土地规划的概念

第一章总论

第一节土地规划的概念、意义及与有关规划的关系

一、土地规划的概念

1.复习有关概念

土地（广义）：指地理上位于地球表面的一定区域，是由土壤、气候、地形、岩石、动植

物群、水文等自然因素及过去、现在人类活动成果形成的自然历史综合体构成，既包括大

气层、地表层与地下层构成的垂直剖面。

内容上：包括了质量和数量两个方面。质量即土地的生产能力，也即是对农、林、牧

生产有利于与不利的各种性质及其相互关系，相互制约过程的总和。就我国而言，客观上,

土地数量大，但人均占有量小，我国人均14.40亩。而世界平均为45亩；质量上类型多样,

并富有潜力，全国74%的土地已利用或可利用于农、林、牧生产。

土地资源：指人们可利用的土地，是人类生存和生产劳动场所，是一种有限资源，存

在着一个合理使用问题。

国土：指一个国家主权管辖的地域空间。其含义：是指一国人民赖以生产和生活活动

的场所，包括该国的领海、领空、领土（既开发利用资源的权力）；二是指这个地域内的全

部资源。

我国国土：领土960万kn?；领海计算面积（以12哩计算）计35万kn?；领空则包

括领土、领海范围的上空。

国土资源（广义）：指主权范围内的自然资源和社会经济资源。自然资源由土地、水、

生物、矿物、海洋和气候等六个方面资源组成。社会经济资源指人口、劳力、交通、物质

技术、农、工、商等资源。

为了管理好土地，使土地管理走上科学化、法制化轨道，各地国土部门需要完成的有

关文字材料：xx土地（土地利用现状调查总结报告）；XX土地资源；xx国土资源（小范围

内土地资源差异不大，如县级）；xx国土规划；土地利用规划；xx基本农田保护规划（往

往与土地利用规划一起进行，并包括在其中）。

除此以外，还有城市规划，菜田规划，土地开发垦复规划。有时还根据发展需要进行

特殊土地利用、开发整治规划。如：攀西亚热带地区土地资源合理开发利用规划。（新四川

的攀西开发是重点）。

2.土地规划

（1）概念：是指以经济、技术科学为基础，从一个地区的自然经济条件出发，在国家

有关方针政策和计划指导下，研究合理组织土地利用与土地管理之规律的科学。

特点：强调合理“利用”和“管理”包括农用地和非农用地及各类用地的具体的合理

利用，强调农业利用，农业利用规划是土地规划的主体。

（2）内容：

按任务划分：

①土地利用总体规划：又称区域性土地规划（比较专业叫法）：客观控制性的，不涉及

农业、工业、交通、城镇等各种用地内部规划（P87-89）。此外，在总体规划操作中还要搞

一系列专题研究。

专题研究：为搞好总体规划所开展的一-系列研究，为土地利用总体规划提供科学依据。

如：

耕地动态平衡研究；土地利用现状及存在问题研究；

土地适宜性评价研究；未利用土地适宜性评价与开发利用研究；

各类用地需求量预测研究；土地环境评价与保护研究；

土地利用分区研究；土地人口承载力研究。

②各种用地内部规划（土地利用详细规划）：通常叫部门规划。如农业（种植业、林

业、畜牧业、水利水电业）用地规划；工业（含乡镇企业）用地规划；交通用地规划；城

镇建设用地规划等。

③土地利用专项规划：如基本农田保护规划、土地复垦规划、开发区用地规划、土地

整理等规划。

止匕外，还可根据当地具体情况开展如下的研究：（专项规划）农业开发区域总体规划（相

当于农业用地规划，但更具独立性）；中低产田土开发规划；旅游资源开发规划；人口发展

与布局规划；科教发展规划；邮电通信发展规划；金融、保险、文、卫发展规划。

（3）土地利用总体规划的概念和特点P87-P89P19按对象可分为城市土地利用规

划和乡村土地利用规划。

二、土地规划的意义

（1）为加强土地管理、制止乱占耕地提供保证：小平同志南巡讲话以后，经济发展的势头

是很好的，有目共睹。但也出现一些值得注意的问题。即农业的战略地位有所忽略，投入

减少（95年全省省对农业投入平均每亩不足0.5元，同期的其他项目投入？），生产资料涨

价，农民负担加重，一些地方领导对农业的领导有所放松，农民种田的积极性受到挫折；

耕地锐减，出现了开发区热，圈地热，盲目性大，土地占用失控，92年全省净减少优质耕

地30万亩；农业结构不合理（弃粮种果、花、草等），环境污染严重（不断发展起来的乡

