影响人大代表作用发挥的因素及对策

（四）完善代表联系制度，畅通民意反映渠道加强与代表的联系是人大常委会的基础工作，也是了解民意、掌握民情，调动代表积极性，充分发挥代表作用的一个重要方面。代表工作是一个整体，做好代表联系工作，需要常委会组成人员、常委会各工作机构和代表的共同努力。一是充分发挥各工作委员会或工作机构在联系代表中的作用，分别联系相关领域的代表，扩大代表参加闭会期间活动的范围，让更多的代表能够参加常委会组织的执法检查、视察和调研工作，加强对“一府两院”专项工作的了解；二是完善常委会组成人员联系代表制度，常委会组成人员要把列入常委会审议的议题作为联系代表的载体，经常性地听取所联系代表的意见，畅通并拓宽人大常委会体察民情，反映民意，集中民智的渠道，提高审议水平，使人大常委会的工作更好地体现“三个代表”重要思想，把人大常委会行使职权与代表行使职权有机地统一起来。三是建立代表联系网络，加强代表和原选举单位和选民的联系并接受其监督，逐步推进代表向选民述职制度，建立代表活动日，开展代表走访选民活动等。（五）为代表履职创造条件。一是认真落实各项保障人大代表权益的法律和制度，保障代表的合法权益。要增强行政、公检法部门工作人员的民主法制意识，使他们自觉尊重和维护人大代表的合法权益，主动配合代表履行职责；加大对宪法、代表法等有关人大代表权益法律法规的宣传，增强人大代表的影响力，提高人大代表的威信。二是为代表知情知政创造条件。健全向代表通报本行政区域重大情况和常委会工作的机制，通过走访代表、召开代表座谈会、举行通报会、寄送资料、组织视察检查等方式，及时向代表传达法律政策信息、政务信息和资料信息，为代表行使职权提供条件和依据。三是要落实代表执行职务的物质保障。要随着经济社会的发展适当增加代表活动经费，为代表履行职责提供物质保障，逐步减少人大代表对所在单位和地区的依赖，解决他们的后顾之忧，使他们能放下包袱认真履行代表职责。（六）建立健全代表履职的激励和保障机制。一是建立健全代表履行职责情况登记制度，将代表参加会议、调查、视察情况，代表提出议案建议意见情况以及其他代表履行代表职责的情况进行登记，并且定期向全体代表通报。二是在登记履职情况的基础上，还可以建立考核评议制度，对代表的履职情况进行考核，举办代表经验交流活动，评选表彰优秀代表，宣传优秀代表的事迹，树立典型，从而在代表中形成发挥作用的良好氛围。三是以适当的方式，将代表履职的情况向选民或选举单位反馈，增加代表工作的透明度，增强代表的责任感。四是落实完善代表资格自行终止制度。严格执行《代表法》“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的代表资格终止”的规定，改变个别代表将人大代表仅仅当作荣誉职务的错误观念。对代表参加闭会期间活动、联系选民、参加代表小组活动等，也应根据实际情况作出有约束力的规定。试论制约人大代表作用发挥的因素及对策一、制约人大代表发挥作用的因素

我国人民代表大会制度虽然随着经济社会的改革与发展不断完善，人大代表的素质也有所提高，但与日益深化的经济体制改革和社会的快速发展相比，人大制度的完善，代表素质的提高和作用的发挥仍显滞后，在一定程度上影响了我国民主法制和政治文明建设进程，也影响了经济体制改革的继续深化，具体表现就是人大许多职权实际落实不到位，人大代表的威信及地位实际没有确立，代表作用实际没有发挥。主要是以下因素造成：

（一）历史因素。回顾历史，我们知道人大制度作为新型的代议制度和中国政治文明制度创新，与西方成长两百多年的、比较成熟的，定型化的政权组织形式相比，毕竟历史短暂，从正式确立到现在还只有五十三年，因此它不可避免地存在需要完善和改进的地方。五十年来，人大制度经历了艰难曲折的发展过程。1957年以后，由于众所周知的原因，全国人大及其常委会不能正常按期开会，即使能够开会，也流于形式。据查，二届人大三次会议和三届人大一次会议，国民经济计划和财政预算都没有提交大会审议。再如决定大规模调整国民经济计划和变更财政预算的大跃进，成立改变宪法规定的农村政权体制的人民公社等重大问题，均没有提交全国人大及其常委会审议通过，而由中央一手包办。立法工作一度停顿，监督工作无从谈起。继而“文革”十年，人大制度几乎陷入瘫痪境地，一直到1975年长达8年间，全国人大及其常委会未举行会议，1975年召开四届人大一次会议并制定宪法，人大制度才在形式上有所恢复。这一时期的地方各级人大由“革命委员会”取而代之，法制被严重践踏，公民的人身权和财产权被任意侵犯，国家陷入了政治动荡无序的局面。十一届三中全会后，人大制度迎来了春天，人大作用越来越大，地位越来越突出。如推进政治体制改革；废除国家机关领导职务终身制；差额选举；确立依法治国方略；立法制度改革；依法行政和司法公正的推进；监督体制的加强等等重大改革或成果，都直接或间接由人民代表大会制度予以确认，形成法律或决议而付诸实施。历史事实告诉我们：人民代表大会制度随历史的发展而不断得到完善，人大代表真正发挥作用仍需一个历史过程。

(二）现实因素。党的十六大提出了转变执政方式，加强权力制约，推进政治文明的主张。但是目前人大制度还不能完全适应建设宪政国家及政治文明的要求，特别是与广大人民群众的期待还存在相当大的距离。主要是：一是选举环节不足。代表候选人的提名环节只顾代表的先进性、广泛性，忽略了代表应有的政治素养，偏好党政团体提名方式，采取领导“抓”与组织“挺”的选举办法。这种选举固然保证了选举的正常进行，稳定性很强，但民主性、公开性和竞争性比较差。直接选举仍停留在县级人大，这导致选民或代表对选举失去兴趣，选出的代表相当部分政治素质、文化素质和参政议政能力同代表本身要求所担负的职责不相适应。二是代表无暇兼顾人大工作。人大代表主要是业余代表（即兼职代表），专职代表仅限于人大常委会组成人员（但也不是全部，只是所谓驻会委员）。很显然，代表人民行使国家权力这种神圣的工作居然是业余的、兼职的（这在世界各国是罕见的）。坦然地讲，这种中国特色并不是我们的优势，人大代表的职务所要求的素质在兼职（业余）代表制下很难真正发挥作用。首先，兼职代表制，影响了代表参政议政的热情，降低了人大的权能，损害了人大的权威。其次，兼职代表大多数只能在开会前或开会中熟悉法律草案或其它议案，很难保证所表决事项的科学性。由于许多代表在自己本职工作岗位上有着特殊的地位，不少还是党政官员，其主要精力势必放在本职工作上而无暇兼顾人大代表工作，人大代表的工作与活动实际成了代表的副业。三是现实给予代表履行职务的机制不够。首先是会期短，代表数量多。由于我们的代表以兼职为主，决定了会期不能太长，而人大代表发挥作用的主要方式却是代表大会。资料表明，与各国议会会期比，我国人大会期最短，芬兰、印度4个月，日本、希腊5个月，奥地利、法国、英国6个月，美国8个月，而全国人大不超过20天。除去大会报告时间，代表真正的发言机会是在各代表团会议，但这也不是代表能进行辩论和表决的会议，代表团会议的情形是领导发言多、基层代表发言少；肯定成绩多，批评建议少；谈本职工作多，议全局大事少；空话废话多，切中要害少；泛泛而谈多，突出重点少。地方各级人大会议则更短。许多代表大多数来自生产、工作第一线，对法律案或决议案还未来得及理解（也不可能完全理解），就要投票表决，难怪社会有“党委挥手，政府动手，人大举手，政协拍手”这样的感慨。再看代表数量过多问题。据权威政治学家分析，全国人大代表人数应在1100人左右，而实际3000多名，地方也是人员庞大。代表过多给会议组织工作带来了难题，由于代表多，根本不可能用全体会议审议议案，只能采取代表团和小组会议的形式来审议，可见代表决策的民意基础不够充分。会议结束后代表即奔赴各自岗位，即使组织代表开展视察或执法检查工作，也无非是一年一、两次，浮于表面。君不见，“坐着车子转，隔着玻璃看，问题当作希望谈”的现象比比皆是。其次是对人大工作模糊的认识或错误的看法依然存在。尽管人大的性质、地位和作用虽然在宪法和法律中有明确规定，尽管人们对人民代表大会制度的认识逐步提高，但是事实是，社会上把人大看作可有可无，无紧关要，甚至许多公务员（更何况普遍老百姓）不知道人大是干什么的；有的把人大当成“二线机关”，认为是专门为党政“一线机关”退下来的领导干部设置的机构（“退居二线”这句话你不陌生吧）；有的习惯将人大同政协、群众团体相提并论；有的人把坚持党对人大的领导与人大依法履行职权相对立，有的地方党委包办一切，人大工作事无巨细都要请示，如开人大常委会会议，依法听取“一府两院”工作报告，代表视察与执法活动都须党委同意才能开展；有的认为人大行使职权“碍手碍脚”，对人大行使重大事项的决定权、监督权非议颇多；有的表面上自觉地、主动地接受人大监督，具体问题上敷衍了事、软拖硬抗。

