关于消防临时查封法定解除情形的探讨

摘要：明确消防临时查封的解除情形对指导行政机关依法行政、维护行政相对人合法权益具有重要意义，消防临时查封的解除情形包括行政机关对违法行为已经作出处理决定不再需要查封、查封期限届满、即时查封后经集体议案讨论后决定解除、经当事人申请且经消防救援机构确认隐患已消除四种情形。关键词：消防;临时查封;解除情形;火灾隐患根据《中华人民共和国消防法》第五十四条规定，消防救援机构在消防监督检查中发现火灾隐患，不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，消防救援机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。该行为属于行政强制措施的一种，是消防救援机构出于维护公共安全的目的，对存在火灾隐患且不及时消除的场所采取的一种临时性、强制性措施。临时查封措施一旦采取，即是对行政相对人权利的一种限制，但如果不及时解除，可能会对行政相对人权益造成不必要的损害。同时，其解除也应该以具备法定的情形为前提，否则就难以保证临时查封措施的严肃性和有效性。实践中，因执法部门和行政相对人对相关法律、规章条文的理解存在分歧，发生过消防救援机构因临时查封解除不及时而败诉的案例。因此，有必要对消防临时查封的解除情形进行系统地梳理。消防临时查封的解除情形是由法律明文规定的，一旦被查封场所满足该情形，消防救援机构就应该在法律规定的时限内作出解除查封的决定。目前，关于临时查封的解除情形集中在《中华人民共和国行政强制法》第二十八条规定和公安部《消防监督检查规定》第二十二条、第二十三条和第二十五条。《中华人民共和国行政强制法》第二十八条规定的解除查封的情形规定相对集中，分别是：（一）当事人没有违法行为;（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关;（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押;（四）查封、扣押期限已经届满;（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。但因消防临时查封的特殊性，这五类情形并未能完全适用于消防临时查封的解除。消防临时查封和一般的查封相比，具有一定的特殊性。第一，消防临时查封的前提是被查封场所存在严重的火灾隐患严重威胁公共安全，这一状态本身就说明行政相对人存在严重的违法行为，这和作为证据保全措施的查封是有区别的，因此，“当事人没有违法行为”这一情形在消防临时查封领域并不适用。第二，消防临时查封的对象是存在严重火灾隐患的场所，不单独对某一财物进行查封，且被查封的场所本身就是行政相对人违法行为的载体，因此，“查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关”这一情形在消防临时查封领域也不适用。另外，作为兜底的第五类情形本文也不予讨论。《消防监督检查规定》第二十二条规定了查封期限届满后消防机构应当对被查封场所予以解封;第二十三条规定了对紧急临时查封的解除;第二十五条规定了依当事人申请的临时查封解除。另外，需要明确的是《消防监督检查规定》第二十四条第二款规定，实施临时查封后，当事人可以进入被查封的危险部位或者场所整改火灾隐患，该条内容不属于临时查封的解除，而是基于当事人申请和消防救援机构同意前提下的特许。综上所述，将《中华人民共和国行政强制法》和《消防监督检查规定》的规定进行整合，消防临时查封的解除情形包括以下四种：行政机关对违法行为已经作出处理决定不再需要查封，消防临时查封的解除情形共有查封期限届满，即时查封后经集体议案讨论后决定解除，经当事人申请且经消防救援机构确认隐患已消除。一、行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封根据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款第三项之规定，行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封。关于该条内容，《消防监督检查规定》中没有相应的条款，但作为上位法，作为法院审理案件的依据，该条应当作为消防救援机构解除临时查封法定情形。临时查封不同于行政处罚，它不是对被查封场所所有权、使用权的最终处分，也没有达到对违法行为或火灾隐患最终处理完毕的状态，而是对行政相对人采取的一种临时限制，是在短期内对被查封场所使用权和处分权的限制，是对违法行为或火灾隐患的一种临时处置措施，是为保障最终行政行为的做出而采取的一种临时性措施，是一种中间性行为，其效力是暂时性的。因此，如果消防救援机构对行政相对人的违法行为或是火灾隐患已经作出处理决定，且不再需要查封，消防救援机构应当解除查封。比如，某公众聚集场所未经消防安全检查擅自投入使用，且存在符合《消防监督检查规定》第二十二条第一款规定的五种查封情形，那么消防救援机构应当在实施临时查封的同时，依据《中华人民共和国消防法》第五十八条之规定对该场所未经消防安全检查擅自投入使用的违法行为立案调查。在该案中，在临时查封期限届满前，如果消防救援机构作出了罚款并责令停止营业的处罚决定且行政相对人依法履行了该处罚决定，那么该场所火灾隐患虽然存在，但因该场所已停止使用，已无查封必要，消防救援机构应该依据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款第三项之规定，依法解除对该公众聚集场所的查封。