论我国民事公益诉讼制度的完善

论我国民事公益诉讼制度的完善专业：法学摘要伴随着社会经济的进步，侵害公共利益的问题变得愈加的严重，成为各国理论研究和司法实践关注的重点。外国对于公共利益的司法保护己经十分成熟，都建立了民事公益诉讼制度。经过社会各界多年的努力，我国也建立了民事公益诉讼制度。但是，我国民事公益诉讼制度并不健全，还有诸多方面鱼待进一步完善。针对于此对于该课题进行了相关的研究。本文通过讨论民事公益诉讼制度的发展历程，分析我国民事公益制度的不足之处，从我国现实需要出发，借鉴外国成熟做法，从多个方面阐述我国民事公益诉讼应该完善的地方。希望笔者的一些意见和建议能弥补现行法律制度的一些缺陷，有助于我国民事公益诉讼的制度的完善。关键词：民事；公益诉讼；制度；完善OntheperfectionofChina'scivilpublicinterestlitigationsystemMajor:AlawWiththeprogressofsocialeconomy,theinfringementofpublicinterestshasbecomemoreandmoreserious,becomingthefocusoftheoreticalresearchandjudicialpracticeinvariouscountries.Thejudicialprotectionofpublicinterestinforeigncountrieshasbeenverymature,andcivilpublicinterestlitigationsystemhasbeenestablished.Afteryearsofeffortsfromallwalksoflife,Chinahasalsoestablishedacivilpublicinterestlitigationsystem.However,China'scivilpublicinterestlitigationsystemisnotperfect,therearemanyaspectstobefurtherimproved.Inviewofthis,relevantresearchhasbeendoneonthissubject.Bydiscussingthedevelopmentprocessofthecivilpublicinterestlitigationsystem,thispaperanalyzestheshortcomingsofChina'scivilpublicinterestsystem,startingfromthepracticalneedsofourcountry,drawingonthematurepracticesofforeigncountries,andelaboratingtheareasthatshouldbeimprovedinChina'scivilpublicinterestlitigationfrommultipleaspects.ItishopedthatsomeopinionsandSuggestionsoftheauthorcanmakeupforsomedefectsofthecurrentlegalsystemandcontributetotheimprovementofthesystemofcivilpublicinterestlitigationinChina.Keywords:Civil;Publicinterestlitigation;System;perfect目录TOC\o"1-3"\h\u1引言 11.1研究背景 11.2研究意义 12民事公益诉讼制度概述 12.1公益与公益诉讼概述 12.2民事公益诉讼的概述 23我国民事公益诉讼的现状 23.1我国民事公益诉讼的立法现状 23.2我国民事公益诉讼的司法现状 34我国民事公益诉讼制度的不足 