论检察机论检察机关提起环境公益诉讼上的应用

AthesissubmittedtoXXXinpartialfulfillmentoftherequirementforthedegreeofMasterofEngineering论检察机关提起环境公益诉讼上王德新近年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成绩，但与此同时，中国的环境污染与环境破坏问题也日益严重，环境的恶化导致气候异常，灾害频发。有专家指出，中国每年受各类灾害影响的人口达4亿人次，造成的经济损失平均高达2000多亿元。可以说，自然环境恶化的现状背离了人与自然和谐相处的理念，严重制约了我国经济和社会的可持续发展能力。如何加强环境保护的力度，提高环境保护的实效性已成为当前刻不容缓的任务。西方发达国家在工业化的进程中，也曾饱受环境污染的困扰，他们在保护环境的实践中探索出了一种行之有效的法律制度，即环境公益诉讼的制度。检察机关作为环境公共利益的代表，其代表公众提起环境公益诉讼的制度在保护环境方面发挥着不容忽视的巨大作用，值得我们认真学习和借鉴。一、环境公益诉讼制度评介环境公益诉讼制度，是指国家机关、普通公民或公益团体等依据法律的特别规定，在环境受到或者可能受到污染或破坏的情况下，为维护环境公共利益不受损害，以有关侵害主体或行政监管机关为被告向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼是公益诉讼的一种，公益诉讼早在公元前6世纪的古代罗马法上就曾出现过，但环境公益诉讼却是在20世纪后半期才出现的。20世纪60年代，西方工业化国家现代化工业污染和环境公害危机日益严重，在这种时代背景下美国率先确立环境公益诉讼制度。20世纪60年代末以来，美国先后颁布了《国家环境政策法》(1969)、《清洁空气法》(1970)、《联邦水污染控制法》(1972)等多项环境保护法规。其中，《国家环境政策法》第3条规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”《国家环境政策法》、《清洁空气法》均设置有授权检察官提起环境公益诉讼的条款。1970年《清洁空气法》还将环境诉权赋予普通公民，该法第304条a款规定：“任何人可以以自己的名义对任何人包括美国政府、政府机关、公司或个人等提起诉讼。”这就是著名的“公民诉讼”(citizensuits)制度。美国《清洁空气法》的颁布和“公民诉讼制度”的产生，是现代意义上的环境公益诉讼制度最终形成的标志。此后，受现代化工业污染严重的日本、法国、德国、加拿大、英国等西方发达国家，纷纷以法律或司法判例的形式确认了环境公益诉讼制度。综观各国法律规定，环境公益诉讼制度具有以下几个方面的特点：1.环境公益诉讼的目的，主要是为了保护环境公共利益诉讼目的的公益性，是公益诉讼区别于其它以保护私权为目的的私益诉讼的典型特征。早在古罗马法上，就有公益诉讼(actionesprivatae)和私益诉讼(actionespublicaepopulares)的划分，“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的的，叫私益诉讼;以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼。”[2]因环境侵权引发的诉讼，按照诉讼目的的不同可划分为环境私益诉讼和环境公益诉讼。[3]环境公益诉讼作为公益诉讼的一种，其诉讼目的就是为了为保护环境公共利益。“公共利益”(publicinterest)，是一个与私人利益相对应的范畴，其典型特征就是具有社会共享性，这可以从两个层面来理解：第一，所谓社会性，是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性，既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”;公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。[4]所谓环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然在传统环境损害赔偿诉讼中，法院的审判活动以解决私权纠纷、保护私权为主要目的，以认定事实、适用法律为基本手段，着重解决受害者因环境污染遭受的损害赔偿的数额问题。但在法院对环境公益诉讼的审判中，与对传统诉讼的审判有重大区别。首先，法院肩负着保护环境公共利益的重任。“随着现代社会的复杂化，单单一个行为就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生。其结果使得传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越来越显得不甚完备……在当今福利国家里，应该保护因类似情况而受到影响的人和集团的利益，这一点已被广泛认同。”[10]其次，法院的任务不仅仅是适用法律，更为经常的是要对环境公共政策进行选择，对利益冲突进行平衡，法院的判决在社会上的影响也更为深远。日本学者谷口安平指出：“新型诉讼被区别于所谓‘纠纷解决模式’的一般民事诉讼，而称之为‘行为调查模式’或‘公共诉讼’、‘制度改革诉讼’等，其特征简单说来就是涉及到大量利害关系者的公共政策问题发生争议并要求法院对此作出法律判断……相对于以调整个人之间利害冲突为基本对象的传统民事诉讼来说，这种以处理牵涉多数人或集团间错综复杂的利害关系为特征的新型案件大大扩展了诉讼的功能，从而具有在社会上发生更广泛和更直接影响的效应。”