论公务员行政的伦理道德依据及行政人格的培养

论公务员行政的伦理道德依据及行政人格的培养摘要:公平和效率是行政学研究的重要问题。公共行政组织和公务员是公共权力的组织者、承载者,要使二者对公共权力的使用既体现效率,又符合公平原则,则必须借助合乎伦理道德的行政措施。因此,行政组织的伦理道德建设和公务员行政人格的培养就显得至关重要。关键词:公务员伦理道德行政人格公务员在公共行政过程中的伦理道德问题,实质上是社会伦理道德一般理论在公共行政过程中的具体展开,也是公共行政主体即公务员对一般伦理道德原则的体认,表现出他们对伦理道德原则实现的内在心理和外在行为的问题。这就是人们常说的行政伦理道德(AdministrativeEthics)。如何借助合乎伦理道德的行政措施,构建对公务员的激励和权力制约机制,建立高效、廉洁的行政管理体制,是当今世界各国共同关注的重要课题。一从社会实践层面上说,伦理道德被广大社会成员所接受的最高形态应该是伦理道德与法律的统一,促成人们行之有矩同时又不失伦理道德自觉的行为方式。行政伦理渗透于公共行政与政府过程的方方面面,以及公务员的各种施政行为之中。由于公共行政就是政府行政组织、公务人员,运用公共权力,按照法定程序,实现和维护社会公共利益的调控过程。公共行政表现出如下社会功能:第一,以独有的“服务性管理”的方式实现和增进公共利益;第二,运用公共权力,按照法定程序公平地分配利益。只有重视和强化公共行政组织和人员的伦理道德行为,重视公共行政组织和人员行政的伦理道德合法性,才能真正发挥公共行政活动的社会功能。行政是整个社会管理系统中的一个子系统,它有自己的功能和特性,其活动是国家行政机关的管理活动。正如马克思指出的:“国家是建筑在社会生活和私人生活之间的矛盾上,国家是建筑在公共利益和私人利益之间的矛盾上的。”继而得出“行政是国家的组织活动”的结论。这就说明,行政不同于私人、个别人以追求利润为目的的管理,也不同于立法、司法机关、企事业单位为解决内部日常事务而设置的行政部门的管理以及非政治的、纯技术性的社会管理活动。行政作为国家的组织活动,在生产资料社会主义公有制的条件下,其基本功能就是执行国家意志,协调公共利益和私人利益之间的矛盾。所谓“公共利益”是指某一社会全体成员的共同利益,在社会主义社会的经济关系基础上,公共利益成为绝大多数社会成员的共同利益。因此,行政伦理的价值取向应是谋取最大化的公共利益。要做到这一点,必须强调行政的公共性质,反对权力私化,以权谋私和部门利益化。行政权力、行政部门都是公共资源,行政人员、行政部门在谋取公共利益中,只能获得符合法律精神的自身利益,不得利用公共权力为个人、部门窃取公共资源。当前,行政组织在行政过程中普遍存在行政主体的自利性,行政责任的缺失,行政职能广泛,行政能力有限,将行政权力转化为逐利的资源,这些现象的出现,不公正是主要诱因。因此,社会公平应成为公共行政的应有之义,而行政伦理道德是解决这一问题不可或缺的价值支撑。如果说公共行政中公平问题的解决离不开行政组织和公务人员伦理道德建设的话,那么,要解决行政效率问题是否可以离开伦理道德而仅作技术处理就可以了呢?答案显然是否定的。因为公共行政的目的是实现和维护社会公共利益。而公共行政组织属非盈利组织,这就否定了公共行政组织和公共行政活动的两个特征:一方面是由于行政人员的职责行为缺乏直接的利益驱动,因而行政效率问题就成为行政组织有效地履行组织职责,达成组织目的的一个组织目标,即效率目标;另一方面是由于公共行政组织、公务人员出于岗位职责的活动,其目的不是实现和维护团体利益和个人利益,而是为了实现和维护社会公共利益,因而公共行政必须排斥和抵制个人主义和利己主义观念与行为。在这里,如何把握公平与效率这一对矛盾显得尤其重要。公平与效率是一对永恒的矛盾,公平可换取社会满意度,效率可获得更多的经济利益。要处理好这一对关系,一是要解决行政组织自身的问题。效率是任何行政组织必须追求的目标,没有效率的行政是非正义的。二是要解决社会公平问题。