（三）自身因素。一是结构不尽合理。专职代表在代表总数中的比例少，笔者所在县的代表总数为231人，常委会组成人员17名，其中专职仅9名，占0.25%，其余为兼职，人大代表的职责在闭会期间主要由人大常委会组成人员来履行，显然力不从心。二是工人、农民和其他人员代表比例偏大。仍以本县为例，这类人员共150名，占代表总数达65%。毋庸置凝，这类代表对问题的理解能力，分析能力较差，审议和监督“一府两院”工作无所适从，加之代表大部分时间从事自己的生产劳动，有的甚至长年在外地打工，难以履行甚至于根本无法履行代表职责。三是专业人才比例不足。具有一定水准的财经、法律人员紧缺，导致在审议财政预决算，监督司法依法行政等方面，往往提不出什么意见。监督个案活动也流于形式，难见实效。四是领导干部代表比例偏多。在干部代表中，领导干部占绝大多数，如党委、政府（含乡镇）第一把手、各部委办局的头头脑脑，这些官员当代表，存在一个关键问题，就是自己监督自己的问题，这真是个难以理喻的问题。五是代表意识不强。部分代表尚未树立正确的“代表观”，把自己混同于“先进工作者”、“模范”和“典型”，满足做好本职工作和满足于参加一年一度的人代会。一届代表当下来，议案没一份，建议没一个，发言没一次的代表大有人在。六是参政议政能力水平不高。许多代表会上发言，不是语无伦次、表达不清、说不到点子上，就是干脆一言不发；文字表达能力欠缺较普遍，议案和建议意见不是表达不清楚，就是不符合撰写要求；缺乏综合分析问题和判断是非的能力；在视察、检查和调研活动中，表面看问题，听别人怎么说自己就跟着怎么喊，不能透过事物的现象把握问题的本质。风此种种，不足而论。

二、充分发挥地方人大代表作用的对策

（一）要正确处理好坚持党的领导与人大行使职权的关系。按照党的十六大政治报告提出的“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的要求，切实加强和改善党的领导，科学把握执政规律，提高执政水平。提高中国共产党的执政能力，完善共产党的执政方式，最重要的内容就是运用人大制度实现党对国家权力的掌握。最关键的就是各级党组织和党员领导干部要做到严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。加强政权建设必须在党的领导下进行，但党本身也要置身于宪政程序之中，宪法一方面规定了宪法的最高法律地位和根本行为准则，另一方面也确立了党的领导原则，党章规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。可以说，中国共产党的依法执政是新时期完善人民代表大会制度的根本出路。

（二）推进人民代表大会制度改革。一是制度创新。我们知道，农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于特定经济范围内、发挥人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。所以，从人民代表这一政治主体入手，进行人大制度改革。要着眼于以下这些内容的改革：完善代表的选举方式；逐步完善代表的组织构成；提高代表的素养；建筑坚实的活动平台；建设代表履行职务的实在环境和保障措施；加强对代表的监督制约机制；提高人大的权能；加强人大制度运行的有效供给等，这样才可能为人大制度和宪政建设奠定真正的主体之本、动力之基、活力之源。二是借鉴人类政治文明成果。坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。我们的人民代表大会制度，虽然不同于西方的三权分立政治体制，但两者均属于代议制度，肯定有相通之处，我们不能照抄、照搬“三权分立”，但“三权分立”包含的权力科学设置和政治文化结晶等人类共同的文明，这些应当学习借鉴，为我所用。我们以前对西方宪政的许多制度、做法持排斥、否定态度，过分强调与我国政治制度的根本分野和区别，忽略了学习研究哪些是人类共同文明成果，哪些可以大胆吸收借鉴，这是加强我国宪政建设和完善人大制度必须加以改进的地方。（三）优化结构，提高素质。我国民主政治的发展，客观上需要提高人大代表的文化素养和政治活动能力的水平。因此，在换届选举时，应当从政治思想、文化知识、道德品质、参政能力等方面明确规定代表的条件。要通过严格代表当选条件，充分体现公民选举权利的神圣，体现我国选举制度的优越性和真实性。要优化代表结构，克服“荣誉型”代表较多、党政领导干部代表过多、代表名额分配不合理等倾向，克服“平衡”、“照顾”思想，严把代表入口关，把能充分代表人民意志的有识之士选进人大代表行列，使人大代表队伍充满生机和活力。此外，要尽可能多地在从事人大工作的人员中选举产生人大代表，减少“一府两院”及其它人员在人大代表中所占的比重。逐步改变相当部分“人大工作人员不是代表，代表又不从事人大工作”的现象。要试行选举一些职业化的人大代表，人大代表走职业化应该是人民代表大会制度必由之路。当前首要任务是实现各级人大常委会组成人员的职业化，然后逐步试行部分人大代表专职化。（韦

宇）提高履职能力发挥代表作用——对市人大代表履职情况的调查与思考市人大常委会副主任谢小平人大代表是人大工作的主体。代表素质和履职能力的提高，是充分发挥代表作用的基础，是人大及其常委会依法行使职权的重要依托。为进一步做好人大代表工作，提高代表履职能力，充分发挥代表作用，根据市委和市人大常委会学习实践科学发展观的要求，我们于近期采取走访、座谈等形式，就我市人大代表履职和发挥作用情况进行了调研。一、履职现状2007年市七届人大一次会议以来，市人大常委会解放思想，与时俱进，不断加强代表工作，丰富代表活动的方式，代表的主体意识不断增强，代表参与管理地方国家事务的广度深度有了新的进展，代表的履职能力得到提高，代表的作用有了进一步的发挥，代表在推进我市经济社会事业发展中的作用明显。1、代表意识有了较大的提高。一直以来人大代表对代表工作的认识，只是停留在每年参加一次人代会会议和极少的视察活动上，代表的主体意识薄弱，不少代表把代表看作一种荣誉，没有认识到代表是一种职务，参加代表活动的随意性较大，想参加就参加，不想参加就不参加，一定程度上影响了代表形象。换届以来，市人大常委会把转变代表思想观念，强化代表主体意识作为人大工作的重点，针对代表队伍中新代表多、对人大方面的知识了解较少、对如何履行代表职务不太熟悉等实际情况，完善了代表学习制度，通过集中培训、以会代训、专题讲座、学习体会交流、工作经验交流、代表学习与开展视察检查调查活动相结合等形式，组织代表认真学习宪法、人民代表大会制度、代表法、监督法、湖北省实施监督法办法等法律法规和代表履职知识，提高了代表对人大及人大代表地位和作用的认识，人大代表参与管理地方国家事务的职责和要求深入代表心中，代表在活动中思想认识得到新的飞跃，素质和履职能力得到进一步提高，代表作用得到有效发挥。

2、代表履职的自觉性、积极性逐渐增强。市人大常委会为保障代表知情知政和依法履职，不断拓展渠道，搭建履职平台，代表参加闭会期间的活动比以往有了大幅度的增加，代表的履职自觉性和积极性有了极大的提高。一是在15个处、镇建立了“代表之家”，搭建联系群众的平台；二是开展“代表联系月”活动，搭建了解民情的平台；三是开展代表横向联系，搭建代表联动平台；四是开展视察、调查、执法检查和工作评议，搭建代表监督平台。据统计，2007年和2008年，常委会组织的市人大代表培训，代表参培率达到要求的98%；市人大代表列席市人大常委会会议达79人（次）；参加常委会组织的视察、调查、执法检查和专项工作评议达135人（次），写出有价值、有份量的调查报告31篇。还有不少代表被市直机关和部门聘请为政风行风评议代表、行风评议监督员等。许多代表把参加这些代表活动作为知情知政，增长才干和知识，积极履职的良好机会，克服困难，积极参与。在活动中代表们对代表履职的内涵有了较深的认识，正确处理了会议期间的工作和闭会期间的活动、议大事和为人民服务做实事、做好本职工作和做好代表工作的关系，得到了社会的好评。