44.1民事公益诉讼的案件范围过窄 44.2民事公益诉讼起诉主体不适格 44.3民事公益诉讼具体程序不健全 54.4既判力严格限制于原告 55我国民事公益诉讼制度的完善建议 55.1民事公益诉讼案件范围的扩大 55.2民事公益诉讼原告主体 65.2.1检察机关 65.2.2社会公益组织 75.3民事公益具体程序制度完善 8参考文献 10论我国民事公益诉讼制度的完善1引言1.1研究背景民事公益诉讼的研究热是现实公益救济的迫切呼唤，自年中国第一起公益诉讼案件（即所谓的“一毛二官司”）开启民事公益诉讼司法实践历史进程至今，己经历了十多年的发展。但是中国的公益诉讼立法却远远滞后于现实公共利益保护的需要，众多公共利益保护案件，或因主体资格不适，或因案件不受法院管辖，被法院拒之门外，许多社会公益问题得不到及时有效的司法救济，公共利益受到极大损害。在理论研究呼声和司法实践需求的双重压力下，在年，我国立法机关终于进行了民事诉讼法修改。修订后的民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”我国的民事公益诉讼制度才算真正建立起来[1]。然而，与国外相对成熟的民事公益诉讼制度相比，我国的民事公益诉讼法存在许多的不足之处。比如，原告适格、案件范围规定过窄，相应的程序没有规定。这样粗漏的立法难以保证民事公益诉讼制度发挥其应有的功能作用，难以为公益诉讼司法实践提供指导，难以为公共利益提供有力的司法救济。针对于此对于该课题进行了相关的研究。1.2研究意义本文通过讨论民事公益诉讼制度的发展历程，分析我国民事公益制度的不足之处，从我国现实需要出发，借鉴外国成熟做法，从多个方面阐述我国民事公益诉讼应该完善的地方。希望笔者的一些意见和建议能弥补现行法律制度的一些缺陷，有助于我国民事公益诉讼的制度的完善。2民事公益诉讼制度概述2.1公益与公益诉讼概述对于公共利益的思考，某些学者提出否定的观点，他们认为社会生活中不存在公共利益。比如布坎南的观点，他认为公共利益无法被国家所代表，因为公共利益实在非常的模糊和抽象，根本不存在[2]。公共利益确实无法给出确切的定义，我们只能够对其进行描述。但我们不能无视公共利益的存在，否则公益诉讼也就没有存在的必要了。在笔者看来，作为公益诉讼客体的公共利益应作一个历史的、社会的阐述。哈贝马斯关于“公共领域”的论述中能给我们一些公共利益的认识，在古希腊城邦时代，城民们共有的公共领域和个人私有领域区分显明，公共领域用讨论或诉讼的方式进行，或决定是否对敌国发动战争，或判断是否实施国内的某项活动等。此时，公共利益与政治精密相连，城邦自由民们与城邦领主一起决定事关国家、城民的措施和行动，公共利益就是城邦利益、国家利益。随着历史发展和社会进步，到古罗马时代，市民社会和政治社会出现分离，私人利益和国家利益也慢慢区别开来，市民社会关注私人利益，而国家关注政府利益，但是公共利益仍然难以得到严格区分[3]。经文艺复兴到资本主义的兴起与发展，公共利益、国家利益和私人利益这些范畴逐渐得到区分并以法律加以规范，公共利益在社会中也以不同形式展现，比如宗教自由、民众权益、社会秩序等，而且往往表现为群体性问题。当公共领域出现问题危及公众时，就由国家、社会组织或有力量的个人利用各种方式救护。2.2民事公益诉讼的概述由于古罗马时期程序法和实体法没有严格区分，更别说程序法自身的分化了。到了近现代才有了各种实体法和程序法的分化，诉讼法从单一的刑事诉讼发展到现代的刑事、民事、行政三大诉讼法并行。在对公益诉讼自身认识上存在诸多分歧，国内学术界对公益诉讼的有着不同论述，大致分为三种观点。持经济公益诉讼论者认为，我国的诉讼制度不足以满足现代公益诉讼的要求，只有变革诉讼体系，构建全新的经济公益诉讼制度，建立经济审判庭，才能应对诉讼现状。正如颜运秋教授所言，“当这类纠纷进入诉讼领域，就会表现出极强烈的公益性色彩，因而势必会出现适用传统诉讼模式难以解决，而必须通过新型诉讼途径加以解决的情形，在解决经济纠纷方面是诉讼，即为经济诉讼[4]。”