公平不仅是远古时代人类社会生活的一条基本准则,也是现今政治、经济、文化、社会生活中满足民众基本利益需求,保障社会存在及稳定发展的基本准则。公共行政的目的就是有效地实现和维护社会公共利益,这个目的本身就蕴含着丰富的伦理关系和复杂的道德问题。在《社会契约论》中,卢梭鲜明地指出,“公意”不等于“众意”,社会的“公共利益”不等于某局部组织或团体的“共同利益”。判断一个政府的统治是否具有合法性,最为根本的一点就是要看其统治的立场和出发点是否是公共利益,是否有利于促进公共利益的发展。卢梭讲的公共利益决不限于物质利益,而是包括了人民的基本权利和自由等价值成分。从词源学的角度,按马修斯的分析,“公共”一词既指一种事情,比如公共政策,也指一种能力,譬如执行政策、理解自他关系、知晓自己行为对他人的影响、关心他人利益等。这种词源学的解释基本上揭示了公共利益作为一种精神的伦理学理论与实践的含义。持这种精神的人在决策和行动的时候,必定会进行一系列的反思:是否考虑了广大人民的利益与福利?是否符合公平与正义的原则?是否考虑了来自各方面的意见?等等。“公共利益”这一观念的实践推动力主要不在于其数量化,而是作为行政人的一种精神信仰和追求,进入行政人的主观责任意识和实践理性,从而成为指导行政行为的内在而根本的精神动力。它将指导行政人的道德能力,指导他的正义感与责任感。公共行政从其主体角度来看,应包括行政组织伦理道德和行政公务人员伦理道德两个方面。公共行政组织作为公共权力的组织承载者,对公共权力的使用既要有效率,又要符合伦理道德规范。也就是说公共行政组织伦理道德主要体现为规范伦理道德方面。而公务人员是行政活动的主体,是政策、决策的执行者,是行政组织规范伦理道德的具体化。公务员行政伦理道德的规范作用主要表现为两个方面:一方面表现为是行政组织伦理道德规范对公务员行政行为的约束,这时公务员的伦理道德行为产生以一定的外在强制为前提,这是行政他律方面;另一方面表现为行政组织的规范伦理道德内化为公务员自觉的伦理道德行为,这是行政自律方面。两种伦理道德形式共同蕴含于公共行政行为活动过程之中,发挥着外在约束与内在自觉的双重综合作用。因此,行政组织的规范伦理道德建设和公务员的伦理道德修养就显得至关重要。从公共行政活动和公共行政道德的实现过程来看,往往表现为由集体的规范伦理道德向个体的品性伦理道德的转化。从这个意义来看,相对于行政组织的集体规范伦理道德而言,公务员的个人品性伦理道德则更具实质意义。因此,不断加强公务员的行政伦理道德修养就更是当前的迫切需要。二行政伦理不仅与公共行政组织有关,更与行政主体———公务员的主观性密切相关。行政权力作为一种法制化、制度化的权力,不仅仅是一种抽象的存在或客观的社会力量,它在实际运行中必然要分解和演化为具体的权力。当行政权力由抽象权力变为具体权力,即变为行政组织,尤其是公务员执掌的权力具体运用之时,它就不可避免地具有了主观性。这是因为,当处于不同层级和职位的公务员掌握并能自由支配和运用这种权力时,源于权力主体意志的制度规约已变为外在因素,而权力执掌者的价值观、权力观、公职观以及其他主观意识则成为内部影响力,并会对权力的运用发生不可低估的影响。权力的这种具体化和主观化意味着,一方面,权力执掌者有自主甚至随意支配和应用这种权力的一定自由;另一方面,权力的执掌者也可能滥用这种权力,即把这种权力用到背离国家意志的错误方向上去。于是,强调权力执掌者的主观道德责任,就是理所当然的事。传统行政学强调行政的价值中立,忽视行政道德责任,其根源在于它对行政的错误理论定位,即把行政仅仅界定为政治的工具,并因此把行政人员塑造成为只讲效率,不问价值的职业机器。然而,行政人员无论是作为活生生的人,还是作为行政权力的具体执掌者,其主体性是不可抹煞的,这已为大量的行政管理实践的经验事实所证明。所以,公务员的道德责任是不可回避的。公共行政把实现和维护社会公共利益作为自身存在正当性的理由和活动的目的,而且将实现和维护社会公平与提高行政效率作为实现和维护公共利益这一根本目的的两个手段性目标。但是,从行政的产生和演进的历史和现