第02章-行政法的基本原则

高等教育出版社第二章行政法的基本原则

目录第一节概述 第二节依法行政原则 第三节行政合理性原则 第四节程序正当原则 第五节诚信原则 第六节高效便民原则 第七节监督与救济原则

本章教学目的：通过本章学习，使学生对行政法的基本原则有个系统全面的认识和把握。本章导语本章教学要求：通过对行政基本原则概念、含义和基本原则体系的了解，对行政法基本原则有系统的认识，然后深入的学习依法行政原则、行政合理性原则、程序正当原则、诚信原则、高效便民原则、监督与救济原则的概念与意义。本章导语本章教学重点：行政法基本原则的体系、依法行政原则、行政合理性原则、程序正当原则、诚信原则、高效便民原则、监督与救济原则本章教学难点：依法行政原则、行政合理性原则、程序正当原则、诚信原则本章导语高等教育出版社第一节行政法基本原则的概念与意义一、行政法基本原则的概念与意义行政法的基本原则是指指导行政法的制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督等各个环节。一、行政法基本原则的概念与意义行政法的基本原则在行政法治实践中具有如下重要意义：揭示行政法的主要矛盾和本质，界定行政法发展的框架和方向。指导和规范行政法规范的制定、执行、司法适用等实践活动。弥补行政法规范的漏洞，完善行政法体系。二、行政法基本原则体系我国行政法的基本原则应全面适用于行政主体及其活动、职权职责与监督、权利与救济等基本范畴，因而包括依法行政原则、行政合理性原则、程序正当原则、诚实守信原则、高效便民原则和监督与救济原则。高等教育出版社第二节依法行政原则一、依法行政原则依法行政，或称行政法治，是各国行政法的共同理念或基本原则，其基本含义在于行政机关和其他行政公务组织必须依法行使行政权或者从事行政管理活动。二、职权法定职权法定，是依法行政原则的基本要求之一。所谓职权法定，是指国家行政机关以及其他组织的行政职权，必须由法律予以规定或授予。否则，其权力来源就没有法律根据。三、法律优先法律优先原则又称为消极的依法行政，是指行政活动均不得与民意代表机关制定的法律相抵触，即法律优先于行政。这一原则主要有两个方面的含义：一方面含有规范位阶的意义，凡行政活动在位阶上均低于法律，即法律的效力高于行政行为；另一方面，行政行为至少不得与法律规定相违背。四、法律保留法律保留原则又称积极的依法行政，与职权法定的内涵存在一定重合与交叉，具体是指行政机关的行为必须有明确的法律授权，法律无明文授权即无行政。在这里法律是狭义的，仅指全国人大及其常委会制定的法律。对某些事项，没有法律授权时行政机关就不能为之，否则就属于违法。四、法律保留从我国的情况来看，现行《立法法》第8条、第9条有关于法律保留原则的规定。法律保留又可分为绝对保留与相对保留。绝对保留，即某些事项的决定权只能归属于最高立法机关，任何其他国家机关不得行使，而且该事项只能通过法律加以规定，不得授权行政机关或者其他国家机关行使。相对保留，即某些事项原属于立法机关通过法律予以设定的范围，但在某些情况下法律可以授权行政机关或其他国家机关行使。高等教育出版社第三节行政合理性原则一、比例原则比例原则起源于德国，最初只适用于警察行政领域，后被扩充至行政诸领域，被视为宪法和行政法上的原则。根据德国的法制经验，比例原则具体由三个子项构成：适当性、必要性和衡量性。一、比例原则适当性，是对行政行为的目的所作的要求，即行政行为的作出要适合于目的的实现，或者说不得与目的相悖离。在这里，目的既包括行政的一般目的，也包括法律授权的特定目的。一、比例原则必要性，是从手段上对行政行为所作的要求，它是指行政行为不超越实现目的之必要程度，也即为达成目的面对多种可能选择的手段，须尽可能采取对人民利益影响最轻微的手段。必要性的基本要求在于，使用“最不激烈手段”（在诸多可选择的手段中选择对公民权益损害最少者）或者“最温和手段”。一、比例原则衡量性，又称狭义比例原则或平衡原则，是指手段应按目的加以衡量，即任何干涉措施所造成的损害应轻于达成目的所获得的利益，才具有合法性。换言之，行政机关在作出行政行为时，面对多种可能选择的手段，对手段的选择应按目的加以衡量。二、平等对待平等对待是人类生活中相互交往的基本原则，也是行政主体在履行职责、行使裁量权时必须遵循的原则。平等对待的基本含义是，非有正当理由不得为区别对待，即非歧视原则。在行政法领域，平等对待的具体要求主要表现在：1.行政主体应平等对待行政相对人2.