可是他们立论的目的在于实现经济法规范的独立审判，以此维护经济法的独立性及学科的必要性，在他们眼里公益诉讼即是经济诉讼，不说这种说法给我带来的误区，就社会中存在的公益性问题仅用经济诉讼制度是不可能都予以救济的，它的覆盖范围过小。3我国民事公益诉讼的现状3.1我国民事公益诉讼的立法现状我国现行法律有保护公共利益的规定，但并不存在真正的公益诉讼制度。如我国宪法规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集团的财产。”我国刑事诉讼法规定，被害人因犯罪行为而受到物质损失的，有权利提起附带民事诉讼，检察机关也有权就国家财产、集体财产因犯罪行为受到的损失，在公诉时提起刑事附带民事诉讼[5]。1991年民事诉讼法规定，机关、社会团体、企业事业单位可以支持受害的单位或个人对损害公共利益的行为向人民法院起诉。我国民事诉讼有关代表人诉讼制度规定，诉讼当事人一方人数众多的，当事人可以推选代表人进行诉讼;代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，其中代表人变更、放弃诉讼请求，承认对方诉讼请求，或者进行和解的，须经推选人的同意才发生法律效力;人民法院做出的判决对参加诉讼的所有权利人发生效力。然而，该法第108条关于起诉条件的规定，却严格限制了起诉人的范围，没有具体受害人的公共利益受侵案件得不到法院的受理，代表人诉讼完全只能对涉及具体个体的群体性利益给予救济，对那些没有具体主体的公共利益无法给予司法保护。另外，我国海洋环境保护法第90条规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”我国法律制度并无民事公益诉讼制度的规定，要说有也只能算作公益性质的诉讼[6]。面对公共利益保护的窘境和设立公益诉讼制度的社会呼声，2012年8月31日全国人民代表常务委员会第二十八次会议最终审议通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，我国才真正意义上创立了民事公益诉讼制度。最新的民事诉讼法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新的民事诉讼法首次明确提出公益诉讼的概念，这是我国立法上的一大进步，改变了司法机关只能使用民事侵权责任法、环境保护法的零散规定，应对公共利益保护诉求无从作为的局面[7]。从最初的检察院组织法到如今民事诉讼法的修改，我国民事公益诉讼制度的创立经历了艰难曲折的过程，经过六十多年的努力最终修得正果。但民事诉讼法的这一简单规定在司法实践中难以发挥保护公益是效用。3.2我国民事公益诉讼的司法现状自1996年邱建东开启民事公益诉讼以来，公益诉讼案件己屡见不鲜。但是，我国的民事公益诉讼现状并不乐观，许多案件要么胎死腹中，得不到法院的受理，要么受到各种批判，判决不尽人意。在现有立法规定下，民事公益诉讼举步维艰。具体而言，我国民事公益诉讼的实践面临的问题可以概括为以下几点:起诉困难、立案而不判决、诉外方式解决。清华大学研究生李燕诉国土资源部、教育部和科技部信息未公开一案，法院迟迟不予受理，最后案件在当事方相互沟通下和解，法院算是不了了之。又如2011年云南曲靖铬渣环境污染案，曲靖市中级人民法院在受理案件后并没有开庭审理案件，而是依靠行政机关的力量来处理[8]。当然，民事公益诉讼司法实践中不乏成功保护公益的案例，但更多的是受到法院的拒绝。许多的公益侵害案件多以和解、行政调解等诉外方式妥协解决。这也是公益保护者在我国民事公益诉讼制度不完善情形下的无奈选择。若任由这种情形继续下去，不仅公共利益会受到更加肆无忌惮的侵害，而且司法的威信和尊严将受到极大的损害。出现这样的现实结果，原因可归结于我国民事公益诉讼制度的不完善。