中国的宗教与法治2017-9-16

中国的宗教与法治刘澎北京普世社会科学研究所2017-9-16刘澎北京普世社会科学研究所所长原中国社会科学院美国所研究员加拿大西三一大学荣誉法学博士北京大学法学院全国人大与议会研究中心兼职研究员中国政法大学宗教与法律研究中心讲座教授美国埃默里大学法学院宗教与法律中心客座研究员美国杨百翰大学法学院法律与宗教研究中心客座研究员目录现行宗教管理体制的困境中国宗教问题的根本原因一、现行宗教管理体制的困境我国的宗教行政管理体制运行到今天，成本高、效果差，行之有效的法律长期缺失，宗教立法严重滞后。宗教方面的新老问题层出不穷，矛盾激化。对此，信教群众不满意、政府管理部门很头疼、国际舆论有批评；在一定程度上影响了社会和谐、民族团结，削弱了党的执政基础。政府认可的宗教

6未获认可的宗教

民间信仰宗教领域存在的问题现行宗教管理体制的困境内部管理混乱（佛、道教）政教冲突严重（基督教、天主教）民族关系紧张（伊斯兰教、藏传佛教）内部管理混乱——佛、道教寺庙宫观内部财务管理混乱：寺庙收入被某些个人据为己有，开支随意；戒规废弛、屡禁不止；某些地区滥建佛教景观；假僧假寺泛滥；借教敛财：寺庙承包、寺庙出租、寺庙上市。内部管理混乱河北省佛教协会副会长延参法师：明年做文化体育节目主持1.与小三结婚2.挪用资金3.抽逃出资4.欠债近千万2010年，获刑有期徒刑6年湖南娄底的古天王寺前住持圆通法师12释永修被害后，留下银行存款400余万元，债权单据20余万。2012年1月16日，其女儿张译云把云南省玉溪市红塔区灵照寺佛教管理委员会告上法庭。内部管理混乱大和尚释永信“被举报”

借教敛财六和塔新年头钟拍出7万元（2013年）借教敛财

05年海南三亚8亿梵宫08年无锡16亿17寺庙、造像泛滥普陀山的南海观音，1997年，佛像18米峨眉山金顶四面十方普贤金像，2006年，48米，5亿烟台南山青铜大佛，2000年，38.66米，380吨

江苏灵山大佛，1997年，通高88米，重700吨

河南鲁山大佛，2008年，

通高168米，6400吨18寺庙出租、上市北京嵩祝寺及智珠寺假和尚遍地07年1月，西安假和尚见民警逃跑06年，重庆假和尚殴打记者政教冲突严重基督教：三自爱国教会；家庭教会天主教：天主教爱国教会；地下教会浙江省“三改一拆”截止2016年4月30日

浙江省超过1500处

教堂或十字架被强行拆除。浙江省基督教协会、天主教爱国会公开信

浙江各地教会抗议声明

家庭教会2013

上海2013

韩国洛桑大会2012

一农村家庭教会过圣诞2013

工商团契2015

安阳张银林主教2010厦门蔡炳瑞主教2012黑龙江岳福生主教2011上海邢文之辅理主教保定安树新主教(1996-2006)2011汕头黄炳章主教32

民族关系紧张——伊斯兰教、藏传佛教伊斯兰教:新疆地区藏传佛教:西藏地区宗教矛盾与民族问题交织

在一起，严重影响民族团结、国家安全。民族关系紧张——伊斯兰教10个少数民族2000多万穆斯林3.4万清真寺4万伊玛目2008喀什2013金水桥2012喀什2011喀什至2014年4月，自焚人数达130人。包括僧侣、尼姑、农民。42宗教冲突公开化1观念陈旧、定位错误2行政管制、政教不分3立法空缺、无法可依二、中国宗教问题的根本原因中国宗教问题的根本原由宗教定位：对宗教的定性、定位存在问题，宗教问题上的各种错误思想观念没有澄清。管理体制：传统宗教行政管理模式没有根本转变（从行政管理到法治管理）。改革开放之后，其他领域的管理模式相继从依靠行政手段进行管理变成了主要依靠法治、依靠法律手段进行调节控制，但宗教管理模式始终没有改变，与转型中的中国社会现实严重脱节，严重不适应。宗教法治：法律缺失、宗教立法滞后、宗教法律体系亟待完善。中国宗教问题的根本原因1、观念陈旧、定位错误宗教的定性、定位问题没有妥善解决；对宗教的本质、宗教的规律、宗教的作用缺乏科学认识；