3、代表参与管理地方国家事务的能力有了新的提高。由于代表积极参加闭会期间的代表活动，代表在活动中履职能力也有了整体的提高。一是代表审议时发言的人多了，发言的内容涉及面广了，在审议、讨论中代表们发言积极，热情高涨，有些是“有备而来”，一些代表还事先准备了审议的书面发言材料，审议发言有重点，层次清晰，审议的水平和质量有了提高。二是代表提出议案和建议在质量数量上有整体的提高。市七届人大二次会议代表提出建议64件，三次会议时代表议案和建议共96件。一些议案和建议经过精心准备，不仅提出了问题，还提出了解决问题的措施和对策，综合性、全局性的建议所占比例逐年上升。这些议案和建议，都是围绕我市全面落实科学发展观，促进全市经济社会健康协调发展，提高城市现代化建设与管理水平，加大新农村建设力度，加强环境保护和生态建设，加快教科文卫等事业发展，不断改善人民生活和完善社会保障制度，推进民主法制建设,努力构建和谐社会等方面，提出了很多重要的意见和建议，这对政府科学执政、依法行政提供了有力的依据，同时也对推进我市经济又好又快发展，起到了积极的促进作用。

4、履职为民的代表作用进一步得到发挥。代表作用的发挥是多方面多层次的。人大代表除了在日常工作和社会活动中，通过自觉、模范的遵守宪法和法律，执行人代会决议、决定，在社会主义现代化建设中起到表率作用外，还密切联系群众，反映群众的意见和要求，督促有关部门为民排忧解难，起到桥梁纽带作用；积极宣传党的方针政策，做好群众的思想工作，起到宣传引导和构建和谐社会的作用；认真调研，积极献计献策，提出切实可行的意见和建议，为国家机关作出正确的决策提供依据，协助政府解决难题，推进政府工作，起到监督和支持的作用。代表的履职不仅围绕大局和中心工作，还把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为工作的出发点和归宿，推动解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题。近两年，人大代表提出了很多涉及民生问题的建议，这些建议通过政府及相关部门的努力都得到了较好的落实。如针对农村水利设施设备陈旧老化，毁损严重，影响农业生产的状况，代表们提出了“加大对农业水利设施投入”、“加强农村中小型水利设施建设”“彻底整修郑家河渠道”等建议，市政府高度重视，投入大量人力、物力、财力，对农村水利设施进行了综合整治。2007年将农村机泵站维修工程列入市政府实事工程，由市财政列支200多万元，向上争取专项补助资金165万元，各乡镇自筹资金80万元，对全市26处机泵站进行了维修改造。同时还决定每年由市财政列出专项资金，用3年时间，解决全市农村机泵站维修改造工作。针对老县河污染损毁严重，影响沿线流域人民群众生产生活的状况，在今年的人代会上，代表们提出了“实施老县河综合治理工程”的议案，得到了全体代表的通过。目前市政府已成立了综合治理领导小组和工作专班，制定了治理工作实施方案，并将逐步予以实施。老县河的综合治理将使沿线两岸人民群众的生产生活环境得到极大的改善。二、影响代表履职的主要因素及原因我市在引导代表履职和发挥作用方面做了大量的工作，取得了一定的成效，但在调研中，我们发现仍有许多制约因素影响代表工作的深入开展，影响代表履职能力的不断提高和代表作用的充分发挥。这些因素是多种多样的，既有代表自身素质的不足，也有体制上的缺陷，还有外部环境的制约。主要表现为：

1、代表结构不尽合理。一是领导干部代表较多。资料显示,在252名市七届人大代表中，领导干部代表85名，占代表总数的33.7%，而实际上换届选举时,为了统计数据上的合理结构,对具有多重身份的代表，还进行了灵活掌握。领导干部代表往往负责一个地区或者一个部门的党政要事，工作繁忙。作为人大代表，他们的影响表现在三个方面：一方面其履职的能力很强，提出的观点、看法和建议较有层次，综合分析能力和口头表达能力普遍较强。另一方面他们绝大部分精力都集中在领导职务上，很难充分保证代表工作，履职能力最强，履职却不够到位。同时，他们中的部分代表还在政府部门任职。人大是监督政府工作的，人大代表同时又担任政府职务，这对发挥代表监督政府工作的作用，在职责上是有冲突的，在一定程度上制约代表履职。二是中共党员代表较多。目前，在市人大代表中，党员代表达到201名，占代表总数的79.8%，这与“广开渠道、广纳民意”的原则有一定差距。三是社会代表和有专业特长的代表偏少。造成基层民意反馈渠道不畅，问题反映不准，代表作用发挥不充分。2、少数代表参政议政意识较弱，自身素质有待提高。调研中发现，代表自身条件是影响作用发挥的主要因素。一是少数代表“代表意识”淡薄、缺少履职责任心。据调查，每届人大都有少数不参加代表培训、不提建议、不参加闭会期间代表活动的“三不代表”。在2009年2月召开的市七届人大第三次会议上，代表共提出议案、建议、批评和意见96件，其中参与这些建议提出的代表137名，占代表总数的54.3%，有45.7%的代表没有提出或参与提出。而换届以来连续三次会议都没有参与提出议案和建议的代表有68人，占代表总数的26.9%。二是部分代表的综合素质不高。他们的法律知识以及经济建设、城市管理等方面的知识不适应当前形势的要求，履职能力受到限制。目前，仍然有13.9%的市人大代表只具有初中及以下文化水平，难以适应经济社会快速发展和民主法制建设迅猛推进的新形势的要求。