国家应平等对待行政主体与行政相对人李某系从事饮食业的个体工商户，出售自制的蛋糕，李某蛋糕未经有关部门进行检验。这一行为被某工商所查获。根据《个体饮食业监督管理办法（试行）》的规定，对此类违法行为，应予以警告、没收违禁区食品和违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得的，处以1万元以下罚款；情节严重的，可责令停业整顿或者吊销其营业执照。在工商所查获前李某出售蛋糕共获利590元。根据上述有关规定，工商所没收了李某尚未出售的蛋糕，没收其违法所得590元，并且工商所认为李某曾因伤害罪而被判刑3年，一年前刚出狱，因此要重罚，又处以李某1500元的罚款。工商所对李某的违法行为进行的行政处罚是否合法适当？是否符合行政法的基本原则？工商所的行政处罚行为是合法的，但不合理，违背了行政合理性的原则。主要表现在对李某的罚款行为上。本案中，根据法定的罚款幅度的规定，工商所对李某处以1500元的罚款属于法定的幅度内，其行为没有超越法律，不与法律相抵触，是合法的。但工商所在法定幅度内的自由裁量权行使的不恰当，对李某进行1500元的罚款，除以其违法事实情节等为依据外，于一种不正当的考虑而作出的行政处罚行为，违背了行政合理性原则的要求，属不合理的行为。高等教育出版社第四节程序正当原则程序正当原则起源于英国法中的“自然正义”，发达于美国法所继承的“正当法律程序”。到了20世纪，包括许多欧洲大陆法系国家在内的世界多数国家纷纷进行行政程序立法，通过立法将正当程序原则确立为行政法的基本原则。一、行政公开阳光是最好的防腐剂。同理，行政过程公开透明也是预防行政主体恣意、滥权和腐败的有效手段。行政公开是现代社会行政活动所遵循的一项基本原则，具有重要的意义：1.行政公开可以实现公民的知情权，满足公民对信息的需要2.行政公开有利于公民对行政事务的参与，增强公民对行政机关的信赖3.行政公开有利于防止行政腐败二、程序公正程序公正，是法律正义的基本内涵。在救济程序领域，程序公正的基本要求有两个：一是任何人不得做自己案件的法官；二是任何人在受到不利对待时应当给予其陈述和辩护的机会。二、程序公正具体而言，行政程序公正意味着：（1）行政机关工作人员不得处理与自己有利害关系的行政案件；（2）听取利害相关人的意见；（3）说明理由；（4）不得单方接触。2003年6月8日晚，南京市公安局玄武分局丹凤街派出所民警盛林和丹凤街派出所原教导员马斌以及同事共7人，下班后来到一家餐厅聚餐。大约当晚10时左右，众人散去各自回家。当晚11时许，盛林因颈椎“落枕”，走进了离所住小区10多米远的、一家名为“蓝梦”的足疗休闲中心，想“按摩按摩”。先是一位在该店烧饭的年约30岁出头的姓朱的按摩女接待了他，并将他带进了包间里。之后，她又叫来一位姓戚的按摩女。他叫按摩女按摩颈部。不久，盛林就被警察抓住了，押上了警车。在没有任何法律手续的情况下，他被扣押、审讯了8天。其间，办案人员提取了他的唾液进行化验，但始终未出示鉴定结论，他也始终否认自己有嫖娼行为。2003年6月16日，下关公安分局向盛林宣布了一个处罚决定：由于他嫖娼，给予其行政警告并处罚款1000元。盛林于2003年6月27日提出申请行政复议的请求，要求撤销下关分局的行政处罚决定。行政复议机关认为，下关公安分局对盛林做出的行政处罚决定，事实清楚，适用依据正确，处罚内容适当，维持了对其做出的行政处罚决定。对这个复议结果，盛林于2003年9月8日，向下关区人民法院提起行政诉讼。法院判决，被告盛林提出的行政处罚事实不清的主张，理由不足，不予采纳；而被告下关公安认定盛林嫖娼事实成立，证据充分，事实清楚，但违反法定程序，判决撤消处罚决定，重新做出行政行为。盛林上诉到南京市中级人民法院。2004年3月22日，南京市中级人民法院做出终审判决：维持原判。三、公众参与所谓公众参与，是指作为行政相对人的公民、法人或其他组织有权参与行政过程，有权对行政主体即将作出的行为表达意见，而且该等意见应当获得行政主体的尊重。公众参与行政原则的基本要求主要表现在以下几个方面：1.信息公开透明2.充分保障公众的参与机会3.给予当事人陈述与申辩的机会高等教育出版社第五节诚信原则一、诚实守信在行政法中，诚实守信意味着：1.行政主体不得为了自身的利益、欺骗行政相对人，不得“钓鱼执法”和“养鱼执法”，违反法律、法规、政策的初衷和目的。2.政府在制定法律、政策、决定和作出承诺前，必须充分考虑各种复杂的情形，听取多方意见，在慎重考虑的基础上作出决定。