我国强行政弱司法，以及民事公益诉讼立法的不足，让公益保护更多的依赖于行政救济。4我国民事公益诉讼制度的不足4.1民事公益诉讼的案件范围过窄我们知道民事公益诉讼制度是现代各种大量侵害公共利益事件频发催生的结果。民事公益诉讼设置的首要目的就是保护公共利益免受侵害或在受到侵害后能得到法律的及时救济。因此，民事公益诉讼的案件范围由社会生活中存在受侵害的公共利益范畴所决定。从西方各国的民事公益诉讼司法实践来看，民事公益诉讼所保护的公共利益十分广泛，涉及到环境污染、消费者权益、市场不正当竞争、证券投资、股东权益等方面。当反观我国的民事诉讼立法，民事公益诉讼的受案范围明显不够全面，仅仅提及到环境污染和侵害消费者合法权益两个领域，新民事诉讼法规定的范围过于狭窄。像问题突出的国有资产流失、社会弱势群体保护、证券欺诈、食品安全等方面，通过现行的法律规定很难得到司法的救济。从公款的贪污、侵吞到国有资产的不合理利用、浪费，从苏丹红辣椒、敌敌畏猪腿到三聚氰胺奶粉，国有资产流失、食品安全问题让公众触目惊心。国有资产大量流失严重侵害了公共利益，损害了国家利益，食品安全严重威胁社会大众的生命健康。这些公益问题影响范围广、损害严重，民事公益诉讼制度应当将这些案件纳入其管辖范围。4.2民事公益诉讼起诉主体不适格传统的当事人适格理论认为，只有直接利害关系的当事人才能做适格的原告，只有适格的当事人才能提起诉讼。这一理论早已不适应现代司法实践的需要了，惜守传统的理论只会让我们的民事公益诉讼步入无所适从的境地。从各国的公益诉讼立法和司法来看，都承认检察机关、特定的组织和个人有资格提起公益诉讼。新民事诉讼法规定的“法律规定的机关和有关组织”才有资格就民事公益诉讼提起诉讼，将公民个人排除在外，这不符合各国的普遍做法，也不适应我国当前的公共利益救济的需要[9]。“公民个人是民主最基本的细胞，也是最基本的力量，公益诉讼不应该将公民排除在原告主体之外。”公民当然应该成为民事公益诉讼的起诉主体。同时，民事公益诉讼的起诉主体应秉持多元化方向，坚持专门性和广泛性相统一的原则，既保证了公益遭到侵害时有主体提起，也避免了无人起诉，有利于公共利益获得社会的全面保护。4.3民事公益诉讼具体程序不健全我国的现行立法根本没有适应民事公益诉讼案件特点的诉讼程序，司法实践中完全依据一般的民事诉讼程序进行。这也是为什么我国虽建立了民事公益诉讼制度，而无典型的民事公益诉讼判例的原因，也是许多公共利益侵害盛行而民事公益诉讼惨淡的原因。最近，苹果公司歧视中国消费者问题讨论十分剧烈。其实自苹果公司进入中国大陆市场起，在其维修合同中就存在不公平和歧视中国消费者的格式条款。从2012年6月以来，中消协曾联合地方消协组织多次批评苹果公司的对中国消费者售维修服务中的问题，如“整机交换不换后盖”、“更换整机区别对待”等歧视消费者行为。直到今年“315”晚会曝光，可苹果公司仍然没有正面解决问题。中消协为什么没有利用民事公益诉讼，通过司法途径对付苹果公司对中国消费者的歧视。其中缘由不能不引起我们的深思。且不论起诉的资格问题，单就现行民事公益诉讼的程序制度就阻碍了公益诉讼的提起。中消协起诉苹果公司，必然会考虑向哪一级法院、哪一个法院起诉，提交诉状后什么时候能得到立案、判决，审判中举证责任怎么分配等问题。诸如此类的问题也是我国新建立的民事公益诉讼制度没有规定的事项。4.4既判力严格限制于原告江伟教授认为，既判力是法院作出的确定判决中，关于诉讼标的判断所具有的通用力或确定力。既判力包括两个方面的内容，一是当事人和法院不能提出相异的主张或作出相矛盾的判决，二是禁止当事人和法院就既判力事项再起诉和重复审判，以防滥诉。我国民事诉讼法第141条规定:“最高人民法院的判决、裁定，以及依法不准上诉或者超过上诉期没有上诉的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定。”这是我国民事判决的既判力的法律依据。