3、代表充分履职的制约因素较多。一是代表的非专业化制约了代表的履职效能。从我市情况看，具有专业特长的代表只占到代表总数的19%，一些代表由于自身专业知识方面的原因，在进行专题视察和调研中很难提出具有建设性、专业性和可操作性的高质量建议。二是代表的兼职性影响参政议政质量。很多代表不能将主要精力投入到会议审议和参政议政上来，致使出现“挂名代表”、“举手代表”的现象。特别是领导代表和企业老板代表，在本职工作和代表工作冲突时，由于代表工作没有必须参加的硬性规定，而且参加代表活动也不能立竿见影反映出代表参与后的作用，所以，他们一般都放弃参加。在市里最近组织的学习实践科学发展观百名代表、委员纳谏座谈活动中，我们通知了4名企业老板代表参加，结果仅有1名代表来参加了活动。三是代表活动经费已经不能适应当前形势的需要。代表活动既要有数量，又要有质量，这就必须有充足的活动经费来保障。目前，我市代表经费每年人均为300元，而周边县市如安陆、汉川等地的代表经费已经达到每年人均500—1000元，差距显而易见。4、代表活动的质量有待提高。调查中了解到，有些代表小组组织活动时，准备工作不充分，选择的主题不准不专，调研不深入，造成代表“建议不清、点穴不准”，活动质量不高。还有一些小组活动次数虽多，但内容简单，形式单一，重感情联络，轻活动实效和工作监督。此外，小组活动较多，个人持证深入调研极少。三、提高代表履职能力的一些建议代表的履职能力，归根到底就是为民代言、为民干事的能力。从长远的角度考虑，提高代表的履职能力，建议做好以下几个方面的工作：1、科学把好“入口关”，确保代表整体素质。要提高代表的履职能力，首先要把握好代表的选举，这是提高代表素质的基础和关键。高素质的代表才能高质量的为民代言，高效率的为民干事。在选举代表时，要注意正确处理代表结构与代表素质间的关系，找准代表构成、代表履职能力和发挥代表作用间的结合点，一方面要考虑人大代表的代表性，科学界定代表的界别和条件，力求做到职业结构多面化、知识结构合理化、党派结构多元化、年龄结构阶梯化，以保证各阶层的利益和诉求能通过人大代表反映到决策中来。另一方面，不能降低代表职务的标准，既要注重群众基础又要注重政治觉悟；既要注重参政热情又要注重议政能力；要多中选好，好中选优，从根本上解决代表的“先天性营养不良”的问题。真正做到人大代表的广泛性、代表性和先进性的统一。其次，要对选出的代表进行专题培训。根据代表的结构、文化层次、职业特性等等，有针对性地开展各种载体的培训，注重培训效果。特别要强化相关法律和议案、建议撰写方面的培训。通过培训提高代表对代表职务的认识，增强代表履职的自觉性和责任感，提高代表履职的技能和水平。2、搭建平台，保障代表知情知政权利。知情知政是代表履行职责的前提。从代表履职的实际来看，代表中的领导干部由于本职工作岗位的优势，掌握较多全局性的信息，因此，他们在会议期间发言多，审议质量高。而基层代表平时掌握信息少，审议发言就相对少一些。所以，人大常委会及“一府两院”要搭建各类平台，为代表知情知政创造条件，要建立有关制度，从制度上保障代表的知情知政权以及代表参与管理地方国家事务，使代表充分发挥作用。如“一府两院”重要情况向代表通报制度，重大事项听政会制度等。同时，人大代表也要结合本职工作，加强调查研究，了解社情民意和经济社会发展情况，通过各种媒体、网站等主动了解情况，关心我市经济社会发展情况，积极参加常委会和代表小组组织的各类代表活动，在活动中更好地履行好代表职责。3、加强闭会期间的代表活动，切实提高代表活动的实效。人大代表在闭会期间的活动，既是执行代表职务，也是知情知政、掌握第一手资料，酝酿、起草、提出议案和建议、批评和意见，为出席大会审议各项报告和议案作准备的过程。闭会期间的代表活动质量直接关系到人代会会议期间代表工作的质量。因此，加强闭会期间代表活动，是提高代表素质和履职能力的重要载体。一是突出活动主题。在组织代表活动时，要确定活动议题，围绕全市经济和社会发展的大事、重点工程建设、人大常委会作出的决议决定和人民群众普遍关注的热点难点问题开展视察评议、执法检查、调查调研等活动，提高代表活动的针对性和目的性。二是规范活动程序。组织代表活动要做到计划详实、内容充实、程序规范，每次活动都要有汇报、有座谈、有视察、有建议，避免代表活动走形式、走过场。三是鼓励代表开展个人视察活动。充分利用代表个人持证视察的灵活性，深入基层和群众，就涉及民生和影响群众生产生活的具体问题进行视察调研，为审议会议各项报告，提出代表建议做好充分准备。4、各方配合，不断完善代表监督和激励机制。一是加强对代表履职的监督。我国现行的《选举法》和《代表法》，对代表监督罢免只作了原则性的规定，缺乏可操作性，需要依照形势的发展不断改进和完善。要充分发挥原选区对代表监督以及常委会有关办事机构了解代表履职情况的双重合力，加强与代表所在单位的联系，了解代表的工作情况，通报代表参加闭会期间活动的到会率、发言率等履职情况；加强各代表小组之间的横向交流；建立代表履职考核制，引入奖惩机制；进一步完善代表向选民述职、选民评议代表等监督机制。同时建立代表辞职制度，使代表的退出机制具体化。对个别代表因某些原因履职困难或履职不积极的，及时进行谈话或要求其辞去代表职务。对不在原选区工作、生活的代表，考虑到其已经失去代表性，应鼓励其自我辞去代表资格。二是加强对议案建议办理的监督，激发代表履职热情。建立健全议案建议办理监督机制，确保政府各部门高质量的办理议案建议，通过议案建议办理的成效，使代表的自我价值得到发挥，从而激发代表更好地为百姓说话、办事的热情。三是加强宣传，抓好典型，全面推动。要通过正规的媒体渠道宣传人大工作，使人民群众真正了解人大的地位和职能，了解人大是人民的代言机构，人大工作是全社会的事情。要通过灵活有效的载体，把宣传代表先进事迹与精神文明建设、各种争优创先活动结合起来，通过互动活动拉近代表和选民的距离，创造良好的代表活动的社会环境，激励代表更好的为选民服务。四是规范要求，保障时间、经费。要结合情况，拟定有关制度，对代表履职在工作时间、工作要求等方面作出一些量化的规定；对代表活动经费的划拨，要按照省人大常委会实施《代表法》办法规定的标准，列入市级财政预算，确保代表有时间有精力有条件做好代表工作。