镇企业）。土地利用规划以符合法律的形式将各类用地合理地分开，并加以保护。如基本农

田，就是长期不得占用。

（2）满足经济建设和改革开放进一步发展的需要：土地是重要的生产要素，经济发展离不

开土地，经济越发展，越要搞好土地的客观调控，越需要制定一个符合实际的土地利用总

体规划。单方面强调保护耕地，不追求发展是不行的。如交通、能源等基础建设必须强。

四川与沿海差距很大，在制定土地利用总体规划时，必须要有发展的空间，以便抓住机遇

求发展，必须协调好“吃饭”与“建设”二者的关系。不能将耕地都保护起来。

（3）满足合理配置优化土地资源组合的需要：国情省情都说明：土地资源人均占有量少，

耕地资源更是缺乏。土地利用总体规划通过一系列专题报告研究，搞清土地资源的特点，

发展土地资源的开发潜力，合理配置优化组合有限的土地资源。如通过未利用土地适宜性

评价，即可知有多少可宜农、宜林、宜牧。土地整理？

（4）推进土地使用制度改革：土地的划拨、出入和使用，都必须在土地利用总体规划的控

制下进行，以加强宏观调控。随着市场经济建立，实施土地有偿使用的原则，所有权与使

用权（经营权）分离，建立了土地使用市场，运用计划控制和市场调节相结合的运行机制,

没有土地利用总体规划，哪些土地该进入市场，就没有依据，就会造成客观失控。

（5）强化土地利用用途管制原则及措施：土地利用规划是对土地利用的客观管理，是土地

战略性、超前性的工作，它体现了政府对土地的统筹安排和行政管理职能，是土地管理的

“龙头”。只要按照土地利用规划制定年度用地计划，按计划审批土地，土地管理就不会出

大问题。

三.土地（利用）规划与有关规划的关系

（1）与经济、社会、科教发展战略总体规划的关系

经济、社会、科教发展战略总体规划是经济社会发展全局性总规划，是管总的。其它

专业和部门规划要服从它，并与它相衔接，它指导其它规划的编制。土地利用总体规化要

以战略规划为依据。

因此，在制定土地利用总体规划时，必须考虑到“九五”计划及2000年以后较长时间

（10-20年）的经济发展目标规划，以及重点建设规划等重点材.料。

（2）与国土规划的关系

国土规划是指根据国家社会经济发展总战略方向和目标，以及规划区的自然、经济、

社会、科学技术等条件，按规定程序制定的全国或一定范围内的国土开发整治方案。它包

括了资源们的综合开发、利用和环境的整治、保护两大主要内容。它也是一个综合性，战

略性，超前性的规划。它的主要任务是大的生产空间分布和区域合理分工，发挥区域优势,

不是具体安排。如搞华北平原区域规划，必有一个黄淮海平原盐碱地治理内容；四川盆中

丘陵国土规划，应有一个等坡地水土流失治理内容；攀西地区国土规划，应包含一个烤烟

基地建设内容。

土地利用总体规划是国土规划的重要组成部分，要以国土规划为依据。例：98年洪灾,

长江上游（三州、雅安等）水土流失治理，自然禁伐，土地利用总体规划测量土地应以此

为依据。

（3）与农业发展总体规划：农业发展总体规划，又叫农业综合开发总体规划，是对农业，

特别是大农业即农、林、牧、渔全面开发和发展的总体安排与部署，是一项专业性的综合

发展规划，既包括大农业，农、林、牧、渔，还包括乡镇工业、农村第三产业、农村工业、

交通、通讯等基础设施等农村经济内容。

土地利用规划和农业发展规划都是国民经济大致规划的重要专业规划，其重点都是要

切实保护耕地，促进农村经济的发展。只不过前者更全面，包括内容更广泛，后者侧重于

农业。

（4）与城市规划的关系

城市规划是指国家为了实现一定时期内，城市经济和社会发展目标，确定城市性质、

规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安

排。（P6）

城市规划的用地指标，耍受土地利用的总体控制，土地利用规划要与城市规划法相衔

接，按标准的城市规模安排土地指标。

（5）与划定基本农田保护区的关系：

划定基本农田保护区是为了满足经济持续发展和人口增长对农产品需求而确定的农

田，它具有总体与局部的统一，客观控制与微观落实的统一，数量保护与质量保护统一的

特点。（后面来讲）。

划定基本农田保护区与土地利用总体规划的关系是专项与总体的关系，既强调规划,

又强调实施，它是编制土地利用总体规划的基础与核心。在实践中，划定基本农田保护区