3.行政主体必须依法行政，不得任意反悔。一、诚实守信4.法律规范应具有稳定性与不可溯及性。法治要求法律规范具有稳定性与连续性、可靠性与可预测性。5.行政活动应具有真实性与确定性。行政主体作出行政活动，应出于真实的目的和意图，意思表示真实、准确，真实性不只适用于行政法律行为，也应包括行政事实行为，如咨询、信息提供等。虚假、错误的行政行为造成公民合法权益损害的，行政主体负有赔偿义务。二、信赖保护信赖保护原则，是传统法理中的诚实信用原则、法律安定性原则以及人民基本权利保障原则等综合演化而成。它是指人民基于对国家公权力行使结果的合理信赖而有所规划或举措，由此而产生的信赖利益应受保护。信赖保护原则主要包括两个方面的内容：一是信赖保护的适用条件；二是信赖保护的法律效果。二、信赖保护信赖保护的适用要件。信赖保护原则的适用须具备如下条件：一是须有信赖基础，即须行政机关作出了一定的行政行为，如命令或决定，否则就没有人民信赖的基础。二是须有信赖表现。人民须因信赖行政行为而有客观上具体表现信赖的行为，如安排其生活或处置其财产。如果纯属人民的主观愿望或期待而没有已生信赖的客观事实表现，尚不足以主张信赖保护。三是须信赖值得保护。人民的信赖须值得保护，如果这种信赖有瑕疵而不值得保护时，即适用无信赖保护原则。二、信赖保护信赖保护的法律效果。信赖保护的法律效果，可分为存续保护与财产保护，且两者之间存在选择关系。（1）存续保护。系指不论现存法律状况是否合法，为稳定人民所信赖的法律状况，维持原来的信赖基础。这主要适用于对授益行政行为（2）财产保护。即以适当的财产补偿来减轻行政相对人因合理信赖所造成的损失。2004年3月的一天，为了改善整治乱设的广告牌，四川省成都市高新区执法局双流县综管办的执法人员来到了成都机场高速路两侧，对路边所有的广告牌进行强制拆除。机场路十几家广告公司觉得很冤，他们认为属于他们的40多座广告牌当时都是经各部门层层审批，办理合法手续的，怎么突然变成违法广告了呢？就在强拆现场，广告商们联合进行抵抗，一场冲突在所难免。当时，在机场路竖广告牌是非常不容易的，广告商们天天顶着炎炎烈日到工商、土地、交通等部门交费，跑断了腿费尽口舌办完各种手续后，还要再花20万元的建设成本才能在指定的地方竖立广告牌。广告牌竖起以后，工商部门每年还要到现场对广告牌竖立的位置和发布的内容进行审查，只有两项内容都通过了才准许发布广告。对广告内容的合法性进行审查， 广告商表示理解，但是对广告牌的位置也要一年一审，十几家广告公司就觉得有些不合情理。一座广告牌造价几十万，商家3年才能收回成本，如果有关部门第一年批准但是第二年不批准了，那几十万元钱不就泡汤了吗？ 广告公司的担心并非没有道理，到2001年年审的时候，广告公司突然被告知由于政府职能发生转换，工商局不再对广告牌竖立的位置这一项进行审批，而是转到了市容环境管理局。但是，当他们跑到成都市市容环境管理 局打听情况时，却得知现在局里要搞清理，目前只能暂停审批，等待规划。 几个月过去了，市容环境管理局的态度仍不明朗，既没说批准也没说不批准，这种摸棱两可的做法急坏了机场路的十几家广告公司。毕竟，有的广告牌立起来不到一年，成本远远还没收回，况且很多广告公司和客户都签了几年的合同，一旦停止发布广告就要承担违约责任，这其中的损失该由谁来赔呢？局打听情况时，却得知现在局里要搞清理，目前只能暂停审批，等待规划。 几个月过去了，市容环境管理局的态度仍不明朗，既没说批准也没说不批准，这种摸棱两可的做法急坏了机场路的十几家广告公司。毕竟，有的广告牌立起来不到一年，成本远远还没收回，况且很多广告公司和客户都签了几年的合同，一旦停止发布广告就要承担违约责任，这其中的损失该由谁来赔呢？   然而，6个月过去了，十几家广告公司盼来的却是一纸强拆令。2004年1月，四川省成都市市容环境管理局，城市管理行政执法局、规划局、工商局、交通局5部门突然发出通告，机场路现有广告牌必须全部拆除，一个不留，而原因就是这2年广告牌没有通过市容环境管理局的审批。这个理由让十几家广告公司非常气愤，于是，他们决定向成都市市容环境管理局讨个明白。可是，市容环境管理局一直解释，由于市里的规划一直没有出来，他们没有办法进行审批，所以才耽搁了这么长时间。而十几家广告公司认为，不管是什么原因，这两年没有审批导致现在的混乱局面，责任在于市容环境管理局行政不作为，并不在于广告公司，而后果更不该由广告公司来承担。