影响人大代表作用发挥的因素及对策王浩镇人大主席

戴建新人大代表是国家权力机关的组成人员，是国家权力机关的主体。代表作用发挥得如何关系到人大工作的成效，直接关系到人民能否真正当家作主，执掌国家权力；关系到人民代表大会制度的优越性是否得到体现，也关系到中央9号文件和省、市人大常委会党组《若干意见》的贯彻落实。笔者结合学习后的体会和工作实践，谈谈当前影响人大代表作用发挥的成因及其解决的对策。随着我国民主法制建设的不断发展和加强，人大代表依法参与管理国家事务、充分发挥代表作用尤为重要。然而，当前有些地方人大代表发挥作用的情况并不乐观，存在着不容忽视的问题。一是部分代表尚未树立起正确的“代表观”，对代表的职责和作用没有自觉认知。有的代表把自己混同于“先进工作者”，满足于做好本职工作，对执行代表职务抱无所谓的态度；有的代表不能较好地执行代表职务，把履行职责活动理解为会议期间如时参加会议或者提出建议上，闭会期间按要求开展“三察（查）”活动上。二是部分代表素质较低，缺乏执行代表职务的能力。据调查，有些代表特别是新当选的代表，对如何行使代表权力不了解，有些代表尤其是工作在第一线的工人、农民代表，由于受文化水平和其他条件的限制，执行代表职务的能力偏低，在人代会期间难以对会议的相关报告提出审议意见，在闭会期间也难以向国家机关提出建议、批评和意见。三是部分代表缺乏执行代表职务的主观能动性，不能积极地发挥代表作用。有的人大代表把代表职务作为称谓，把代表职责定位在参加会议、撰写议案或建议上，对代表职责的认识模式化、固定化，工作中缺乏创新、被动履职和敷衍尽责。四是有的地方人大及其工作机构与代表的联系不够密切。组织代表开展活动时多时少，有的地方难以解决代表履行职责中遇到的困难，对代表依法执行代表职务的先进经验不能及时总结推广，影响了代表作用的发挥。五是社会上有些人对人大工作的认识不到位。在一些地方，相当一部分人认为现在地方一级的权力机关是各级党委，而不是人大；有的认为基层工作都是靠抓落实的硬任务，而人大工作没有硬指标，不需要量化考核，都是务虚工作，看不见摸不着，不容易出成绩，不如多干点中心工作和经济工作更容易体现自己的政绩。六是有的部门缺乏接受代表监督的正确态度。代表这一职务在有些地方并未得到充分尊重，代表履行职务时部门不配合，代表的建议、批评和意见提了也是白提，一定程度上挫伤了代表履职的积极性。充分发挥代表作用是做好人大工作的前提。人大代表既是国家权力机关组成人员，又是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。在构建社会主义和谐社会中，要充分发挥人大代表生活、工作在各行各业、各阶层人民群众中的优势，依靠他们及时反映社情民意，为党和国家应对社会新问题及时作出相应决策，解决社会矛盾，促进社会和谐。同时，又依靠代表带头宣传贯彻法律、党和国家的路线方针政策，把党的意图和国家意志转化为人民群众的自觉行动，促进社会主义和谐社会的健康发展。一、树立一种意识，支持代表履职。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民通过人民代表大会行使国家的权力，保障自己当家作主的地位。代表是人民派往人民代表大会依法行使国家权力的光荣使者，是人大及其常委会的工作根基。凡人大的决定权、立法权、监督权、选举任免权，都根植于每个代表之中，都通过代表履行职责、发挥作用来实现。为此，全社会各个方面都应树立积极支持人大代表执行职务的意识。人大代表履行职责应用实际效果来衡量，以人民是否满意为标准，主要应体现在服务经济发展、促进社会和谐进步上；反映在为民代言、破解难点问题上；集中在联系群众、化解社会矛盾上。人大代表是人民民主选举产生的，是法定的职务，肩负着人民的重托，承担着依法管理国家的重任。因此，作为人大代表必须从讲政治的高度，深刻领会我国人民代表大会和人民代表大会制度的内涵，坚定理想信念；必须从履行职责的高度出发，把代表职务作为一项工作，一种职责、一份崇高的事业，塑造敬业意识；必须从人民利益高于一切的角度出发，听民声、达民意、集民志，从而避免认识上的浮浅，以坚定的意志薄弱，增强践行代表职务、发挥代表作用的使命感和自觉性。二、做好“两段”工作，组织代表活动。代表作用是通过代表活动发挥出来的，代表活动的好坏直接影响着代表作用的发挥。代表活动可分为两个阶段：第一阶段是人代会期间代表的工作。要开好一年一度人代会，着力提高人代会期间的代表工作质量。一是各级人大及其常委会要保证人大代表出席人代会。代表法规定，人大代表在每届任期内，未经批准两次不出席人代会的，终止其代表资格。人民代表大会的职权，是通过人大代表在人代会期间，以会议形式集体行使的，人大代表出席人代会，既是权利，也是义务，因此，必须保证代表出席人代会。二是要做好召开人代会的各项准备工作。根据会议内容，学习有关法律、文件，作好思想准备；进行必要的视察、调查、走访选民和选举单位等，做好情况收集和资料准备。做好这些方面的准备工作，有助于提高人代会的质量，促使人大代表在大会期间认真履行职责，依法行使职权。第二阶段是组织好闭会期间的代表活动。在闭会期间，代表的活动主要有五个方面：一是组织代表在三个文明建设中发挥带头作用，努力做本职工作；二是由代表牵头组织周围群众学习法律、法规和科技知识，发挥领头雁的作用；三是建立代表扶贫济困联系制度，要求每个代表负责联系帮助一到二户农村困难户或困难职工；四是组织代表注意收集当地群众反映的热点和难点问题，更好的执行代表职务；五是组织代表参与评议工作和执法检查工作。总之，人大代表在闭会期间履行职责的方式具有多样性。就活动的方式而言，有“三察（查）”、联系选民、征求意见、述职以及经验交流等活动；从表达方式上来说，撰写议案、提出建议、批评和意见、会议发言以及约见等方式；针对群众反映强烈的热点、难点和焦点问题可以采取询问，还可以应邀列席人大常委会会议，参加执法检查和专题调查等等。三、创新三种机制，激励代表热情。有效激励代表的工作热情，对于充分发挥代表的作用具有重要意义。因此必须创新以下三种机制：一是创新代表激励机制。健全代表奖罚制度，开展创建先进代表小组、争当优秀人大代表、评选优秀议案、建议、批评和意见等“争优创先”活动，对能够为百姓鼓与呼、履行职务好的代表给予宣传表扬和奖励。对不认真履行代表职务，会议审议不发言，不提建议、意见的代表，应明确相应的制约规定，也可作为换届时提名代表候选人的参考依据。营造争先创优的良好氛围。加强对代表先进事迹的宣传报道，在代表中形成崇尚先进、学习先进、赶超先进的良好氛围，不定期、不间断地开展宣传报道代表先进事迹活动。二是创新代表监督机制。人大代表既是国家主人，也是人民公仆；既是监督主体，又是监督对象。他们由选民或选举单位依法选举产生，来自人民，对人民负责，理应接受人民的监督。各级人大及其常委会应建立健全代表定期走访联系选民和选举单位、代表向选民或选举单位述职汇报自己履行职责情况，以及组织选民评议代表等制度，加强对人大代表的约束和监督，增强人大代表的责任感和履职主动性，使其正确行使职权。推行代表公示制。通过制作代表公示栏、印发代表名片等方式向选民公布代表姓名、单位、联系电话、代表的权利和义务等内容，畅通代表与选民的联系渠道，接受选民监督。实行代表履职考评制。由人大专门工作机构根据代表应履行的职责和义务制发代表履职登记卡，由代表填写履职情况，并进行年终考核，作为评比表彰的重要依据，调动代表履职的积极性。完善代表辞职和罢免机制。对于闭会期间经常不参加代表活动、不联系选民、审议不发言，长期不提建议和意见，不能发挥代表作用的，应依法劝其辞去代表职务。对于违法犯罪、缺乏社会公德、道德败坏、违反党纪政纪、工作不称职的，应依法进行罢免。三是创新代表保障机制。落实保障措施，为代表履职创造条件。代表法规定：“国家和社会为代表执行职务提供保障。”所以，为人大代表执行职务创造条件，提供保障机制，也是一种法律义务和职责。具体要从六个方面提供保障：1、为人大代表知情知政创造条件。这是人大代表执行代表职务，发挥代表作用的基础和前提，坚持把政情通报作为代表了解、掌握政情和“一府两院”在闭会期间联系代表的有效途径，定期向代表寄送知情知政的相关资料，拓宽代表知情知政渠道；2、为人大代表开展活动提供方便，对代表在工作、学习和生活中遇到的困难，要积极予以协调解决，使代表无后顾之忧，全身心地投入到人大工作中；3、组织人大代表开展视察、调查、评议、执法检查、走访选民等活动，推行代表经验交流制度，拓展代表的思路，拓宽代表的视野，促进代表之间相互学习，共同提高履职水平；4、做好宣传工作，动员全社会关心、尊重、支持人大代表，为代表执行代表职务创造良好的社会环境；5、落实好人大代表的活动经费，确保代表活动经费列入本级财政预算，实行专人专用。督促相关单位落实对单位代表所参加的代表活动，按正常出勤对待；6、认真办理人大代表提出来的议案、建议、批评和意见。保障落实代表的工作成效，使他们的工作成绩得到肯定，进一步激发代表的工作热情。四、把握四个环节，提高代表素质。代表素质的高低将直接影响代表作用的发挥，影响人民代表大会制度运行质量。要使代表履行好职责、发挥好作用，必须采取多种措施，切实保证和提高代表的素质。一是要选好人大代表。这是确保代表素质的第一关。要抓住每次人大换届选举的时机，对代表候选人要从其文化、年龄、职业、议政能力、知识结构等方面进行考察，使代表的素质在选举时就有一定的保证。二是要为代表学习提供帮助。目前，各级人大代表活动经费标准与往年相比有了很大的提高，各级人大要按照有关规定，千方百计克服困难，为代表订阅有关报刊，购置和印发有关法律法规等方面的书籍和文件材料。三是要加强和改进对代表的培训工作。要改进培训方式，完善培训手段。譬如，举办培训班，召开研讨会和经验交流会等，把代表的学习不断引向深入，尽可能做到在其任期内使大多数代表都有机会参加一次比较全面、系统的培训。四是代表加强自身学习。人大代表要以强烈的政治责任感和历史使命感认真学习邓小平理论，学习党的方针政策，学习法律法规和代表工作知识，学习市场经济理论、经济管理知识及其他有关知识，提高自己的本领，以适应民主法制建设的需要和时代的要求，为正确执行代表职务，更好地发挥代表作用打牢基础。试论影响人大代表作用发挥的因素及对策陆多祥

经过几十年特别是近20年的探索、发展，我们积累了一些如何发挥好人大代表作用的经验，使各级人大代表的作用得到较好发挥。但是，在理论和实践上，阻碍人大代表作用发挥的因素仍有不少，使人民代表大会的有些职权落实不到位，也影响了我国的民主法制建设。本文通过对影响人大代表作用发挥的因素分析，提出进一步发挥人大代表作用的应对措施，以抛砖引玉，推动该问题的深入研究。

一、人大代表作用发挥的有利因素

（一）宪法、法律和制度上的保障，使人大代表能较充分地行使职权。人民代表大会制度成立伊始，我国制定的第一部宪法和《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，规定了人民代表大会作为国家权力机关的地位、人大代表的选举程序及人民代表大会的基本权力，明确了人大代表作为国家权力机关组成人员的性质。“文革”结束后，在总结人大代表工作经验教训的基础上，我国又制定、完善了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对各级人大代表的选举、组织等作了具体详细的规定。1992年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，则对全国人大和地方各级人大代表的产生、性质、作用发挥，权利和义务、开会及闭会期间的活动、行使职权的保障等都作了明确的规定。各地方也结合实际制定了相应的涉及人大代表的法规，从而初步形成了规范和保障代表合法权益的一系列法律框架，使人大代表行使职权的各种活动有法可依，为代表工作走上法制化奠定了基础。