和2土地利用总体规划应一道进行。

止匕外，土地利用规划要符合《中华人民共和国土地管理法》和《城市规划法》，并与《农

业法》、《水利法》、《水土保护条例》、《森林法》相衔接。

总之，土地利用总体规划是经济、社会、科技发展总体规划和国土规划的重要组成部

分，必须以其为基础，并与这些规划相协调。土地利用总体规划是一个专业性的规划，但

不同于一般行业性规划，它既是一个客观的、长远的、综合性很强，带战略性的规划，又

是一项比较具体的安排，并要达到一定的深度和详细程度。一切生产力布局和重大建设项

目的安排，以及发展经济的基础设施建设，最终都要落实到土地的空间上，这些土地资源

的合理安排与部属都需要土地利用规划来安排。

第二节土地规划学的性质、任务、基本原则、理论和研究方法

一、性质

土地规划的最终目的是研究特定范围内合理组织利用土地的问题，研究中受到经济规

律指导，并吸收利用自然科学技术成果（如农业区划、土壤区划、地貌区划、气候区划、

植物区划等）来探索区域性或基层单位的土地利用方法与规律。

因此，土地规划的性质应属于土地利用经济的一个分支，属于经济学的范畴的学科，

是一门涉及多种技术科学（自然科学）的经济科学。

二、任务P18-19共4条（从总体层次----►细部完成各项任务）

（二）土地利用结构优化

土地利用结构是土地利用系统的核心内容，结构决定功能。土地利用结构调整应根据

国民经济发展的需要和区域的社会、经济与生态条件，在区域发展战略指导下，因地制宜

地加以合理组织并作为土地利用空间布局的基础和依据。土地利用结构的实质是国民经济

各部门用地面积的数量比例关系。土地利用结构调整和优化，是在不增加土地投入的条件

下，实现土地产出增长以获得结构效应的有效途径。土地利用规划的核心内容就是资源约

束条件下寻求最优的土地利用结构。

（三）土地利用宏观布局

土地利用的存在总是立足于一定的空间。土地利用规划属于空间规划。不同空间的内

涵特定要素之间存在明显的差异性，为了解决上述两者之间的不一致性，要求对土地利用

进行宏观布局。土地利用的宏观布局和合理配置，就是要最终确定在何时、何地和何种部

门使用土地的数量及其分布状态，并结合土地质量和环境条件加以区位选择，最终将各业

用地落实于土地之上。

（四）土地利用微观设计

各类用地的数量和位置一经确定之后，紧接着要解决土地利用的微观设计。宏观布局

主要解决用地的数量和位置，微观设计则要在此基础上合理组织利用，以最大限度地提高

其产出率和利用率，降低其占地率。土地利用的微观设计是内涵和外延扩大土地利用以及

改善生态环境的重要途径和有效措施，是土地持续利用的巨大潜力源。

三、土地利用规律体系：P20

（一）按层次：总体、详细、专项规划。（总体包括若干专题研究）。

（-）按性质：行政区、自然区、经济区、跨区域土地利用规划。

（三）按深度：土地利用规划、土地利用设计、土地利用施工。

（四）现行使用体系：全国一省一市一县一乡五级制。

四、基本原则P40

1、综合分析与持续发展的原则

土地既有自然属性的一面，又有其社会经济属性的一面，在进行土地规划时，要充分

考虑到它的综合性和复杂性，全面考虑土地的各个构成因素。

从土地的自然性方面考虑，应考虑因地制宜，发挥土地的自然生产潜力。

从土地经济属性看，应考虑如何使土地利用获得最大的经济效益。

从土地社会性看，应妥善安排处理好个人、集体和国家的利益，妥善处理好生活用地

与生产用地间的关系。

从土地作为环境组成的角度看，应该注意土地开发与保护相结合，促进土地利用向着

良性生态循环的方向发展。

总之，要使规划达到土地资源持续利用，社会经济持续发展，土地环境趋于良好的目

标。这样就要求规划队伍，具有各方面专业知识和管理经验及行政管理方面的人员组成。

2、完整性与系统性原则

要把规划区作为一个完整的系统考虑，不但要考虑系统内个方面之间的关系，即各项

用地（工业、农业、交通、城镇等）之间的关系；还要考虑到系统内部结构的系统性。如

城市用地内部居住、交通、商业服务、娱乐等功能用地间的关系。

系统性的另一层含义是不同层次土地利用规划的相互关系。-一般来说，高层次（如高

行政级别）的土地利用规划比较概括，它为低层次（县、乡、镇、企业用地单位）的土地