案例充分说明有的政府是一个极度任性的政府，法治社会当中的政府行为不应该任性的，政府所做的一切行为都必须要有法律依据，没有法律依据的事情是不能做的。广告公司在机场路两旁设置广告，政府部门既然已经同意了，那么广告公司相信政府部们已经许可了，所以广告公司敢于跟客户签3年合同。因为他们相信政府是讲信用的。假如这个地方再不许设广告牌也可以，按照行政法律的规定，确实为了公共利益的需要政府可以改变，但是政府要补偿，不能说政府有权力就可以不守信用。要树立一个诚信政府，我们的市场经济才有希望。高等教育出版社第六节高效便民原则一、高效便民原则高效便民，是指行政机关应依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众，从而更好地服务于人民和实现行政管理的目标。二、高效原则高效原则，即以最低成本在最短时间内创造出更多的成果。高效原则在行政法上的基本要求是：（1）精简机构，裁撤冗员，降低公共行政的人力成本；（2）公共行政必须坚持为民服务的宗旨，以满足人民的真实需求为施政方向，坚持从实际出发，量力而行；（3）行政决策、行政决定必须进行成本效益核算，禁止采取得不偿失的行政活动；（4）公共行政应当严格遵循法定时限，禁止拖拉；（5）改进行政工作作风，消除非法设置的人为障碍和前置条件。三、便民原则便民原则，是指民众能够方便获得行政主体提供的公共服务。结合我国的行政现实，便民原则的基本要求是：（1）保障民众以最低成本和最便利方式获取公共信息；（2）行政机关的办公场所应当尽可能接近服务对象，减少民众获取公共行政服务的成本；（3）行政事权和行政人员应当尽可能下放到基层；（4）将分散于不同行政部门但又密切相关的行政事项在程序上尽可能一体办理。（5）应当健全服务咨询制度，及时、准确、全面解答民众的咨询和疑问；（6）在特殊情况下，如服务对象丧失行动能力等，应当提供上门服务。2002年5月20日上午8：30分，一头野羚羊闯入陕西省四郎乡田岭村刘昌家里，把刘昌顶到在地。刘昌妻子吓得躲在碗柜底。围观村民认出这是国家一级保护野生动物。村委会得知这件事后立即向乡政府汇报。乡长向县林业局汇报后与10：00赶到现场。此时此刻刘昌的生命垂危，而羚羊在屋里来回走动。县林业局副局长于11：00赶到现场，并且成立了抢救指挥部，研究决定向林业厅汇报，但已11：30. 为什么要汇报呢？《野生动物保护法》规定：禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因特殊情况，需要猎捕、杀害国际一级保护野生动物的，须经国际林业局批准。下午1：20传来省林业厅指示，可以击毙羚羊。指挥部立即部署击毙方案。2：00，县公安局长带领30名警察赶到现场，指挥部经过现场察看，确定了击毙方案。4：20，警察开始击毙羚羊。从上午8：30----下午4:20,处置结束，刘昌受伤因失血过多已经死亡。他的妻子在被送往医院抢救的途中死亡。针对行政活动的效率所提出的要求，因为一个“好”的政府，其行为既应当是合法的，也应当是有效的要以“流程最优、环节最少、审批最简、服务最优、效率最高”给相对人提供程序便利高等教育出版社第七节监督与救济原则一、监督原则所谓监督原则，即监督行政的原则，是指有权国家机关、公民、法人或者其他组织对行政机关或其他组织的行政活动有权进行监督与问责。基于“权责一致”和“有权力必有监督”的要求，监督原则主要包括监督与责任两个方面的内容：监督主要表现为：（1）自觉接受“他律”监督。（2）加强行政内部层级监督和专门监督。责任主要表现为三个方面：（1）行政机关有责任依法行使职权。（2）对违法、不当行为及其他造成公民或组织权益损害的行为应当承担责任。（3）问责。二、救济原则“有权利必有救济”“无救济即无权利”，可以说是一条法律公理。在行政活动中，行政机关极易给行政相对人的权益造成损害，如果没有对因其违法或不当的行政活动造成损害的弥补与救济，行政公权力就会“任性”地行使，从而使人民的权益处于一种危险状态。因此，从保障人民的合法权益角度出发，必须给予公民或组织在其合法权益受到行政违法或不当侵害的情况下享有充分的救济。二、救济原则处于行政相对人地位的公民、法人或其他组织的救济权利，主要包括申请行政复议权、提起行政诉讼权、要求赔偿权或补偿权以及救济过程中的相应权利等。这些救济权的行使及实现，在我国主要通过行政复议、行政诉讼、国家赔偿与补偿等制度来保障。司考真题行政机关公开的信息应当准确，是下列哪一项行政法原则的要求？（）（2015-2-43）