这里的“不再需要查封”应由作出临时查封的消防救援机构根据场所实际情况综合判定。二、查封期限届满根据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款第四项之规定，查封期限已经届满的，行政机关应当及时作出解除查封决定;第二十五条规定，查封期限不得超过三十日，情况复杂的，可以延长，但延长期限不得超过三十日。公安部《消防監督检查规定》第二十条第二款规定，临时查封期限不得超过三十日，临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，消防救援机构可以再次依法予以临时查封。从以上规定来看，《中华人民共和国行政强制法》与《消防监督检查规定》在这方面的规定有一致之处，即都明确规定查封期限届满后，行政机关即要解除查封，但在实践中也存在一些不明确的地方。第一个问题，查封是否以一次为限。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定了查封期限可以延长，最长不超过六十日，而行政机关是否可以在最长六十日查封期限届满后再次实施查封，对此，《中华人民共和国行政强制法》没有明确规定。与此相关的，是对《消防监督检查规定》第二十二条第二款关于查封次数的理解，该款规定了临时查封期限不得超过三十日，对隐患不消除的场所可以再次查封，但如果再次查封后火灾隐患仍未消除，是否可以进行第三次或更多次的查封，对此《消防监督检查规定》没有明确规定。本文认为，法律规定最长查封期限，只是对公权力滥用风险的制约，如果行政相对人仍然存在实施临时查封的法定情形，行政机关就应当依法予以再次查封。特别是在消防领域，有别于一般性出于证据保全为目的的查封措施，实施消防临时查封的目的在于维护公共安全，如果场所的消防安全隐患持续存在，那么解除查封后，就会造成放任危害公共安全的后果。因此，本文认为消防临时查封不以一次或二次为限。照此理解，临时查封期限届满后，消防救援机构不能一“解”了之，在解除临时查封的同时，还应当核查被查封场所的火灾隐患是否消除，以此决定是否实施再次查封或延长查封期限。第二个问题，《消防监督检查规定》第二十二条第二款规定的“再次依法予以临时处罚”是属于延长查封决定还是属于一次独立的临时查封行为。第一种解释，是联系《中华人民共和国行政强制法》第二十五条中关于延长临时查封决定的规定，认为《消防监督检查规定》第二十二条中“再次予以临时查封”是对延长第一次查封期限的另外一种文字表述，仍属于第一次查封，照此理解，原查封期限届满后就不存在解除临时查封的必要了，因为临时查封的决定被延长了。但被延长的查封期限届满后，还是应该及时解除查封。第二种理解是从文法和逻辑上看，“再次予以临时查封”中“再次”的表述，即是表明了与第一次查封的区别，是第一次查封结束后的又一次新的查封。照此理解，查封期限届满后，消防救援机构应及时解除临时查封，对隐患存续的场所，再次实施查封。本文认为，遵照法律条文的文法解释，《消防监督检查规定》第二十二条第二款规定的“再次依法予以临时处罚”应是一次独立的临时查封行为，该解释并不与上位法《中华人民共和国行政强制法》相矛盾。同时，这一解释也不妨碍消防救援机构依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条对原临时查封的期限进行延长。第三个问题，如何界定《消防监督检查规定》第二十二条第二款提到的“火灾隐患”。本文认为，该条文中的“火灾隐患”是指属于《消防监督检查规定》第二十二条规定的五类查封情形的火灾隐患，如果被查封场所还存在其他火灾隐患，这类隐患是否消除不应影响消防救援机构对是否解除临时查封的判断。如果属于《消防监督检查规定》第二十二条规定的五类查封情形的火灾隐患未全部整改，但部分整改后已不属于“可能严重威胁公共安全的”情形，消防救援机构应该解除查封。综上所述，在原临时查封决定期限届满后，消防救援机构应当在期限届满当日或之前到被查封场所进行现场核查，该核查不以行政相对人申请为前置条件。核查有两种结果，如果被查封场所火灾隐患及时（部分）消除，已达不到严重威胁公共安全的程度，消防救援机构应当作出解除临时查封的决定。如果被查封场所在原临时查封决定期限届满后火灾隐患没有消除，那么，消防救援机构可以做出两种合法的决定：一是依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条对原临时查封的期限进行延长，同时，延长期限的期限不得超过三十日，延长决定要经过消防救援机构的负责人批准并通知行政相对人;二是不予延长，而是依据《消防监督检查规定》第二十二条第二款规定的规定，解除原查封决定，再次实施临时查封。三、即时查封后经集体议案讨论后决定解除根据《消防监督检查规定》第二十三条第二款之规定，情况紧急、不当场查封可能严重威胁公共安全的，消防监督检查人员可以在口头报请消防救援机构负责人同意后当场对危险部位或者场所实施临时查封，并在临时查封后二十四小时内由消防救援机构负责人组织集体研究，制作、送达临时查封决定书。经集体研究认为不应当采取临时查封措施的，应当立即解除。根据《消防监督检查规定》第一款之规定，一般情况下，临时查封由消防救援机构负责人组织集体研究决定，并自检查之日起三个工作日内制作、送达临时查封决定书。而情况紧急情况下临时查封决定，则在检查现场就已经生效并由监督检查人员实施。因此，作为对该类紧急查封措施的一种补救措施，《消防监督检查规定》规定，在查封后经集体研究认为不应當采取临时查封措施的，应当立即作出解除临时查封的决定。四、经当事人申请且经消防救援机构确认隐患已消除根据《消防监督检查规