对于具有公益性质的群体诉讼或代表人诉讼，受传统既判力理论的限制，法院的判决主观范围只及于起诉的原告，而对其他众多虽受到侵害而没起诉的个体不具有拘束力，对整个公共利益的保护并没起到多大作用。如郑州火车站0.3元厕所费诉讼，原告起诉郑州铁路分局最终胜诉，但是这起公益性的诉讼并没有改变郑州火车站的收费做法。可见，受既判力的限制，原告并没有达到保护社会公共利益的目标，这也是众多“王海”出现的一大诱因[10]。5我国民事公益诉讼制度的完善建议5.1民事公益诉讼案件范围的扩大近年来，体制转轨带来许多不稳定因素，贪污腐败滋生，弊端层出的法律制度己难以应付我国社会经济改革带来的诸多问题。国有资产流失已经成为我国社会发展过程中特有而凸出的问题，从客观决策失误正常流失到如今恶意侵占，国有资产流失己触动每个公民的心。据统计，我国国有资产流失每年达千亿元，山西沁水县800亿国有资产黑洞就是国有资产流失问题的最好诊释。国有资产流失主要体现在其投资、转让和处分过程中，国有资产的管理者和经营者，利用职务之便通过直接侵占国家财产，或利用交易恶意串通低价转让、无偿赠送间接侵吞国有资产。为保护国家财产，我国也制定了一些相应法律措施，这些法律措施包括行政机关的执法监督、行政处罚和刑事惩罚，唯独缺少民事法律责任追究措施。面对日趋严峻的国有资产保护问题，民事公益诉讼制度必须予以回应，利用民事公益诉讼制度弥补现行法律制度救济国有资产的不足，当国有资产受到侵害时，由民事公益诉讼适格原告启动诉讼程序，通过司法力量追究违法行为人的法律责任，保护国家利益、公共利益。我国检察机关和公民个人提起的国有资产流失民事公益诉讼很多，如“河南省检察院诉独树镇工商所低价转让国有资产案件”，“浙江沈李龙诉桐乡国税局案件”，“湖南罗秋林诉衡阳国资委不作为案”等等。将国有资产流失案件纳入受案范围是我国完善民事公益诉讼法的必然选择，是保护国家、社会利益的必然要求。5.2民事公益诉讼原告主体5.2.1检察机关从清末变法修律开启我国法律现代化开始，检察机关就有权提起民事公益诉讼，民国时期的民法和民事诉讼法对于检察官参与婚姻纠纷、禁治产矛盾等均有具体的程序规定。新中国建立，新的检察院组织法赋予了检察机关民事公益诉讼的原告资格。虽然后来的民事诉讼法没有明确规定检察机关能够提起民事公益诉讼，但从检察机关的职责和司法实践都能得出我国检察机关具有民事公益诉讼的原告资格。新民事诉讼规定的“特定机关”应理解为检察机关，而不应包括行政机关。从宪政角度来看，我国实行的是人民代表大会制度，根据我国的宪政制度的规定，检察机关是我国的法律监督机构，负责监督国家法律的实施，通过行使起诉、抗诉和建议等方式对国家及其工作人员以及公民、社会组织的行为是否合法进行监督。从检察机关的特点来看，检察机关作为国家法律监督机关，拥有一支素质很高的专业人才队伍，其运行体质成熟，工作人员对诉讼业务熟练，具有雄厚的司法资源，同时作为司法机关的检察机关相对独立，其行使权力不受政府、社会组织和个人的干预，能够比较忠实地维护社会公共利益，起诉公益侵害人。因此，检察机关应享有民事公益诉诉权，作为公共利益的代表，提起民事公益诉讼以维护公共利益。行政机关作为国家执法机关，负责管理国家社会经济事务，像环境保护、国有资产监管、市场秩序维护等等，都是行政机关应该担负的职责。当发生危害公共利益问题时，行政机关自身就有不可推卸的责任，其首先就应该履行法律赋予的职责，运用行政手段解决问题，保护公共利益。行政机关享有的权力本来就很大，所以赋予其原告资格就会破坏现行的诉讼制度。检察机关从来都是以国家利益、公共利益的代表者而存在的，其作为民事公益诉讼的适格原告是各国的普遍做法，我国新民事诉讼规定的“特定国家机关”应该解释为我国检察机关。对于检察机关提起民事公益诉讼必须做出一定的限制。