人大代表履行职务的基本方式是全国和地方各级人民代表大会。改革开放以来，全国各地积极探索人大代表在闭会期间发挥作用的机制和方式，使各级人大代表在闭会期间的活动搞得丰富多彩、有声有色。在人民代表大会开会期间，人大代表充分行使提议案、讨论、选举、询问、质询、罢免、表决等权力；在闭会期间，全国各地积极探索出了不少行之有效的代表履行职责的方式，如代表联系制度，代表接待日制度，代表活动月制度，还组织代表调查特定问题，评议人大任免的干部，专题座谈，邀请列席旁听等等。开会闭会期间活动的开展，使人大代表有效地履行了职责，扩大了影响，提高了声望，激发了人大代表行使职权的积极性。

（二）市场经济条件下，人民群众的民主法制观念逐渐增强，使代表作用的发挥有较好的社会氛围。早在第一届全国人民代表大会召开前的1953年5月至1954年6月，翻身得解放的全国各族人民，十分珍惜来之不易的当家作主的权力，积极参加全国范围的普选活动，认真选举县、乡两级的人大代表，并间接选出了全国人民代表大会代表。人大代表当时受到人们的普遍尊重和爱戴。后来由于反右、“文革”等政治运动的影响和破坏，全国人大和地方各级人大以及人大代表的活动被迫中断。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的初步建立，以人民代表大会制度为标志的社会主义民主法制建设也得到较快发展，人们的民主法制意识有所增强，人民代表大会和人大代表的地位和作用正逐步被人们所认识、重视。人民群众已逐渐自觉地拿起法律武器来维护自己的合法权益，也逐渐自觉地通过人大代表反映问题、提出建议、表达主张，行使自己当家作主的权利。

全国人大和地方各级人大通过职权的行使，初步构建了全国社会主义法律体系，并形成了一系列相对稳定的制度；通过人大代表活动的组织，做了许多看得见、摸得着的实事，督促解决了一些具体关系群众切身利益的问题；全国各地创办了许多宣传、报道和研究人大工作的报刊，各新闻媒体也对人民代表大会和人大代表的活动进行了较为广泛的宣传报道，社会上初步形成了关注、支持、配合人大工作及人大代表活动的氛围。这些都为人大代表发挥作用创造了较好的外部环境。

（三）人大代表的结构逐步合理，自身素质不断提高，使他们作用的发挥有了基本的前提。随着人民代表大会制度的不断完善和发展，各级人大代表的结构逐步趋于合理。少数民族、妇女等代表比重有所增加；随着我国非公有制经济逐步取得了合法地位，一些非公有制企业经营管理者获得了合法的政治地位，当选为人大代表，开始为自己的利益群体争取权益；随着体制改革的深入，人大代表中行政、公检法部门领导干部的比例有所下降，各行业优秀骨干和劳动模范的比例相对减少，人民代表大会正改变以前“表彰大会”的形象，逐渐真正发挥“代表”大会的作用。

伴随我国经济、社会、文化的发展，人大代表的素质有了很大的提高，这首先表现在各级人大代表的政治责任感、职权意识、参政议政意识增强。他们逐渐认识到，当代表不仅仅是一种荣誉，更是一种责任。其次是人大代表文化素质的提高。各级人大代表都基本具备了执行代表职务所需的文化素质，有较浓厚的民主法制观念，高学历代表不断增加，掌握政治、经济、法律、文化等专业知识的代表比重逐步上升。各地还制定了人大代表的培训制度，对人大代表进行系统培训，保证代表素质的稳步提高。

二、人大代表作用发挥的不利因素

我国的人民代表大会制度虽然随着经济社会的改革与发展不断完善，人大代表的素质也有所提高，但与日益深化的经济体制改革和社会的快速发展相比，人大制度的完善、代表素质的提高和作用的发挥仍显滞后，在一定程度上影响了我国的民主法制建设进程，影响了经济体制改革的继续深化，其具体表现就是全国人大和地方各级人大的许多职权落实不到位，人大代表的威信及地位没有真正确立，代表的作用没有真正发挥出来。主要是以下原因造成的：

（一）我国的封建人治和官本位传统，以及对党的领导的误解，对人大代表履行职务带来负面影响。我国是有着两千多年封建历史的文明古国，传统的人治思想、忠君思想和官本位观念根深蒂固，缺乏民主法制观念，许多人仍不能自觉地拿起法律武器来保护自己的合法权益，也不主动找自己选出的人大代表诉说，加上客观存在的体制问题和官僚主义（许多地方的行政和公检法部门工作人员民主法制观念淡漠，无意识甚至有意识地侵害人大代表的权益，抵制、阻挠、干扰人大代表履行职责），使许多问题的解决或多或少地掺入了人治的因素。

中国共产党是我们社会主义事业的领导力量，但我们对“党的领导”要有正确的理解。党的领导并不是党管一切。邓小平曾指出，党的领导主要“是思想上、政治上、组织上的领导”，不能将党的主要精力沉溺于一些具体事务中，越俎代庖。但现实中，不少地方的党委包办一切，事无巨细都要过问，使人们大事小事都找党委。表面上，这是提高了党的威信，巩固了党的领导。但实际上，这是削弱了党的整体战略决策能力，淡化了人民代表大会作为最高国家权力机关的作用，削弱了行政机关的行政权力，同时弱化了人大代表在人们心目中的地位和威信，不利于党的领导的真正落实，影响了人民代表大会及人大代表工作的开展和民主法制的推进。

（二）人大代表产生和发挥作用的机制不健全。如果说解放初没有实行直接选举，是由于人民缺乏选举经验和文盲较多的话，那么，经过近20多年的选举实践以及人民文化素质的提高，进一步完善人大代表直接选举的条件已经基本成熟。但目前我国的直接选举仍处于摸索试验阶段，运作机制还不完善。我国宪法、法律规定，县、乡两级的人民代表大会代表由选民直接选举产生，选民十人以上联名可以推荐代表候选人。但在许多地方的实际操作中，县、乡两级人大代表的产生，基本上是先由“上面”圈定人员，再由选民进行差额选举，由于没有给选民创造必要的条件，真正由选民联名推选的人大代表极少，致使不少选民对自己所选的代表人不认识、面没见过，更无从谈起对人大代表的监督；代表对选民负责的积极性也受到影响，不能主动地去体察民情，了解民意，为民服务。

人大代表发挥作用的主要方式是代表大会，但目前的实际情况是，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会会期短，议题及议案多，工作量大，加上绝大多数是兼职代表，不少是各行业的业务骨干和地方、部门的领导，不能将主要精力投入到执行代表职务上来；闭会期间的人大代表活动也面临同样的问题，以致人大代表的工作与活动成了代表们的副业。再者，人大代表与其所在单位或地区在工作和经费等方面的联系，使他们受制于其所在单位，不能充分发挥选民代言人的作用。

（三）人大代表自身仍然存在诸多不足。代表的结构仍然不够合理：不少地方行政领导、公检法干部，各行业的先进工作者、劳动模范当选为人大代表。并不是说这些人当选为人大代表在现有的体制下没有一点益处，但他们的当选，产生了一些体制上的弊端，如影响对“一府两院”的有效监督，更使人们甚至人大代表自己产生了对“代表”意义理解上的偏差，认为当人大代表就是典型，就是荣誉，而不能真正将人大代表理解为国家权力机关的组成人员，肩负着代表人民管理国家事务的重任。

人大代表的文化素质虽然有很大提高，但仍不能适应形势发展的需要。随着我国经济、社会的发展和民主法制建设的推进，全国人大和地方各级人大的工作任务日益繁重，涉及的面也越来越广，客观上对人大代表的素质提出了越来越高的要求。但是，全国人大和地方各级人大代表特别是基层的人大代表中，有些目前仍然只具有初、中等文化水平，真正懂得政治、经济、法律、文化等专业知识的代表仍然较少，这势必影响人民代表整体作用的发挥。

三、充分发挥地方人大代表作用的对策

（一）必须正确领会“党的领导”和“依法治国”的内涵，确立人民代表大会在我国民主法制建设中的主导地位。我们对“党的领导”要有正确的认识，必须深刻领会邓小平提出的党“是思想上、政治上、组织上的领导”的科学内涵。要以“三个代表”为指导，从思想上、政治上、组织上进一步加强党的建设，使党始终站在时代的前列，始终保持先进性。同时，我们也要积极探索在新形势下如何加强和改善党的领导，既要使党以自身的先进性坚强地领导中国的社会主义现代化建设沿着正确的方向和道路前进，又要避免把党的主要精力沉溺于具体事务中。

