生组成，与过去的农村治理人才不可同日而语。由此我有一个疑问：农村精英素质较以往有显著提升，为什么农村社区还会出现精英治理困境呢？困境是由农村精英治理现代化趋势下出现的新问题所导致的吗？于是我带着这些疑问，以自己老家云阳县路阳镇为例进行调查研究，并对路阳镇政府工作人员进行访谈交流。在本文中，笔者主要是回答并详细阐释为什么农村会出现精英治理困境的原因。笔者相信，通过对农村精英治理困境原因的研究，也会对农村精英治理未来的趋势提出一些创造性思考和合理性建议。相关文献综述笔者翻阅大量文献资料，发现国外研究精英论的较多，国内对农村治理的研究也呈现汗牛充栋的局面，但很少有学者从精英论的视角对中国农村的治理进行研究，更不用说农村精英治理困境的研究了。因此，以国内国外进行文献资料分类并不科学，而把相关文献资料分别从理论研究和经验研究两方面进行阐释更加合理。理论研究十九世纪，西方资本主义工业革命爆发，资本主义经济进入高速发展时期。随之科技、教育、交通等方方面面得到突飞猛进的进步，社会物质生活显著提高，人们物质发达的同时，精神世界却得不到满足。政治文明落后于物质文明，于是产生了一个必然的后果：西方世界进入了一个以“大众的反叛”为标志的时代，早期精英主义由此产生。早期精英主义有三位代表人物，分别是G.莫斯卡、V.帕累托、R.米歇尔斯。其中G.莫斯卡认为一切社会都存在统治阶级和被统治阶级，统治阶级是少数人，被统治阶级是多数人，少数人统治多数人，社会文明随精英的改变而改变。他的观点解释了精英政治的本质就是少数人统治多数人，权力掌握在少数人手中。V.帕累托的观点更加完善，他认为掌握权力的精英分子不是一成不变的，统治阶级是需要人员流动的，时刻为政治力量注入新鲜血液，才能保持政治的稳定，也就是“精英流动理论”。而R.米歇尔斯提出“寡头政治铁律”，认为一切组织最终都难逃寡头政治，一切权力最终都将由是少数人控制。早期精英理论倾向于精英政治，强调人的先天素质，注重思辨性，尤其注重少数统治者的作用，忽视民主制度的意义与作用，具有反民主倾向。二十世纪中期当代精英主义与行为主义政治学相伴而生，其代表人物主要有政治学家H.D.拉斯韦尔、社会学家C.W.米尔斯、经济学家J.熊彼特。当代精英主义与早期精英主义理论方向总体一致，但是和早期精英主义不同的是：不仅研究精英的政治统治，还对精英的作用与意义进行研究；不再强调统治阶级先天素质，而是更加注重后天的政治实践与统治能力；不再忽视民主制度的作用，强调少数统治者的决策要符合大多数人的利益，精英政治不是独断专行，精英的权力应该受到约束。到二十世纪八十年代，当代精英主义几乎成为西方占主导地位的意识形态。改革开放后，西方政治精英主义也开始在国内传播。当时的中国还是实行计划经济体制，这种经济体制产生了种种弊端，于是国内一些学者开始推崇精英政治，并将之视为治国良方。支持派认为我国目前经济政治水平都较落后，需要一少部分高素质的精英带动多数的文化水平较低的普通民众，实行精英主义政治是短期内提高综合国力的最佳方式。当然，也有人反对政治精英主义，认为其根本不适合我国特殊的国情。反对派认为我国幅员辽阔，各地区发展差距较大；人口众多，民众素质参差不齐，少数经营不能代表多数人的利益；法律等强有力的保障约束制度尚不发达完善，容易发生大规模游行示威活动，管理难度较大。还有一部分冷静的学者辩证地看待外来的精英主义，冷静派认为其有利亦有弊，可以在发达地区先实行试点。国内精英政治问题的研究，正是基于这种多元化意见而对西方精英主义理论展开的阐释与反思。笔者发现，国内外对农村精英主义的理论研究少之又少，这也为未来的研究提供了更多的可能性。2、经验研究新世纪以来，城乡差距越来越大，为了更快地实现全面小康社会，国家近几年比以往重视农村治理问题，农村社会最活跃的是精英阶层，农村精英阶层也逐渐成为农村发展的重要倚靠，政府对这一群体的重视度也越来越高，因此国内对农村精英阶层的研究逐渐增多。目前国内的经验研究主要包括农村精英的来源及权力划分、精英如何治理农村、精英对农村治理的作用、精英治理与村民自治的博弈、农村精英治理的未来路径等方面。