宗教的理论研究脱离实际。

中国宗教问题的根本原因2、行政管制、政教不分现行宗教行政管理体制不适应社会转型的需要，是计划经济、阶级斗争时期，前苏联国家管控宗教模式的产物。改革开放之后，其他领域的管理模式发生了变化，从单纯依靠行政手段变成了主要依靠法治、法律手段进行调节控制。但宗教管理模式始终没有实质性的改变，与转型中的中国社会现实严重脱节，极不适应。

两支队伍高峰中国基督教协会会长杨发明中国伊斯兰教协会会长房兴耀中国天主教爱国会主席李光富中国道教协会会长释学诚中国佛教协会会长傅先伟中国基督教三自爱国会主席

浙江神学院军训宗教政治化宗教政治化五大宗教唱红歌常德基督教两会庆祝建党90周年红歌汇演

政府设立宗教行政管理机构依靠行政手段与行政体制管理宗教中国宗教问题的根本原因3、立法空缺、无法可依国家没有关于宗教的法律，宗教问题仍处在法治的框架之外。宪法相关法律（18）国务院行政法规（5）国务院部门规章(7)省级地方性法规（24）省级地方政府规章（9）省级以下市、县地方性法规与政府规章（略）民族自治地区的地方性法规与政府规章（略）现有涉及宗教的法律体系中国的宗教立法进程刘澎北京普世社会科学研究所2017-9-16目录现有宗教法律体系存在的问题中国宗教立法的历程解决中国宗教问题的根本出路宗教立法的关键问题宗教立法的困惑与疑问（1）宗教基本法缺位

“依法治国，没有国家最高权力机构通过的宗教法作基础，单项行政法规和地方性法规再多，也不能形成有关宗教的法律体系”。

-----赵扑初一、现有宗教法律体系存在的问题

现有宗教法律体系存在的问题（2）宪法的应用与违宪审查中国宪法具有规范的抽象性和宪法的不能直接适用性。在司法实践中普通法院无权直接适用宪法，宪法没有司法化、不能作为判案的直接依据。中国没有建立宪法法院与违宪审查机制，违宪问题得不到审查。现有宗教法律体系存在的问题（3）法律保留原则与宗教法的缺失国家立法机关制定的关于宗教的基本法律缺位，基本法律之外的规范性法律文件却层出不穷，有背于法律保留原则基本要求。宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。现有宗教法律体系存在的问题（4）相关法律不完善

中国没有专门的宗教法，但涉及宗教问题的法律有十多部，对宗教问题的规定缺乏通盘考虑。现有宗教法律体系存在的问题

（5）下位法代行上位法目前处理宗教问题时起作用的主要是由国家行政机关颁布的行政法规、行政规章和地方性法规、规章。从法律体系上说，用低位阶的行政法规代行应该由上位阶的法律规定的涉及公民基本权利的做法，不符合《立法法》的规定。现有宗教法律体系存在的问题（6）部门立法损害立法的正当性如果法律空缺，就用行政法规、规章代行法律职能，必然导致部门立法。我国宪法规定宗教信仰自由是公民基本权利，对关于公民基本权利事项的法律范，应当经过国家立法机关民主审议的过程而获得正当性。现有宗教法律体系存在的问题（7）地方法规、规章的局限性我国没有关于宗教的基本法律，各省市自治区先后制定了地方宗教法规及规章对各地的宗教事务管理进行规范。这就导致了同一性质的同一宗教的同样问题因地区的不同而受到不同的对待，无法体现法律的公平与普适性。