一是要严格限制其提起诉讼的案件，检察机关主要针对纯碎型民事公益诉讼案件，如国有资产案件、社会保障案件等提起民事公益诉讼，这些案件没有直接的个人受到侵害，公民个人也无力进行这类诉讼，检察机关作为公共利益的代表，有责任保护此类公益，也有相应的能力提起民事公益诉讼。二是要限制检察机关的公诉权利，公权利天生具有扩展性，没有一定的监督和制约，很容易导致权力滥用，侵害私权利，检察机关是国家机关，与一般的民事主体法律地位实质的不平等，必须设置相应的程序制度和监督制度，防止检察机关滥用民事公益诉讼权利，侵害私人合法权益。5.2.2社会公益组织随着社会经济的发展进步，市民社会己经取代政府成为社会的主导，政府的许多管理职责和服务项目逐渐交由各种社会组织担负和执行，社会组织成为补充政府管理服务社会的的主要力量。根据我国民政部门的分类，我国社会组织分为社会团体、民办非企业单位、基金会等三类。截止2018年底，登记在册的社会组织己超过38.69万个，其中社会团体21.16万个，民办非企业单位17.39万个，基金会134个。我国社会组织在服务社会方面也取得许多成绩，如在03年抗击非典、08年汉川抗震救灾、北京奥运会等期间，我国的社会组织开展社会工作，提供志愿服务，组织义演捐款，得到了社会的肯定和称赞。社会公益组织在保护公共利益方面能弥补政府管理的不足。诉讼信托理论为社会组织作为适格原告提供了理论支持。在现代，享有实体权利的主体往往无法有效的保护公共利益，必须进行诉权与实体权利的分离，由法律赋予社会公益组织诉权。在与社会公益组织相关的公共利益受到侵害或可能受到侵害时，该获得授权的社会公益组织以适格原告起诉侵害人，请求法院判决以维护公共利益。我国民事诉讼第15条规定:机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集团或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。第55条进一步规定“相关组织”可以提起民事公益诉讼。这样的法律规定对民事公益诉讼到底能起到多大作用还有待司法实践的检验。5.3民事公益具体程序制度完善民事公益诉讼具有特殊性，其案件涉及公共利益的维护，其起诉主体多样。因此，民事公益诉讼程序上应有所变化。第一，立案、管辖方面。公益诉讼案件涉及的人数往往众多、对社会影响较大，法院受理或不受理都会引起公众的激烈议论，为了维护正常的诉讼秩序，保证受侵害的公共利益得到及时的司法救济，防止伪公益案件滥用诉讼制度，人民法院可以设专人或专门的机构负责立案审查，重点审查民事公益诉讼起诉主体是否适格，案件性质是否属于民事公益案件等问题。法院管辖涉及地域管辖和级别管辖两个方面，鉴于民事公益诉讼受害人的分散性和起诉主体的多元性，建议在地域管辖上实行被告人所在地和侵害结果所在地法院受理原则，辅助性适用原告所在地原则。考虑到民事公益案件比较复杂、社会影响大的特点，建议在法院级别管辖上民事公益诉讼案件第一审由中级人民法院受理。因此，相对于基层法院，我国中级人民法院法官高学历、富经验，级别更高、权威更大，由中级人民法院受理更易解决民事公益纠纷，更易保护社会公共利益，其判决也更易得到社会公众的认可和接受。第二，保全措施方面。环境保护、国有资产保护、反垄断件等民事公益案件对公共利益造成的危害巨大，对社会造成的损失惨重。因此，诉讼保全措施应更加严格、更加严厉。笔者认为，只要提起的民事公益诉讼通过了法院的立案审查，法院就该依法主动采取诉前保全措施，发布禁令，阻止侵权人的侵权行为。当然任何案件在没有通过法院审判以前都是有待证实的，存不存在侵害公共利益问题还有待判决，为了防止对被告方造成过重损失，应允许被告方在提供足够担保的前提下不停止生产作业。在诉讼中事实关系有了一定的证据支持，只能由当事人申请法院保全。为了减轻原告负担，法院应免收原告的保全费用。第三，撤诉、和解、时效和审判方面。原告之所以能代表国家和公众提起民事公益诉讼，成为公共利益的代表者，是因为原告的诉讼权利是法律赋予的。因此在民事公益诉讼中，原告方只能在法律