不难看出的是，关于农村精英治理困境的原因研究寥寥无几。研究学者们对农村精英治理困境的研究重点主要集中在一是新农村建设下的精英治理困境，二是精准扶贫下的精英治理，三是新土地政策与精英治理困境。新农村的建设目标对农村管理人才的素质提出了更高的要求，换言之，农村精英阶层为新农村建设提供了重要政治和人才保障，农村治理问题的解决也成了建设新农村的重中之重。在新农村建设下的农村精英治理困境主要表现为农奴体制内外精英在选举过程中和日常生活中的博弈失范、狭窄落后的治理渠道无法满足精英日益增长的政治诉求、治理手段尚未规范化和法律化。精准扶贫政策的颁布也让农村精英治理问题成为研究的热点，在笔者看来精英治理本身就是一种扶贫方式，然而精准扶贫政策下农村精英治理出现了新的问题。农村的精英分子是精准扶贫的主力军，在精准扶贫工作中起着关键性作用。精准扶贫背景下的农村精英作用主要是两个，一是组织和动员扶贫力量，保证扶贫对象能落实到每一个人头上；二是推动和指导资源的生产与销售，更加合理科学地配置资源，采取“因地制宜、因地扶贫”的模式，将全国政策普遍性和贫困地方特殊性相统一。近年来，政府持续出台了一些新的土地政策，新的土地政策与传统的土地用益物权人产生矛盾，而农村政府的精英就是政策的传达者和矛盾的被动接收者，与政策相抗衡的土地精英会给政治精英的治理产生了困难，影响了农村治理结构。因此，可以说新土地政策的颁布间接导致了农村精英治理的困境。根据以上的文献资料可以总结出，关于乡村精英和乡村治理的话题是国内国外众多学者的研究焦点问题，在研究过程中也逐渐形成了较为系统的精英主义理论和治理理论的体系。相对而言,由于我国自古以来以农耕经济而闻名世界，属于农业大国,加之近年国家对“三农”问题的重视,所以国内的学者较国外学者更关注农村精英和农村治理的状态,也得出了一定的研究成果,但大部分的研究仅仅是从农村精英阶层或者是从农村治理问题两个不同角度分开进行研究,而对于把“农村精英治理”作为一个研究整体来深入研究。虽有学者涉及,但成果较少，并且内容比较琐碎,研究缺乏系统性，很多都只是发表在期刊的短文，参考价值并不大。在全面发展时期，农村的治理水平必然要达到一个更高的层次才能不拖发展的后腿。那么农村治理主体的多元化将更加具有现实性和必然性,是不可逆转的治理发展趋势。农村精英分子作为一个具有上传下达功能的中介,也必将在农村治理中较以往发挥更加显著重要的作用,他们是推动农村民主化进程的重要力量。（三）研究方法本文宏观上采取个案分析法进行研究，选取重庆市云阳县路阳镇作为个体案例，具体分析农村精英治理状况,同时对文中的阐释提供了强有力的案例论证。笔者选取路阳镇作为个案,主要基于如下几点：首先路阳镇位于山城重庆的小县城云阳,地理位置偏远,但文化传统深厚,民风淳朴。目前该镇以田地为前提条件的宅基地建房所得为主要收入来源,与南方其他乡村相比,由于人均耕地较多,工业不发达，制造业落后，所以缺乏集体经济的支撑,这也代表了渝东北农村的现状。其次,该镇离云阳县城较远，就如同一个封闭式的小镇，所以常住人口众多，外出打工者少。基于此该镇有影响力的人较多，人多嘴杂容易产生普通民众之间以及普通民众和治理精英之间的矛盾，治理难度叫其他乡镇较大。再次，该镇是笔者的故乡，相对来说更熟悉不陌生，为展开调查准备了充分的条件，可以更快更好的进入研究状态,确保了资料效度和信度。从微观上讲，本文主要采取的研究方法是访谈法。笔者之所以采用访谈法这一研究方法,主要是有两个方面的考虑一是研究的对象——农村精英本身就是一个难以进行操作化界定的群体,他们总体的边界是不清晰的,不可能从总体中直接抽取样本,无法进行通常意义上的随机抽样。二是调查的内容主要是农村精英参与治理的状况及目前存在问题,研究的主要内容则是通过对现象的把握，分析阐释其原因，这都无法用一种具体的指标体系进行定量分析。那么访谈大体分为两个阶段,一是对普通村民的访谈,二是对村民所认同的农村精英的访谈。当然，访谈不是随意的，我设立了固定的访谈模式，对访谈的内容、对象都有限定，对性别年龄的划分进行分层访谈，在访谈中深入挖掘分析农村精英治理困境的原因所在。