依法治国，依宪执政，依宪行政法治国家，法治政府，法治社会有法可依，有法必依，执法必严首先要有法十八届四中全会1954宪法2017宗教立法进程

宗教法

？二、中国宗教立法的历程改革开放（1978年）之前，只有宪法对宗教问题做过十分原则的规定，没有具体的法律。1982年，中共中央发布《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》(通称19号文件)，拉开了宗教立法的序幕。1986年，国务院宗教事务局提出各省可结合当地情况，制定地方性宗教法规，由地方颁布试行。这个要求明确了我国宗教立法“先法规后法律、先地方后全国”的立法工作顺序。1987年，中共十三大提出要加强法治建设。同年，国务院宗教事务局组成“宗教法起草小组”。同年，全国政协宗教委员会召开座谈会，讨论宗教人士主持起草的宗教立法草案。1988年，广东省颁布了关于宗教活动场所的管理规定，是全国最早的关于宗教问题的地方政府规章。1989年，宗教领袖赵朴初、丁光训将其起草的《中华人民共和国宗教法》（建议草案）提交全国人大常委会，但该草案因在立法的基本原则与指导思想上与党政部门、立法机构、学术界以及其他社会团体未能取得共识而被搁置。1991年2月，中共中央和国务院下发《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》(1991年6号文件)，明确提出“要加快宗教立法工作”。1991年4月，国务院宗教事务局提出宗教立法要分四个层次的设想：法律、行政法规、行政规章、地方性法规与地方性政府规章。1994年，国务院颁布《宗教活动场所管理条例》（已作废）和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》。1996年1月，国务院宗教事务局提出要“加强宗教立法工作，加强宗教法治建设，建立和健全宗教方面的法规体系和执法监督机制”。2001年12月，中共中央、国务院召开全国宗教工作会议，强调要“依法管理宗教事务”。2002年2月，中共中央、国务院作出《关于加强宗教工作的决定》（2002年3号文件），重申要“加强宗教立法工作，加强宗教法治建设”。2002年11月，国家宗教事务局负责人在《中国的宗教问题和宗教政策》一书中提出五点理由，表示目前应先搞宗教法规，对宗教法应“慎重对待”。2004年7月，国务院通过《宗教事务条例》。这是迄今为止我国在宪法之下由国务院颁布的有关宗教的第一部综合性行政法规，该法规于2005年3月实施。2005年4月，国家宗教事务局颁布《宗教活动场所设立审批和登记办法》。这个《办法》和随后颁布的其他几个《办法》，都属于行政规章，是实施《宗教事务条例》的配套措施2006年12月，国家宗教事务局颁布《宗教教职人员备案办法》和《宗教活动场所主要教职任职备案办法》。2007年7月，国家宗教事务局颁布《藏传佛教活佛转世管理办法》。同年8月，国家宗教事务局颁布《宗教院校设立办法》。2010年1月，国家宗教事务局颁布《宗教活动场所财务监督管理办法（试行）》。

中央统战工作会议

2015年5月18—20日要全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应。积极引导宗教与社会主义社会相适应，必须坚持中国化方向，必须提高宗教工作法治化水平，必须辩证看待宗教的社会作用，必须重视发挥宗教界人士作用，引导宗教努力为促进经济发展、社会和谐、文化繁荣、民族团结、祖国统一服务。习近平强调宗教工作本质上是群众工作。全国宗教工作会议

2016年4月22—23日

习近平指出：

宗教问题始终是我们党治国理政必须处理好的重大问题，

宗教工作在党和国家工作全局中具有特殊重要性，

关系中国特色社会主义事业发展，

关系党同人民群众的血肉联系，

关系社会和谐、民族团结，

关系国家安全和祖国统一。习近平指出：

要构建积极健康的宗教关系。

党和政府与宗教的关系

社会与宗教的关系

国内不同宗教的关系

我国宗教与外国宗教的关系

信教群众与不信教群众的关系

全国宗教工作会议

2016年4月22—23日坚持党对宗教工作领导的主动权坚持政教分离（宗教不得干预行政、司法、教育等国家职能实施）坚持政府依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行管理全国宗教工作会议

2016年4月22—23日提高宗教工作法治化水平；用法律规范政府管理宗教事务的行为；用法律调节涉及宗教的各种社会关系；保护广大信教群众合法权益；深入开展法治宣传教育；教育引导广大信教群众正确认识和处理国法和教规的关系，提高法治观念。完善宗教立法，实行宗教法治地方法规宗教法宪法宗教事务条例国务院办公厅印发

《国务院2015年立法工作计划》全面深化改革和全面依法治国急需的项目为贯彻落实全面深化改革、全面依法治国重大决策部署，对党中央、国务院确定的立法项目，要根据改革进程和改革方案，条件成熟的及时办理，尽快完成起草和审查任务。这类项目主要有：...《宗教事务条例》（修订）（宗教局起草）《宗教事务条例》评析部门立法、行政立法——违宪、违法滥设行政许可——违反《行政许可法》重罚主义——违反《行政处罚法》《条例》与原条例对比内容增加增加“宗教院校”“宗教活动”两章，共九章；增加26条，共74条；管理权力扩充增加3次审批、2次备案、2次审核及2次批准;“法律责任”加重增加4次罚款，共7次；罚款数额（组织者）最低2万元，最高30万元。《条例》违背法治精神A.部门立法，无民主审议、专家论证

实现部门利益最大化，维护旧有行政管理模式

充当宗教裁判，制造宗教、教派不平等待遇B.滥设行政审批和许可

通过各种行政审批程序压缩、削减甚至取消宗

教信仰自由的具体内容C.任意定义“国家安全”

“国家安全”无明确定义，以其名义滥用行政权违反《宪法》《宪法》第二章规定的“公民的基本权利与义务”属于《宪法》和《立法法》第7—8条规定的应该制定“基本法律”或“其他法律”的事项。“宗教信仰自由”在公民基本权利体系中居于重大地位。因此，有关“宗教信仰”的基本事项，应当采用“基本法律”的立法形式。违反《立法法》《立法法》第七条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”国务院职权根据《宪法》第八十九条国务院行使下列职权：(一)根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；(二)向全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会提出议案；(三)规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；(四)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；(五)编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；