[11]二、检察机关提起环境公益诉讼的合理性(一)确立检察机关提起环境公益诉讼制度的法理基础1.检察机关宜于提起环境公益诉讼，是由检察机关是公共利益代表者的身份决定的从比较法的角度看，虽然两大法系在是否允许普通公民、公益团体提起公益诉讼方面尚存在分歧，但对于检察机关有权提起和参与公益诉讼方面却是一致的。在大陆法系国家，自从检察制度产生时起就有类似的制度，如1806年法国《民事诉讼法典》就曾规定，检察官可以通过起诉或其他方式介入“关于国之安宁之诉讼;关于官府之诉讼;关于属于官之土地、邑并公舍之诉讼;关于因贫人不公赠予之诉讼”等民事公益诉讼案件。法国1976年《民事诉讼法》第421-423条依旧规定，检察机关得以“代表社会”的名义，以“主当事人”或者“从当事人”的身份提起或参加各类民事公益诉讼。德国法律确立了行政诉讼公共利益代表人制度，检察官可以作为公共利益的代表人，代表联邦或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼;检察官作为社会公共利益的代表人，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。[12]在英国，凡是涉及公共权力和利益的诉讼，并要颁布训令或宣言加以保护的，必须由检察长参加。英国检察长在行政诉讼中既可能是原告人，也可能是被告人。检察机关在行政诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审请求的权力。美国《国家环境政策》、《清洁空气法》等多项环境法律均授权检察机关可以提起相应的环境侵权诉讼，或者参与诉讼以支持主管行政机关或者私人提出的请求。检察机关之所以能越来越广泛地参与公益诉讼案件，是由其公共利益代表的身份决定的。传统上，检察机关主要参与刑事诉讼活动。但是随着社会生活的日趋复杂化和权利观念由“个人本位”向“社会本位”的转变，检察机关开始比较广泛地干预涉及公共利益的民事诉讼和行政诉讼，并逐渐担当起民事行政诉讼中公共利益代表人的角色。诚如俄国法学家穆拉耶夫所言，“检察机关……这些公职人员的使命，按其职务来说，主要是使他们在司法方面成为法律的监督者，公共利益和政府机关的代表。”[13]我国宪法第12条也规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一条文规定了检察机关的性质，即是国家法律监督机关，同时也暗含了它是国家和社会公共利益的代表。2.检察机关宜于提起环境公益诉讼，是由环境权的公益性质决定的所谓环境权，是公民享有在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。[14]环境权是伴随着环境危机的出现而产生的一种新型权利，它的讨论和研究始于上一世纪60年代初，随后不断迅速发展。1960年，原西德一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定，从而引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。1970年，在日本东京举行了有13个国家参加的“公害问题国际座谈会”，会后发表的《东京宣言》建议：“我们请求，把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境权利和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”上述关于环境权的研究讨论和立法实践引起了国际社会的高度重视。1972年联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议，会议普遍接受了环境权的观点，并在会议所发表的《人类环境宣言》中加以明确确认：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”我国法律上尚未出现“环境权”这一概念。环境权中的“环境”一词，主要是指人类生活的自然环境。根据我国《环境保护法》规定，它是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。在对环境权法律属性的认识上，主要有“人权说”、“人格权说”、“财产权说”、“人类权说”以及“财产权兼人格权说”等学说。[15]且不说各种学说的优劣，由于环境是一种公共资源，是不可分割的，具有消费的非排他性，从而造成环境所有权的虚化，不可能像物权制度那样定纷止争。但由于环境资源的唯一性，环境问题的严重性以及人类历史的延续性，环境权不仅与当代人类休戚相关，甚至会影响到未来世代人的利益。[16]因此，环境权是一项社会公共性质的权利。环境权的产生源自传统私权利与公权力对环境保护的不完善，它源于市场机制对环境保护的功能，是典型的为弥补外部不经济性而发展起来新兴法权，是国家运用各种手段和措施限制、禁止个人有害环境或社会公共利益的行为的法律依据，具有浓厚的公法色彩。(二)确立检察机关提起环境公益诉讼制度的法律基础我国并不缺乏检察机关提起公益诉讼的法律传统。早在清朝末年，我国在引进西方检察制度的同时，也引进了检察机关民事起诉制度，基本承袭了大陆法系的衣钵，目前在我国台湾地区，依然保存着检察机关提起民事公益诉讼的制度。新中国成立后，有关法律继续规定了检察机关的民事行政起诉权和参诉权。1949年12月，中央人民政府批准颁发的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定：“最高人民检察署受中央人民政府委员会直辖，直接行使并领导下级监察署行使下列职权：……2、对各级司法机