除此之外，还采取了历史文献法和比较分析法。在经验研究层面，国内外学者都进行了大量的实地调查和理论探讨来研究我国农村治理问题,产生了众多著名的专著和文献成果,也有相当一部分理论研究成果广泛应用于实践,取得了良好的效益。本文尽力收集各种相关文献资料,力图使每份文献资料都达到详实、可靠,以求最大限度地呈现国内外对有关问题的研究现状和理论成果。并且，根据有关学者对西方农村治理和对我国农村治理案例的研究成果,结合路阳镇的特殊概况和具体实践,比较借鉴其中的经验和教训，得出自己的研究结论。精英治理与村民自治的冲突困境农村精英治理是一种由少数人主导的治理模式，与村民自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督相冲突，在实际治理过程中也暴露出诸多局限。精英博弈阻碍民主选举农村精英一般有体制内外精英之分，往往体制内精英是一个村庄治理的主要群体，但也会受到普通民众和体制外精英的牵制，而普通村民由于政治参与热情较低，所以更加关注与自身利益相关。所以，农村体制内外精英共同决定了乡村选举和村镇治理的状况。在村庄所享的地位以及对所获的利益和认同方面，两者都是有区别的。体制外精英为了追求稳定的地位和长久的利益，他们一般掌握的是集体少部分资源，从而积极参与村庄内的活动，主动为自己争取稳定牢固的保障，由体制外精英转化为体制内精英是最直接的方式，这样便得到了法律制度对其身份地位的保障。然而，体制内精英则不乐意让与既有所得权力，为了夺取制度保障下的权力和资源，体制外精英和体制内精英在农村民主选举的过程中展开了各种各样的博弈。民主选举是村民自治的前提和基础，选举是否体现公平，与村民民主权利的实现和村民自治制度的实践效果具有直接关系。民主选举过程中这样的现象比比皆是：我：“请问你们的村干部、村民代表选举有依照自己的真实意愿凭心而选吗”村民1：“哎，怎么说呢，也算是自己选择的，不是被迫要求，但也不能说完全按照自己最开始的真实意思。每年要选人的时候屋里热闹得很，经常就有候选人通过各种关系来让你认识他熟悉他，会经常来你家转转聊聊天，拉近人际关系，称兄道弟的，和大家打成一片，聊天的时候会间接地透露自己当选上以后的计划，听到他完美的为村集体着想的计划，你都不好意思不选他。就算你坚持自己最初的想法，但是其他街坊邻居都选他，你不选就会变得很尴尬。”诚然，社会经济的发展使得农村精英越来越热忠于追求趋利主义，为了维护自己的利益，他们会利用所拥有的经济、政治以及其他有用的社会资源来达到自己的竞选意图，运用各种方式“拉票”。选举之前，政治精英会通过体制内的资源优势获得上级政府支持，经济精英会通过对乡村社会发展做出的经济贡献来影响选举，社会精英会利用地缘优势或者血缘优势来获取更多的选票。花钱买票、贿赂“说得上话”的领导、暴力威胁等不公平选举现象早已司空见惯，严重侵犯了村民的政治权利，打击了民主选举的积极性，进而也导致普通村民对村民自治的漠不关心，出现“事不关己、高高挂起”的丑陋现象。精英主政悬置民主决策农村精英所采用的实际措施是否成功很大程度上决定了他的地位。农村精英一旦为农村社会发展做出有影响力的贡献，让广大村民得到了实惠，有了获得感，便在区域内树立了个人威信，这种个人权威的实质上是对村庄权力的把控，村务决策基本上按照乡村精英的个人意愿来进行和实施。这造成普通村民对村务决策中的决策过程、决策事项和决策结果一概不知，就连对村务的基本知情权也得不到保障。村民2：“啊？:决策还问我们意见，那可真是出了稀奇事，我们这里从来没有决策还要询问我们老百姓意见的优良传统，真的好久问过我们的意见嘛？只有公示，好像是在通知我们一样，我们只是后面才晓得这个事情，但是真的没有机会参与到决策当中，根本不可能的事！”由此可见决策公正与村务公开是两码事，缺一个都不能称为民主。社会群体分为精英与大众具有普遍性，即便在民主社会亦是如此，少数人掌握权力，而多数人拥有较少的话语权。