A.合理行政

B.高效便民

C.诚实守信

D.程序正当

廖某在某镇沿街路边搭建小棚经营杂货，县建设局下发限期拆除通知后强制拆除，并对廖某作出罚款2万元的处罚。廖某起诉，法院审理认为廖某所建小棚未占用主干道，其违法行为没有严重到既需要拆除又需要实施顶格处罚的程度，判决将罚款改为1000元。法院判决适用了下列哪些原则？（）（2014-2-78）

A.行政公开

B.比例原则

C.合理行政

D.诚实守信高效便民是行政管理的基本要求，是服务型政府的具体体现。下列哪些选项体现了这一要求？（）（2014-2-76）

A.简化行政机关内部办理行政许可流程

B.非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤回和变更已生效的行政许可

C.对办理行政许可的当事人提出的问题给予及时、耐心的答复

D.对违法实施行政许可给当事人造成侵害的执法人员予以责任追究某县政府发布通知，对直接介绍外地企业到本县投资的单位和个人按照投资项目实际到位资金金额的千分之一奖励。经张某引荐，某外地企业到该县投资500万元，但县政府拒绝支付奖励金。县政府的行为不违反下列哪些原则或要求？（）（2013-2-78）

A.比例原则

B.行政公开

C.程序正当

D.权责一致权责一致是行政法的基本要求。下列哪些选项符合权责一致的要求？（）（2013-2-77）

A.行政机关有权力必有责任

B.行政机关作出决定时不得考虑不相关因素

C.行政机关行使权力应当依法接受监督

D.行政机关依法履行职责，法律、法规应赋予其相应的执法手段

合法行政是行政法的重要原则。下列哪些做法违反了合法行政要求？（）（2013-2-76）

A.某规章规定行政机关对行政许可事项进行监督时，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动

B.行政机关要求行政处罚听证申请人承担组织听证的费用

C.行政机关将行政强制措施权委托给另一行政机关行使

D.行政机关对行政许可事项进行监督时发现直接关系公共安全、人身健康的重要设备存在安全隐患，责令停止使用和立即改正合理行政是依法行政的基本要求之一。下列哪些做法体现了合理行政的要求？（）（2012-2-78）

A.行政机关在作出重要决定时充分听取公众的意见

B.行政机关要平等对待行政管理相对人

C.