在新的形势下，如何实现党的思想、政治、组织上的领导，把党的各项政治意图贯彻到依法治国的进程中去，党通过人民代表大会来实现自己的政治意图，就是一种切实可行的办法。党可以通过党员人大代表作用的发挥和人大职权的行使，将党的政治意图上升为国家的意志，实现党的思想、政治、组织上的领导。而具体的微观事务，则可通过广大党员、干部的先锋模范带头作用，来引导人民群众，调动人民群众的积极性。这样做，既有利于党政分开，又有利于提高党和人大的威信，推动依法治国方略的顺利实施。

（二）加快推进直接民主的进程，完善人大代表产生和履行职责的机制，加强对人大履职情况的宣传。在县、乡两级人大代表直选中，试行差额选举的竞选制，让选民认识候选人、了解候选人，通过比较，选出自己的代言人。这样，有利于增强人大代表的责任感和使命感，有利于选民对代表的监督，从而使人大代表更积极地对人民群众负责，为人民群众服务。

人大代表要通过广泛地联系人民群众，听取群众的呼声，把群众所关心的热点问题提炼成为议题、议案，通过人民代表大会开会和闭会期间的活动反映给有关部门解决。也可以通过对关系人民群众切身利益问题的重点监督，保障人民群众的切身利益。有一点需要特别指出的，就是新闻媒体要广泛宣传报道人大代表为选民所做的一切，使人民群众认识到当家作主的真正实质和实现形式，以增强人大代表的影响力，提高人大代表的威信。

（三）探索完善人民代表大会制度，加强对人大代表的培训，全面提高代表素质。试行人大代表的专职制度，即人大代表的职业化，扩大县级以上人大常委会中专职委员的比例，为专职代表和专职委员的活动提供必要的条件；适当延长人民代表大会的会期，同时加快其他相关体制的改革；压缩行政、公检法部门干部特别是领导干部在同级人大代表中的比例，理顺人大与行政、公检法部门的关系。

对当选的人大代表要进行系统的培训，全面提高代表的素质。一要加强对人大代表的民主法制宣传和教育，使其认清自己的特殊身份，提高代表的民主法制意识、参政议政意识；二要加强对人大代表有关政治、经济、法律、文化等专业知识的培训，提高人大代表的文化水平和参政议政能力。

（四）认真落实各项保障人大代表权益的法律和制度，试行人大代表经费的财政预算单列制。保障代表的合法权益，在现有的体制下，首先要增强行政、公检法部门工作人员的民主法制意识，使他们自觉尊重和维护人大代表的合法权益，主动配合代表履行职责；从制度上对人大代表的权益进行“刚性”保护，对侵害代表权益的行为和人员进行严惩；加大对宪法、代表法等有关人大代表权益法律法规的宣传，形成民主法制的大氛围，通过人民群众的力量来促进对人大代表合法权益的保护；适当提高人大代表的活动经费，试行代表经费的财政预算单列制度，逐步减少人大代表对所在单位和地区的依赖，解决他们的后顾之忧，使他们能放下包袱认真履行代表职责。

（作者单位：重庆市人大常委会）（湖北夷陵）影响人大代表作用发挥的因素及对策思考人大代表的作用体现在法律的有关规定之中并通过代表自身的工作得以反映出来。人大代表在履行职责时，从事代表工作的责任性愈高，其作用显现得愈明显。一般地讲，人大代表应发挥参与决策作用，依法监督作用，模范带头作用，桥梁纽带作用。但由于种种不利因素导致县乡级人大代表作用发挥不尽民意，正视和分析县乡人大代表作用发挥的现状和影响其作用发挥的因素，为充分发挥人大代表作用具有十分重要的意义。

一、人大代表作用发挥存在的问题2N9G6A-Q(@+f)N

v/@

从县乡级人大代表在会议期间的工作和闭会期间的活动现状来看，其作用没有得到很好的发挥，主要存在执行代表职务意识淡化、行使代表职权认识弱化、履行代表义务的思想退化的“三化”问题。

代表法规定，“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。而有部分人大代表在执行代表职务时，大会表决举举手，大会选举划划圈，审议讨论表表态，代表活动凑凑数，提交建议签签名的现象大有人在。讨论审议一言不发，建议一件不提的一个重要原因就是这些代表参加代表活动少或者根本未参加活动，会前或闭会期间不走访选民，不广泛听取和征求人民群众的意见和要求，当然就只能当“哑巴代表”。

二、影响人大代表作用发挥的因素$H#D.A!d7?9c+Q!R&l6t*j

随着各级人大代表作用的发挥，人们对人民代表大会制度是我国的根本政治制度的认识不断提高，对人大代表发挥作用的期望值也越来越高。但因诸多主观原因或客观因素影响着人大代表作用的较好发挥，其主要因素体现在“三个不够”

（一）选举法规不够完善，使当选代表构成比例失衡。现行法规只规定了地方人大代表名额如何确定，代表侯选人如何推荐产生，但没有规定人大代表的构成比例和条件。每当人大换届时，由同级选举委员会根据县级人大常委会确定的代表名额，原则规定了代表构成比例和条件。在推荐代表侯选人和代表正式选举中，政党推荐的多，选民10人以上联名推荐的少，大都不同程度地存在着片面强调广泛性，习惯以职务、岗位、工作表现、群众关系等方面的条件来平衡，而忽视了作为人大代表应具备的素养特别是代表意识和参政能力，一定程度影响了代表队伍的总体素质。以其法律规定的代表应依法执行代表职务、行使代表职权、参加管理国家事务的要求不相适应。如某县级人大代表呈现的“三多三超”现象就不能不说代表结构和素质不尽合理了。即官员代表多、党员代表多、连任代表多。这个县级人大代表共250多名，其中行政干部代表85名，占33.87%；党员代表222名，占88.44%；连任代表100名，占39.84%。分别超出选举委员会确定的比例8.87、28.44、9.84个百分点。身为行政干部的代表大多数是一个地方或一个部门的主要领导或分管工作较多干部，闭会期间很少有时间参加代表小组活动，走访联系选民。部分连任代表原来履职就不怎么样，还有少数代表当代表时间越长把代表这一职务看的越淡，只是把人大代表视为政治荣誉或政治资本。闭会期间不走访联系人民群众，不知自己所代表的选民所思、所想、所求、所盼，在会议期间人在心不在，讨论审议顺着说、跟着喝或无话说，有的提交建议不合要求、文不对题或根本不提。民意直通-X%V:X-a0M(s+P:q:z1}:b

W

（二）监督机制不够健全，使代表接受监督措施乏力。《代表法》第五条规定，“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或选举单位有权依法罢免自己选出的代表”。第四十一条还规定“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，其代表资格终止”。法律虽然作出了这些规定，但从全国各地报道选民或者选举单位主动监督自己选出的代表或代表自觉接受监督的事例很少，选民或选举单位依法罢免自己选出的代表的例子更少。因为，法律只规定选民或选举单位有权监督自己选出的代表成为监督代表的主体，而在什么情况下行使监督权，采取什么形式谁牵头组织行使监督权，监督代表的主体不了解代表履职情况怎样监督，罢免自己选出的代表要符合哪些条件和程序等，法律法规没有具体规定。地方组织法规定县级人大常务委员会只对“一府两院”的工作行使监督权，对本级人大代表只有联系的职责，而无监督的权利。乡级人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间也只有负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见的职责，也无权组织或对本级人大代表实施监督。因此，极个别人大代表连续两次未经批准不出席本级人民代表大会会议没人去考证，也未听到或看到哪级代表资格审查委员认真审查确定哪个代表资格因连续两次未出席本级人代会而终止的先例。民意直通'~

P7w"A%y:F#["H)J

（三）保障机制不够落实，使代表活动制度有章难行。《代表法》对代表执行代表职务的保障作出了明确规定，而在一些地方对代表执行职务的保障至少存在“四个不够”，无法保障代表正常执行代表职务。一是时间保障不够。代表所在单位除代表出席人代会给代表安排时间外，闭会期间的活动时间很难保证，如某乡镇3个代表小组中的11名代表属部门工作人员，当年3次活动中有两次6人缺席，1次5人缺席。二是经费保障不够。特别是乡级人大代表活动经费和无固定工资收入的代表执行代表职务的补贴，多数地方没有纳入本级财政预算或者没有根据代表活动的需要和地方经济发展状况逐年有所增加。三是服务保障不够，在乡镇居住的县级人大代表和乡级人大代表除以代表小组集中活动，由乡镇人大提供力所能及的服务和条件外，平时执行代表职务根本谈不上有什么必要的条件或服务。四是支持保障不够，部分承办代表建议的单位，缺乏办好代表建议的诚心，抱着应付了事的态度，特别是闭会期间代表建议更没当回事，有的根本就不办理。*E(m1A2B.p!x9n