作为少数人的乡村精英在治理过程中还会不断强化自身对村庄的绝对话语权，从而进一步让村民自治越来越不透明化、不公开化，决策也缺乏公正性，严重阻碍了广大普通村民的政治社会化，与村民自治的民主初衷背道而驰。长此以往难免降村镇治理的可持续性和村庄建设的稳定性，对村民自治的健康发展并无益处。即便某些乡村精英能在一定限度下“给予”或顾及村民民主，表面上推进了村民自治的进程，但实质上是对村庄管控的进一步强化。因为乡村精英先进的管理手段和丰富的管理经验，所以对村民对权利的诉求了解充分，但变相“民主”不过是其实际管控村庄的手段和维护自身权威的工具。可见，精英主政下的村民民主决策权利被悬置，民主决策过程处于封闭状态，如果不是“乡贤治村”，村民自治必然会异化为村庄利益集团的“自治”，广大普通村民事实上被排除在村民自治之外，成为这一制度的无关者。（三）精英俘获扰乱民主管理在国外的研究中，精英俘获多指精英控制或破坏了社区治理，影响社区决策与发展的现象。从我国社会实践的层面看，精英俘获有两层含义：一是精英主动俘获社区或事项；二是精英被外在力量、人员或是机构俘获。村干部代表1：“其实我们也身不由己，现在我们国家对乡村这一级的管理规范还不是很严格，也没有太多明文规定来保护我们村干部的合法权利，有时候我们按照政策实施措施，但是会受到层层阻拦，别的先不说，就村里的豪强们，我们还得先和他们商量，不然政策没法实施，他们的影响力远大于来自他乡的我们”。村民3：“哈哈哈，很明显跟着有钱人们的路子走肯定没错，他们都是在外地打拼回来的，见多识广，我更愿意相信他们，村干部们死读书出来的，他们的话没什么意义”通过他们的回答，不难看出村级社会的管理被外在力量影响甚深。在精英主政的乡村社会中，农村精英会主动规划发展、争取发展经费，领导乡村社会不断进步，但同时也抑制了广大普通村民的辅助能力和参与表现，村民更多是服从精英的管理，而不是以主人的身份主动积极参与到村庄管理事务之中。久而久之，乡村精英是村庄中的“能人”成为广大普通村民的惯性认识，他们对村庄的管理是理所应当的。另一方面，村庄各项事务的开展往往是由治理精英根据个人意愿决定，而不是根据乡情、民情等实际需要出发，这导致乡村社会很难多方向融合深入发展，不能高效地集民智、汇民力。精英被外在力量、人员或机构俘获主要表现为外力乡村精英产生过程，尤其体现为对体制内精英的产生干预过度。一般情况下，乡镇领导会用各种行政或非行政手段帮助其看好的村治精英进入村庄公共权力领域，而忽视那些没有显著治理成绩的人。尽管村民自治是为了实现民主的价值，但村庄内部领导人的产生由村外人来决定，则间接地表明村民自治缺乏独立性，精英俘获严重扰乱了村民民主管理。（四）精英联盟影响民主监督村民4：“官官相护，官官相护啊！算了，多说无益，你们加油调查吧”民主监督也是村民民主权利的重要体现，是建设“阳光下的政府”的重要举措。乡村精英对资源的高度占有，让其拥有了大量的权力，这些权力巩固了他们在村镇的个人权威和社会地位，这些资源包括自身积累的经济资源、国家赋予的政治资源，以及个人学识、社交人际等社会资源。随着经济的不断发展，乡村精英开始逐渐降低对村庄集体发展的责任感和使命感，不断增强对自身利益追求最大化，基本策略就是转化既有资源，不断积累扩大自身权力。乡村精英之间所拥有的资源不尽相同，为资源高效转化而展开合作，深入合作形成乡村利益集团，即乡村精英联盟。乡村精英在既有资源转化程中，必然会有一部分非体制内的精英在利益的驱动下进入体制内，他们之间会建立密切的同盟关系。这种利益同盟关系使得被帮助进入体制内的精英对其帮助者竭力维护，而对另一部分精英吹毛求疵、处处作对。另一方面，精英联盟占据了村庄中大量资源、权力，致使普通村民对村庄公共权力的监督处于无能为力的弱监或者有名无实的虚监状态，严重阻碍了村民自治的健康发展。精英自身缺陷产生治理困境农村精英与理性经济人界限模糊村干部代表2：“同学，哥哥给你说实话，我们是村官，会尽职尽责为村里做贡献，但我们也是普通人，有自己的家庭需要养，我们也希望给自己的孩子创造一个更好的生活条件，其他的你懂吧？”农村精英治理有它的积极作用，固然也具有一定的局限性。任何由少数人掌权的治理，不可避免地会造成治理的缺失。