利用规划提供依据和要求，或者说高层次的土地利用规划控制低层次的土地利用规划。低

层次的土地利用规划又是实施高层次土地利用规划的具体操作，同时也为高层次的土地利

用规划提供反馈信息。

3、灵活性与动态性原则

虽然土地利用具有法律效力，但由于人们认识的局限性，以及诸多不可定的因素，使

得土地利用规划并非完美无缺。因此，土地利用规划要有多方案设计和具有一定的弹性，

使之在实施过程中，能够适应不确定因素的干扰，具有较好的应变和调整能力。

由于影响土地利用的因素很多，且这些因素也随时间变化，不断发生可预见或不可预

见的变化。因此，规划都具有一定的时代或时段的局限性，要制定任何时候都适应的土地

利用规划是不可能的。规划方案也随时代的变化，根据变化着的情况进行不要的调整和补

充修改。当然，规划也必须保持一定的稳定性，否则就会失去它的法律效力，无法控制和

引导土地利用。

4、维护社会主义公有制原则：P42阅读有关法律条款和文件精神。与西方不同

五、土地规划学的理论：P25-41（自学具体内容）

土地规划必须遵从以下理论：（1）地租和地价理论；

（2）土地区位理论；

（3）生态经济理论；

（4）人地协调理论；

（5）系统工程理论。

六、土地规划的研究方法：系统分析法、统计分析法、静态分析与动态分析相结合的方法、

定量分析与定性分析相结合的方法、客观分析与微观分析相结合的方法。见统编教材P19-20

第三节土地规划的过程

目标实施

一、制定目标

土地利用规划与任何计划都一样，都是从明确某种目标开始的。大多数土地利用规划

的目标必须考虑食物生产、居住、交通、水源和能源等生活基本要求；同时必须考虑环境

保护和社会经济发展目标。有些目标是在各地的“九五”计划和2010年远景目标纲要中已

明确提出的。土地利用规划要与之配套衔接。如：《绵阳市国民经济和社会发展“九五”计

划和2010年远景纲要》就明确指示：到2000年绵阳城区建成50万人口的大城市，人民提

高到小康水平；到2010年绵阳城区建成80-100万人口，规模上百万平方公里的现代化大

城市。

高层次的规划目标指导地方规划目标。比如一个省的造林目标是1000万亩。某县国土

面积是该省的百分之一。简单地，这个县的土地利用规划中就要划出10万亩土地用于造林。

如四川省土地利用总体规划泸州市2000年城市发展规模28km2o

二、土利用规划的制定

一旦定下了规划目标，就进入了规划的阶段。制定土地利用规划包括如下儿个步骤：

（1）资料与数据的调查与收集：包括调查与收集有关土地资源的：

自然构成要素：如气候、地形、土壤、水文地质等方面的图件与资料数据。

社会经济属性方面的要素：如土地利用现状、土地权属、国民生产总值和各生产值、

交通运输、城镇与人口、工、矿、商业和社会经济发展目标等。

具体来讲，可收集如下资料：

国土资源，国土志，各项建设用地定额指标，农业区划资料和图件，农业区域综合开

发后备资源调整资料，土地详细汇总资料及土地详查资料，土地变更统计资料，农业资源

（森林、草场、水资源、矿产资源等）调查资料，地形图，土地利用现状图，国土规划，

综合农业区划，规划期前5年或10年的每年用地情况，建设总投资和统计年鉴，解放后至

今耕地、人口、粮食产量、工农业总产值、社会总产值，工业普查资料•，人口普查资料及

人口发展预测与规划资料•，“九五”计划及2010年经济发展目标规划，生态环境（水土流

失、“三废”污染、自然灾害等）调查资料，农业气候资料，农业生产情况有关资料（主要

粮食作物单产水平、营养成分、含量分析资料），地方志，自然保护区情况，重点建设规划，

城市及小集镇发展规划，水利建设规划，交通建设规划（公路、铁路、码头、机场），林业

发展规划，农业结构调整计划，水资源调查评价，矿藏资料，行政区划，城市建设总体规

划，村镇建设规划，土壤普查资料。

以上多数资料是现存的，只需要到规划区有关部门收集（县政府组织），但也有一些资

料在进行规划，正在搞或尚未搞好，如一些部门规划：交通建设规划、城市建设总体规划

等，国土部门要尽力协助有关部门把规划搞好，以便进行土地利用总体规划。

（2）资料、数据的分析与处理

通过分析以有的资料与数据，把分散无序的数据转化为有用的信息，找出规律。

常用的数学方法有:

优化模型、聚类模型、线形规划、多元分析、主因素分析等。

P623X目前，地理信息系统（GIS）被广泛地用于土地利用规划中。P144（Z）

在资料数据分析阶段：应着重在土地评价、经济分析、社会分析、环境分析方面下工

夫。

（3）规划设计

在分析的基础上，根据规划目标进行具体的土地利用规划设计：

规划必须有当地的人民参与，充分考虑他们的意见，让他了解规划的目标，规划所解

决的问题，实施规划可能带来的土地、环境、社会和经济影响等，取得他们的理解和支持,

否则，再好的规划也无法实施。

规划设计方案应该有多个，以便供决策者选择。规划者不但要设计出多个规划案，而

且还要对这些方案作出评价，以便给决策者提供比较信息。

方案间的比较方法较多，见P27-28。（全教）常见有：对比分析法、综合评价法、线

性规划法、模糊综合分析法和微分法。

举线性分析法：

线性分析法：在一定限制条件下，为了达到明确的目标，从不同方案中求解出最优化的

一种数学方法。P27、P92-94.P161-162（全教）P59-60XP177-197

这里举一个作物栽培布局的例子来说明：

即：某生产对要在Bi、B2>……Bn，N块地上，种植Ai、A”……AM,M种作物，各

块土地亩数，各种植物计划播种面积及各种作物在各块地上的单产（每亩产量）Cmn如表，

问如何安排种植计划，才使总产最多？

单产（Kg/亩）B,B2……播种面积（亩）

土地\

BN

作物

⑴

AiC11C12.....ai

C|N

Aia2

C21C?2....

C2N

Am(i)

CM1CM2........

CMN

土地亩数（亩）

bib2.......

bz

表中：ai：表示作物Ai的播种面积（i=l、2、3........m）

b）：表示Bj的亩数（j=l、2、3........n）

Cjj：表示在土地附上种植作物Ai的单产（i=l、2、3……m,j=l、2、3……n）

解：设XIJ为土地Bij种植植物Ai的亩数（i=l、2、3……m,j=l、2、3……n）

由表知X11+X12+.Xin<aj

X21+X22+........X2n0a2

Xml+Xm2+XmnSam

即：fXjj<aj（i=l、2、3........m）

六1

也就是在各块地上种植作物Ai的总亩数，应等于或小于这种作物计划播种数。

又由表知：

X11+X12+........Xin<bi

X21+X22+........X2n<b2

Xml+Xm2+XmnWbm

即：ZXu<bi(j=l>2、3n)

/=1

在土地Bj上种植各种作物的总亩数应等于或小于（不能超过）Bj土地的面积。

又知:Xij>0(i=l、2、3m,j=l、2^3n)

综上:求一组变量Xij(i=l、2、3m,j=l、2、3n）的值，必须满足条

件:

<at(i=l、2、3m)

>1

即<bj(j=l、2、3n)

i=\

Xij>0(i=l、2、3m,j=l>2、3n)

且使目标函数（S）:总产为最大

S=XnCii+X12C12+XMNCMN=EZX£j

j=li=l

这里不能按一般求极值的办法来求解,必须在满足上列方程的约束条件下求方程，人

工解比较困难，也费时，常由计算机求解,有现存的求解程序。具体方法可参考《线性规

划》高等财经学院试用教材，中国人大编0221.1/5063。

（4）论证：规划拿出后，要请当地土地所有者、土地使用者、不同行业的专家和行政管

理人员进行论证，征求意见，修改完善，决策选择土地规划内容涉及面广，规划对社会经

济、技术、环境和资源诸方面都会产生影响。因而，规划方案论证的评价项目也很多。见

P347-356

旧教材：土地利用评价方面内容：21个新教材：社会调查评价指标：17个

基本建设投资效益：9个经济效益评价指标：26个

生态经济评价：8个生态环境效益评价指标：13个

环境质量指标：9个合计：56个P72-74

共47个项目，举5个例子，其余见P347-356P120-12330个（常用）

反映土地利用程度，特别是一个区域的种植也发展程度：

耕地面积

垦殖系（指）数=xlOO%

土地总面积

反映耕地利用程度:

全年农作物总播种面积

复种指数=xlOO%

耕地面积

反映生态环境好坏，森林状况:

森林面积

森林覆盖率=X100%

土地面积

反映经济情况，如基本建设投资效益:

国民经济的投资效益系数二黑箫

反映社会状况问题：

人均社会商品零售额=社会商1s誓/元/年）

除书中列出的外，通常还有一些评价指标：

土地利用率：已利用土地（耕地、园林、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地和

水域面积占辖区总面积的百分率。

城镇指数：指城镇、独立工矿用地和特殊用地面积之和占辖区土地面积的百分率。

城镇话水平：城镇人口（居民）占辖区总人口的百分率。

交通指数：指铁路、公路用地面积和占辖区土地面积的百分比。

（5）规划的可行性研究P357-358P53-63X

①投资机会：92年小平南巡讲话，带来了很多投值机会。

②社会接受性：无论哪级规划，农场级，县、地省国家、国际级的，都在土地所有者、

土地使用者，以及各种各样的涉及到规划土地的个人、团体和社区之间进行

协商，征得对土地利用规划的同意。

例：贫穷的农户：多生产食物以获得投入，土地利用上趋于短期效益：

社会或国家：要为未来保护土地资源考虑，土地利用目标趋于长期性。因此社会

常常通过推广项目、补贴或者法律来影响土地利用。

③经济的可行性：要比较投入、产出，最终的经济效益。

弄清概念：投值回收期P56；追加投值回收期P56；投值效果系数P57

净现值（NPV）P58；净现值（NPVR）P59；内部收益率（NPVR）P59

④一定制度的、经济的和政策的环境，支持和使得土地利用规划土地的安排的非农业开

发必须有投资环境的有关政策。

一、第二章土地利用现状分析（补充内容：土地利用空间结构分析）

土地利用现状是土地利用总体规划的基础。土地利用现状分析是编制土地利用总体规

划不可缺少的重要依据，可根据需要在实际工作中开展这方面的专题研究。

（-）第一节土地利用现状分析的内容与要求

土地利用现状分析是在规划区的自然和社会经济条件下，从总体上对整个规划区的土

地利用历史变化和土地利用的结构、布局程度及数量等方面所做的分析。

1、一、土地利用现状分析的内容

（1）1、土地利用历史变化分析：

就是建国以来土地利用结构与布局，人口与土地变化，基本经验教训。

作法：将各类土地利用面积、人均拥有面积变化，各类土地之间面积转移量及质量（理

化性质、水土流失）林地结构、（植被、载畜量）等土地数量、类别、质量进行历史性的纵

向分析。并探讨对这些变化的内外原因、变化规律及变化的合理性。通过分析可以从时间

的纵向角度仅反映土地结构变化的趋势。

（2）2、土地利用结构分析

着重阐述和分析土地利用的地类数量、结构及特点。利用土地利用现状或变动调杳资

料（全国有8个一级类，79个二级类；全省有8个一级类，46个二级类，75个三级类），

列表计算规划区及规划区下一级行政单位（县到区、乡）土地总面积中各个一级地类和主

要一级地类中各二级地类的数量和比重；分析各类用地面积及结构形成的条件、基本特点

和地区布局，通过与同类地区和发达地区的横向比较，从而提出今后土地利用结构、布局

应该向怎样的方向发展。

3、土地开发利用程度与效益：

包括土地利用率、土地垦殖率、复种指数、林地利用率、森林覆盖率、草地利用率、

草场在畜量、水面利用率与单位面积产量、耕地粮食单产水平、人均粮食水平、城市居民

点人均用地、城镇化水平、交通网密度、各类用地单位产值等的计算和分析。

4、土地利用地域差异：

从地形特点、土地类型、土壤条件、人均土地、交通状况、地理位置、主要经济部门

与经济发展水平等土地利用效益方面，分析规划区土地利用的差异，总结土地利用地域差

异成因及规律，为土地利用分区提供依据。

5、土地利用存在的问题及开发利用潜力：

土地利用存在的问题通常有三方面的：①社会性：如人多地少，人地矛盾突出；②利

用开发上的：用地结构的合理程度，能否适应当前形势和发展需要；③管理方面的：如耕

地的保护力度，土地管理手段是否综合配套，是否有调控力强的系统全面的中长期计划对

供需进行统筹安排。

开发潜力方面，指各类用地特别是现有耕地开发利用和提高单产的潜力，待开发荒地

资源类型、面积、分布及开发利用潜力。

二、土地利用现状分析的要求

为了搞好土地利用现状分析必须抓好如下工作：

1、收集有关资料：包括土地利用现状调查资料（报告、图件），历年土地面积统计表，±

地、植物、气象和主要自然完善计划，人口、经济发展战略，农业区划发展计划，国民经

济与社会发展计划与统计资料，城镇建设、工业发展、交通运输、能源等资料。因为土地

利用涉及工业、农业、交通、城镇建设及社会发展各个方面，只有掌握各方面用地状况和

发展趋势才能对全县土地利用的合理性、问题及发展方向等作出符合实际、且各方面都能