(六)领导和管理经济工作和城乡建设；；(七)领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和

计划生育工作；(八)领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工

作；(九)管理对外事务，同外国缔结条约和协定；(十)领导和管理国防建设事业；(十一)领导和管理民族事务，保障少数民族的平等

权利和民族自治地方的自治权利；(十二)保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和

侨眷的合法的权利和利益；

(十三)改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；(十四)改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；(十五)批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；(十六)依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态；(十七)审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；(十八)全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。根据《宪法》第八十九条，国务院职责中没有管理宗教事务的规定。国务院不可僭越全国人大的权力《立法法》第九条

本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，

但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。《立法法》第十条：

授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。

授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。国务院不可僭越全国人大的权力全国人民代表大会及其常务委员会没有授权国务院对宗教事务立法。国务院缺少对宗教事务制定行政法规的法律依据。违反《行政许可法》根据《行政许可法》第十二—十三条，公民、法人或其他组织能够自主决定的，不设行政许可。A.修订草案第十二条与第十一条，将申请设立宗教院校的权利仅仅限定于全国性宗教团体和省级宗教团体。B.第二十一条将申请筹备设立宗教活动场所的权利仅仅限定于宗教团体。C.第三十条将申请在寺观教堂内建大型露天宗教造像的权利限定于省级宗教团体。D.第三十七条针对宗教教职人员在宗教场所任职或离职而设计的“备案”，则借助要求宗教团体的事先同意，将申请备案的主体限定于当地的宗教团体。违反《行政处罚法》《行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出……较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”违反《行政处罚法》修订草案“法律责任”章第六十三条第1款：“10万元以上30万元以下”第六十七条第1款：“5万元以下”第六十七条第4款：“2万元以上20万元以下”第六十八条：2万元以上20万元以下”对于明显属于非经营活动的宗教活动，在无听证程序情况下,四次设定了不合常理且过分的罚款数额。新修订的《宗教事务条例》

实施后果不仅不能解决今天中国宗教面临的问题，反而会加剧政教冲突。宗教信仰自由应该得到法律保护，行政权力对宗教信仰自由的干预应当受到限制。三、解决中国宗教问题的根本出路1、完善宗教法治体系制定《中华人民共和国宗教法》，作为国家处理政教关系和地方各级政府依法管理宗教事务的法律依据；依据《中华人民共和国宗教法》，改革宗教管理模式。将现有的主要依靠政府行政机构管理宗教的传统管理模式变为主要依靠法律调节；健全和完善有关宗教的法律体系。做到对涉及宗教的问题，有法可依。解决中国宗教问题的根本出路2、开放宗教市场3、允许宗教进入社会公共服务领域宗教立法必须坚持

开门立法、民主立法的原则宗教立法必须坚持开门立法、民主立法的原则，广泛征求社会各界的意见，通过群众参与、公共辩论，让社会各界和宗教团体充分发表意见，最大限度地达成全社会对宗教立法的共识。官方宗教立法缺失

民间推动宗教立法北京普世社会科学研究所

1999年创立于北京，中国首家、也是唯一一家专门研究宗教与法治、宗教与政治的民间智库。

普世所进行学术研究的方式：

举办学术会议；

组织专题培训；

经营专业网站；

翻译学术专著。普世社会科学研究所定位

以科学求实的态度、独立客观的立场，作为非党派、非宗教的民间智库，推动宗教领域内的法治建设、促进中国社会的民主与法治。简介学术委员会办公室政教关系研究室宗教与法治研究室宗教与社会研究室宗教与法治培训班学术著作出版部网站编辑部期刊编辑部北京普世社会科学研究所办公室学术委员会宗教与法治研究室学术著作出版部网站期刊编辑部宗教与社会研究室宗教与法治暑期班中华人民共和国宗教法（草案）公民建议稿2013四、宗教立法的关键问题1、立法宗旨保障公民宗教信仰自由；国家实行政教分离。

宗教法不是为政府方便管理宗教立法；不是《宗教事务管理法》。“宗教立法的宗旨，是保护公民宗教信仰自由的基本权利。没有这样一个基本法，制订宗教方面的行政法规和地方性法规，就缺乏充分的立法依据，容易偏离宗教立法的基本宗旨”。宗教立法的关键问题2、立法内容由全国人大按照宪法原则制定宗教基本法律；修改现有法律法规中存在的对宗教的各种形式的歧视性条款，消除一切形式的宗教歧视。体现我国已经加入或签字的国际文书、国际公约的基本精神和要求。宗教立法的关键问题3、立法时间表要制定公开的宗教立法计划和时间表，通过公共辩论，让社会各界关注宗教立法、讨论宗教立法、参与宗教立法，达成