论现行土地管理法的缺陷

论现行土地管理法的缺陷摘要《中华人民共和国土地管理法》自1986年制定实施以来，经几次修订，逐步完善，现行版本是2004年版本。几年的实施经验总结，在肯定其对我国土地管理、维护土地的社会主义公有制、保护和开发土地资源、合理利用土地方面做出重要贡献的同时，也暴露出了一些问题。资源配置与损失补偿的非价值化原则，征收、征用土地补偿的不合理性，集权型、管制型为主要内容的制度规范，监督检查机制与公众反馈机制的缺乏，公共利益界定的不明确，土地产权的不清晰，都是现行土地管理法表现出的问题。另一方面，由于制度的不合理，也开始暴露出来了很多隐藏的问题，例如，禁止集体土地入市，唯一进入市场的方式就是通过土地征收，这妨碍了农民集体参与工业化、城市化的机会；征地补偿还是维持计划经济时代的地价制度，补偿费还是由政府来定，而不是市场价，这就从农民身上拿走了巨额的财产，严重损害了农民的利益；小产权房的产生，也从侧面反映出现行《土地管理法》存在的严重问题。合理分析现行《土地管理法》的缺陷，提出合理的建议，将会促进我国社会经济的可持续发展，为保护开发土地、合理利用提出宝贵意见。关键词土地管理法缺陷征地正文中华人民共和国土地管理法简介：1986年6月25日

第六届全国人民代表大会常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，明确提出制定本法的目的是：为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。第一版的土地管理法包括七章五十七条。之后一直到现在，总共进行了三次修订。1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》，主要进行了五大方面的修订；1998年8月29日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过《中华人民共和国土地管理法》，进行了第二次修订，修订后的《中华人民共和国土地管理法》分为八章八十六条，增加了29条，同时增加了监督检查这一章；2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，为第三次修订，这次修订主要是区分了征收与征用的不同，包括以下几条：第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”；将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。现行《土地管理法》为2004年版。本法自实施以来，为保护土地资源、合理利用土地、促进社会经济的可持续发展的做出了重大贡献，但同时，随着实施时间的延长，经验的积累，本法也暴露出来了一些明显的缺陷和不足，资源配置与损失补偿的非价值化原则，集权型、管制型为主要内容的制度规范，都成为现行土地管理法面临的问题。我国社会经济的发展和社会环境的变化，以及立法环境的不断变化，从一定程度上都要求我们需要有一个适合我国经济、社会现状的土地管理法。本文主要论述现行土地管理法存在的一些缺陷和问题。一、《土地管理法》中有关征收、征用土地的问题《土地管理法》第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。也正是这一条关于征收征用土地的规定，暴露除了很多与我国社会情况不相符合的问题，成为近年来一直备受争议的焦点问题。中国征地补偿理论和制度设计有明显的计划经济体制特征，这是与我国现状不符合的，因而必然引发矛盾。具体分析在《土地管理法》法条中体现的不合理之处，主要有以下几点：一是法律规定不完备，对公共利益的界定不明确。第二条强调国家为了公共利益的需要可以对土地进行征用，但未对公共利益做出明确的界定，导致征地权运用范围过大，没有充分尊重农民对土地财产使用、收益和处分的权利。经营性用地也打着公共利益幌子进行征用。《土地管理法》第六十三条规定“：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”第四十三条规定“：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。可以看出，只有国有土地使用权才能上市流转，农村集体的土地不能上市流转，而征用权的行使是集体土地变为国有的唯一途径;这种建设用地统一由国家征用、政府垄断土地一级市场的土地使用制度，为地方政府“以地生财”创造了条件。政府以“公共利益”为借口可以征收征用集体土地，而不必征求农民的意见，农民对征收征用补偿不能讨价还价，不能行使权利对征收征用予以反对，也不能从政府利用征用的集体的土地通过拍卖赚取土地差价中获得直接报酬。这就在客观上形成了土地征占越多，政府利益越大的现状。而农民则无缘于土地在工业化、城市化进程中的价值增值。二是征地补偿标准不合理。《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6~10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4~6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。土地在农村不仅仅是收入来源，还有着社会保障的功能。但是，中国农村整体上社会保障体制尚五、法律监督的不足《土地管理法》中法律监督的不足，主要包括了两个方面的内容，一是监督反馈机制的缺失导致公共监督作用不能发挥，一是政府部门自身在监督检查过程中的不足。《土地管理法》第六章中对监督检查的规定，主要是面向政府部门，对政府部门应该履行的监督检查职责做出了明确的规定。包括对土地监督检查机关和人员的规定，对监督检查措施的规定，以及对有关单位的应尽义务的规定，对行政处分和土地行政处罚的规定等。但是从法条中可以看出，这个监督检查的主体始终是政府部门。也就是说，是政府部门监督法条的实施，检查法条的执行情况，并要求相关单位予以配合。但是由于政府失灵的存在，以及在利益驱动下的部分政府职能的丧失，就要求监督检查的主体决不能仅仅是政府部门。而这是我们《土地管理法》没有提到的。一方面，公众对政府部门监督的缺乏，对法律实施情况监督的缺乏，以及政府部门反馈机制的欠缺，成为我国社会发展的又一发阻力。农民向城镇集中，帮助政府集中更多的土地资源，加快城镇化建设，城市扩张带动房地产业的发展，增加地方政府收入，房地产的经营商成为影响政府的重要社会利益集团。在这种种利益诉求的推动下，政府的角色正悄然发生着变化，其权力被不断放大。政府已不再是单一的执法者，成为既是土地的占有者，又是土地的支配者；既是现行土地法律的执法者又是因改革发展而不得不突破现行土地法律规定的违法者的双重角色。加速土地交易，造成土地的无序供应，也加快了农村土地的流失，从而威胁着国家的耕地保护红线。“小产权房”问题正是在政府角色的悄然变化中由地方政府默许和推动，不正常发展起来的。归根结底，是公众监督的缺失。另一方面，是政府部门自身监督检查机制的不完善。农村改革实践证明，为了更好地实现改革目标，适度的放权给地方政府是必要的，但在关系改革发展大局的重大问题上，国家必须统筹全局，必须加强监督，绝不能以土地为代价换取发展，也决不能因为自身监督不到位而产生损害人民利益的事。所以，加