接受的综合判断。

2、核实各类土地面积：

3、突出地方特色土地利用现状评价的内容要求全面综合。但也要结合具体的规划区突出

重点：如农区要侧重于耕地；林区牧区要侧重于林地和草地；经济发达的地区要把城镇、

工矿、交通用地作为重点，特别是国家：建设项目地区；对于开发潜力大的，优势明显的

地类；应把潜力、优势、制约因数，开发调整方向弄清楚。

第一节土地利用现状分析方法

土地利用结构与布局：指各种用地，包括耕地、园林、林地、牧草地、居民点及工矿用

地、交通用地、水域和未利用土地占辖区总面积的百分比，及其在辖区内的分布情况。

通常采用的土地利用现状分析方法有静态分析法、动态变化分析法、对比分析法、指标

分析法、图上分析法等。

1.静态分析法：是分析对象在某一时期或时刻的状况与特点。主要用于对基期年土地利

用结构与布局进行分析。

(1)耕地：辖区耕地面积及其在全县土地总面积中所占的百分比；耕地包括二极地类

以及在耕地中的比重；高、中、低产田的百分比；辖区人均耕地面积及耕地地域

分布利用上的差异；本地种植业制约因数及解决途径。

(2)园地：辖区园地面积及其占总土地面积的百分比；园地中二级地类的面积及比重

和分布情况；园地生产情况，人均占有量、销售情况等。

(3)林地：辖区林地面积及全县总土地面积的百分比，林地中二级地类面积、比重分

布；森林覆盖率等。

(4)牧草地：辖区牧草地面积及其总土地面积的百分比，草地中二级地类面积比重和

分布；产草量、载畜量。

(5)居民点及工矿用地：居民点及工矿用地面积占辖区总土地面积百分比；该地类中

二级地类的面积、比重和分布；居民点分布形式，按城市和乡镇分别计算人均用

地面积。

(6)交通用地：交通用地面积及占辖区总土地面积百分比；交通用地中二级地类面积、

比重及分布；现有交通网对经济发展的适应程度等。

(7)水域：水域面积及占辖区总土地面积百分比；水域中二级地类的面积、比重及分

布及利用现状等。

(8)未利用地：未利用地面积以及占辖区总土地面积百分比；未利用地二级地类的面

积、比重、开发潜力、制约因素、开发的难以程度等。

2.对比分析法：将不同地类的面积、构成与同类型地区或与有关更大一级区域平均值

平均值进行比较：

四川省土地利用规划将省土地利用的类型结合与全国和有关省、区进行比较，分析出

我省土地利用的基本特点是：

(1)耕地、园地比较全国平均水平高于2.75%和0.21%,显示了种植业、及果、菜、桑等有

一定基础和实力；但又结合土地适宜性评价结果(后面讲)来看，又显不正常，原因是

有部分耕地(如坡耕地)不宜种植业，需要进行调整。

(2)林地、牧草地面积比重大，分别高出全国水平16.41%和3.09%,其主要原因是西部地区

面积大，但垦殖率低。

（3）城乡居民点及工矿用地接近全国水平，但却低于东部、中部地区，联系本省人口特

点、显示四川城市化、工业化水平有限，经济整体水平欠发达。

（4）交通用地比重较略高于全国水平，但分布不均，多集与经济发达地区，人口密集，

城镇密集的平地内部，说明本省广大盆地以外地区交通仍然很困难。

（5）水域比重小，主要靠河流水域，大中型湖泊缺乏，说明水利设施不足，既存在水患，

又影响农业生产。

（6）未利用土地，绝对数量大，但比重小。

3、动态分析：（目前比较强调的部分）

运用多年土地统计资料，分析土地类型变化情况、特点规律和成因。例如：

我省在进行省级规划时，用建国以来人口、耕地变化情况，反映我省人地状况的特点。

人口由1949年5730.0万人,增加到1987年10459万人，净增4728.4万人；耕地由1949

年人均1.83亩,下降到1987年的0.91亩。这种逆向变化，严重影响了粮食的稳步发展和

农产品供给能力的扩大，已严重制约了工业（尤其是轻工业）的发展，且进一步加剧了

农业与非农用地的矛盾，使四川成为我国人地矛盾最紧张的省份之一。

4、指标分析：

即是用特定的指标，反映土类利用的特点和状况，主要用于土地利用程度、经济效果

的分析。常用的指标有：

土地垦殖率、土地利用率、耕地复种指数、水面利用率、建筑密度（即建筑占地系数,

指一定建筑用地范围内，所有建筑物占地面积与用地面积之百分比，反映建筑物的疏密

程度、卫生条件及土地利用率）；反映城镇利用程度及改造开发潜力。

城镇用地容积率：即城镇建筑总面积与占地之比，用百分率计，用以说明城镇土地利

用程度即改造开发潜力。

止匕外，还可以用耕地亩产量、亩产值；果园亩产量、亩产值；单位面积草地产量、牲

畜出栏头数、产肉量、产质数；水面亩产量、产值；林地、林木蓄积量、出材量、产值;