三、充分发挥人大代表作用的对策

人民代表大会的权力是通过人大代表认真履行职责和充分发挥作用来实现的。人大代表作用和效能发挥如何，关系本级人民代表大会整体功能的发挥，也关系到人民当家作主能否真正实现，影响到国家权力机关的形象和权威。要充分发挥人大代表作用，笔者认为，主耍应从优化代表素质结构，改进代表工作机制，营造代表履职氛围入手。

（一）优化代表结构，提高代表素质。优化代表结构的关键是提高代表队伍的总体素质，代表素质才是代表行使代表职权、履行代表义务、发挥代表作用必备的最基本的条件。因此，在人大代表的换届选举中，一定要妥善处理好代表素质与代表结构的关系，既要考虑代表的广泛性，又要考虑代表的先进性；既要考虑代表结构的合理性，又要考虑代表的政治素质和参政能力，力求使代表素质与代表结构有机统一。要实现良好的代表素质与合理的代表结构有机统一，要做到“三个不能”“一个服从”。'R7l'b$Y7G-p%H!_'T

不能把人大代表等同于先进摸范。评选表彰先进摸范在于表彰先进，激励后进；选举人大代表是为了组成各级国家权力机关，代表人民的利益和意志行使国家权力。前者是一种荣誉称号，后者是一种职务，赋予一定的权利、职责和义务，必须具有相应的素质与能力。在换届选举推荐代表侯选人时，在强调代表的广泛性、先进性和代表性的时侯，应着重强调代表作为“国家权力机关组成人员”的标准，把政治素质好、行使权力能力强，热爱代表工作，善于倾听和反映群众的愿望呼声，摸范遵守宪法和法律，执行党的路线、方针、政策的人推选为人大代表。;}5v/m5x)h/M

不能把人大代表的作用与领导干部的作用相提并论。领导干部在人大代表队伍行使权力的能力相对地说是比较强的，在代表中有一定数量的优秀的热爱代表工作的领导干部，对于提高代表的总体素质是必要的。但是，人大代表的权威性主要体现在宪法和法律赋予其代表人民行使管理国家的权力上。人大代表中的领导干部比例过大，则不利于体现人民代表大会制度的人民性和广泛的代表性，不利于真实反映人民群众的愿望和要求。0L1l1G&D"n4L:{

不能把合理的代表结构仅仅理解为在各界别中产生一定数量的代表。人民代表大会审议决定事项时，要体现最大多数群众的根本利益和意志，要考虑到各方面的意见和要求，需要有各方面的代表人物参加。可见，考虑代表的广泛性和代表性无疑是必要的。但必须明确，选举人大代表的目的是为了代表人民行使管理国家的权力；强调代表的广泛性、代表性是为了更民主、更充分地行使权力。代表结构的合理性的关键不在于形式，而在于其实质。如果代表缺乏参政的必要素质，不能发挥其作用，实际上也就失去了他的代表性。

总之，人大代表结构要服从素质要求。在提名、推荐代表候选人时，应把侯选人的素质和条件放在第一位。民意直通,w-x0N4M2m/o({,I

（二）完善代表工作机制，提高代表履职实效。所谓机制，泛指一个复杂的工作系统。改进代表工作机制，就是改进这个工作系统中的某些与代表工作不相适应的方式，方法，使代表工作更加规范化、制度化。改进代表工作机制主要应从以下“两点”着手。,Y%H;v%`2L5J+q

一是以加强培训学习、履职交流和职责教育为切入点，不断提高代表素质。代表法规定，人大代表的地位是“国家权力机关的组成人员”，使命是“代表人民的利益和意志”，职权是“行使国家权力”。这从客观上就要求人大代表要不断提高素质，否则就难以完成代表人民行使国家权力的使命。加之各级人民代表大会代表中，兼职的代表多，专职的代表少。因此，县级人大常委会和乡（镇）人大主席团要采取多种形式加强代表的培训学习。除组织代表学习有关法律、法规，不断加强代表的人大意识和法律意识外；还可以开展“如何提写议案和建议”、“如何审议工作报告”、“如何开展视察、调查、执法检查”等有关内容的培训学习；以代表小组为基本形式每年开展一至两次代表履职交流.让大家相互取长补短，不断提高代表执行代表职务的水平。还可以组织部分代表到外地学习考察，以开阔代表的视野，提高代表参加行使管理国家事务能力。民意直通8z.Y1d2?:Y,G1{

二是以建立激励机制、约束机制和保障机制为着眼点，以利促进代表履职。代表法规定，“一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务”、“代表受原选区选民或者原选举单位的监督”。要改变目前代表工作中既缺少内在动力，又缺乏外在监督，还缺乏相关保障的状况。一是要建立激励机制。对认真履行代表职务，事迹突出的代表，该奖励的要奖励，各级人大常委会授予优秀人大代表的荣誉称号应享受同级党政机关授予荣誉称号的同等待遇。二是要建立约束机制。以代表小组建立健全《人大代表小组活动制度》、《人大代表联系选民制度》、《人大代表视察制度》、《人大代表述职制度》、《人大代表履职公开制度》等。建立代表履职挡案，定期向选民或者选举单位公布代表履行代表义务，发挥代表作用等情况。每年组织代表向选民或者选举单位述职，让代表接受选民或者原选举单位的监督。三是要落实保障机制。各级人大要为代表履职提供必要条件和服务的同时，依法行使监督权，监督本级政府依法将代表活动经费和无固定工资收入的代表执行代表职务的补贴按实际需要和地方经济发展状况逐年有所增加列入本级财政预算。同时建议各党委把本级政府或部门为代表工作提供保障服务情况纳入年度考核内容，确保代表执行职务的各项保障落到实处，以利代表工作正常有序开展。

（三）营造代表履职氛围，激发代表履职热情。

代表法规定，“代表应当采取多种方式经常听取群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级政府推行工作”。闭会期间以代表小组为基本形式，组织代表开展专题视察、调查、检查等活动，使代表在活动中受到感悟、增强发挥代表作用的使命感和责任感。一是要改进代表视察活动方式。增强代表活动的针对性、实效性，要少一些明察，多一些暗访；少一些官员陪察，多一些代表自察；少一些规模性视察，多一些代表持证视察或代表相约视察。二是要加大代表建议督办力度。代表在会议期间和闭会期间所提的建议、批评和意见具有同等效力。办理得怎么样，落实得好不好，不仅会影响代表履行职务的积极性，还会影响人大代表在选民和群众中的威信。各级人大要高度重视代表议案、建议、批评和意见的交办督办工作，不仅要追求其满意率，还要重视其落实率，力求使一些涉及民生的热点、难点问题得到解决或逐步解决。三是要加强代表履职典型的宣传。对依法行使职权，履行代表义务，发挥代表作用的好典型，不仅要搞好会议期间的集中宣传，还要搞好闭会期间的经常性宣传，激励代表的履行热情和自觉性。民意直通/J9K'G+N%h#W/s"i*q

（湖北省宜昌市夷陵区分乡镇人大办公室王世智）

新形势下做好人大代表工作的实践与思考京市通州区于家务回族乡人大主席

魏金生

乡镇人大代表是基层国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体，努力提高代表素质，充分发挥代表作用，是人大依法行使职权的重要基础和依托。在深入学习实践科学发展观，全面完成保增长、保民生、保稳定各项工作的形势下，乡镇人大要进一步研究探索，切实做好代表工作，充分发挥代表作用，为促进科学发展做出贡献。

一、代表工作不断得到加强

近年来，乡人大在区人大常委会的大力支持和指导下，在乡党委的正确领导下，以提高代表履职水平、发挥代表作用为重点，解放思想、与时俱进，注重研究人大代表工作的新情况、新问题，积极探索、不断创新，代表工作取得了明显成效。

（一）完善基础工作，为发挥代表作用搭建平台。从基础工作入手，狠抓制度的完善和开展活动的