“农村精英所动员的个人资源虽然可以作为推动公共建设的起爆剂，但同时也可能成为精英为个人和亲友提供方便的工具。”农村精英在农村掌控着各个方面的社会资源，又拥有绝对的实权，对农村民主权利的掌控，使得他们很容易利用自身的权力和便利的资源条件为谋取更多的利益对村内的资源进行垄断，从而滋生政治腐败。更何况，大部分农村精英各有所长，是某一领域的贤能之才，加之具有很强的经济追求以及自我价值的实现欲望，这样他们参与村级治理就很容易陷入功利主义魔咒，导致精英本身的价值错位。他们通过竞选上升为村干部，上位后首先考虑的是自己能从中攫取什么利益，忽视了广大村民的合法权益和民主需求，结果只会导致个人专断、滋生贪污腐败等现象。而且他们在体制外自发进行的经营发展活动，也都是从自身利益出发，并没有像一个领导者一样带领广大村名一起发展。农村社会中还存在一些体制外的非治理精英，虽然他们不是在体制内工作，但相比普通村民信息来源渠道较多、更具敏锐的洞察力，在某种程度上他们可以与体制内精英相抗衡，起到制约作用，防止体制内精英侵犯村民的利益，但是这些体制外的非治理精英毕竟是少数的，治理精英很可能通过强权约束或者利益诱惑的手段对其控制，甚至结盟，从而共同把控村庄的集体利益，一旦治理精英和非治理精英达成联盟，形成利益关系共同体，对乡村的自然资源和社会资源共同垄断，那对普通村民的利益损害将是不可估量的。（二）精英徘徊在现实与理想之间改革开放以来，民主进程不断发展，精英队政治生活的参与度越来越高，对治理之事也越来越有热情。但是由于制度层面的缺陷，目前我国精英参与机制不完善，治理也需要村民的互动与反馈，但是村民的合法权益并不能得到有效的维护，部分政府机构及有关人员对村民表达的真实意愿加以删改，使民意的真实性大打折扣，更别提“上访”能否落实了。虽然近几年路阳镇实行了选举、村民投票表决等措施，这为农村精英通过竞选等渠道取得农村治理提供了可能，但是同时，村干部（包括村支书和村委会主任）仍然握有相当大的权力，甚至仍然存在着大量的上级指派的现象，使得农民的利益诉求不能准确地及时地反映到相关部门，致使政策制定时农民的合法权益往往得不到实现和维护。农村提供的参与途径的单一与有限性，使得想参与的不能参与，致使精英在理想与现实出现偏差，就会产生强烈的政治挫败感。村干部代表3：“我毕业的时候来到这里以为民风淳朴，上面的政策都是为大家好，但是令人莫名其妙的是农民们只对自己触手可及的利益感兴趣，比如医保等保险很多农民不想了解太多，觉得跟自己没关系，直到自己或者家人生病才会来关心此事，时间错过了还要把责任推给政府。当然，我们的信息渠道也很单一，农民有时候的想法我们也没收到，不知道是中间哪一个环节出了差错。总之，我们太难啦！”的确，我国民意渠道还得拓宽，政策实施也得落实，否则长期如此就会使精英出现政治冷漠，这样的症状对村级治理百害而无一利。（三）新旧精英的传承困境精英治理实质上一种美化的人治方式，这种人治是依靠某个人的个人权威，是其设定的理论假设是存在一位跌群出众且无懈可击的人才，这位近乎完美的精英带领村民来建设农村。此处的人治虽不是仅仅只有人的专权治理，而是在法律规范和制度约束下进行治理，但农村治理焦点还是在人身上是不可否认的。在农村精英治理中，之所以普通村民对精英的追随和服从，是基于对精英的信任和依赖，认为精英有能力带领大家共同进步。这给农村精英提出更高的要求，不仅要有强大的权威性和超凡的能力，还要有着无私和高尚的品德，才能带领大家一起谋农村发展之路、村民幸福之路。这些高要求不是人人都能做到，有的精英在治理过程中出现了品行和道德问题，农村治理目标根本没有实现的可能性，普通村民便不会信赖和依靠他，他也不会有崇高的个人权威，他会在民众的抗议声中消失，精英治理也会宣告失败。另一方面，农村精英就算能力。道德都是极优秀的人，但也会有年老退居二线的一天，此时建立在个人权威基础上的农村精英继承就出现了问题，有可能后继无人，有可能是让不靠谱的弱者进行治理。我：“老干部您好，您这一把年纪了还这么拼命呀，是什么原因不把机会留给新人呢”村干部代表4“退？小伙子，我倒