单位土地面积的农业产值、工业产值、社会总产值等等，反映土地生产率方面的土地经

济效果指标。

土地利用现状评价分析，是多方面的又有多种分析方法和分析指标。如何在众多头绪

中抓住本质，评出特点有用可行，开展这项工作是有一定的难度。

（三）土地利用现状述评

土地利用述评就是以文字报告的形式，总结全辖区土地利用特点和变化规律，找出土

地利用上存在的主要问题及其产生的原因，提出今后合理利用土地的建议，报告的主要内

容有：

1、基本情况概述

主要包括：行政辖区，人口，自然条件，经济条件，生态条件等。

自然条件：包括地貌（地貌类型、地势走向、海拔等）、水系（河流、湖泊及有水文、水

资源数据）、气候（10℃以上积温、无霜期、降水量等）、土壤（土壤类型、土层厚度、

有机质含量等）、植被（森林、草原等天然植被与人工植被状况）、水文地质等。

经济条件：包括当地经济发展战略和计划，经济发展水平（如国民经济历年总产值，

总产量、总收入等）、经营管理水平等、交通运输等、城镇情况分布等。

生态条件：包括森林覆盖率、水土流失情况（水土流失面积、程度和分布）、土壤污染

情况、草原退化现象等。

2、土地利用现状：

主要包括土地总面积，各类土地面积及结构、主要用地开发利用程度和土地利用的经

济、生态和社会效益等内容。

3、土地利用的主要问题：

总结土地利用中存在的主要问题是土地利用现状分析的目的和核心，他是按照本章二

节的具体分析后进行总结而得出的，如：土地供需矛盾问题，耕地不足，土地资源保

护问题，耕地质量，土地污染，水资问题，森林覆盖等生态因素，土地资源浪费现象

（指占地多，产出少，土地生产率低，粗放经营现象，如低产耕地，低产果园，低产

林，城乡居民点工矿占地面积过大等问题）。都需用本章第二节数据加以说明。

4、提出调整土地利用结构，提高土地综合效益的建议

如怎样控制占用耕地，怎样补充耕地，改良耕地，如何协调果业和粮食生产，怎样充

分利用荒山荒坡，怎样加强城乡居民点用地管理等，以提高土地利用率和土地生产效率。

如居民点，就高楼与平房等问题。

第三章土地适宜性评价

土地适宜性评价是制定土地利用决策、编制土地利用总体规划的基本依据。是为了编

好土地利用总体规划而通常要开展的一项专题研究工作。

土地适宜性评价是一项工作量较大、实用性很强的工作，通过土地适宜性评价就可以

解决宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜建筑者用于建筑的问题。它评定土地对某种用途

是否适宜，以及适宜的程度。

第一节土地适宜性评价的概念、目的、任务和评价原则

一、土地适宜性评价的概念

土地适宜性评价：指评定土地用于某种用途时的适宜程度。

土地适宜性：指土地在一定条件下对不同用途的适宜程度。

’现有条件下适宜

按适宜时间“

I改良后潜在适宜：低产土壤改良后，旅游环境改善等。

”单宜性：陡坡适宜林业。

按广泛程度＜

、多宜性：平原、缓坡土地。

二、评价目的和任务

1、目的：为土地利用总体规划中，土地利用现状分析、土地利用结构调整、布局调整、土

地利用规划分区等提供依据，因而，土地适宜性评价是土地利用总体规划的•项重要基础

工作。

过去的盲目毁林开荒造成严重水土流失现象，都是没有认真进行土地适宜性评价，盲

目进行土地利用结构调整，产生土地利用决策失误的例子。

2、任务：一个地区在进行土地利用总体规划时，是否对全部土地进行评价，或对部分土地

决心评价，都要因地制宜，根据实际需要。因而，土地适宜性评价有两种情况：

（1）对全部土地进行评价：通常在用地矛盾突出，土地利用结构和布局需做较大调整,

土地开发较重的地方，应该对全部土地进行土地适宜性评价。

（2）对需做调整的饿部分土地或各类用地后备资源开展适宜性评价：其中以后备土地

资源评价为主。

通过这项，就可以说明哪些耕地为什么还林、还木，哪些荒山可以造林，哪些荒地可

以开垦，哪些工矿废地可以复垦（砖厂），城镇工矿后备资源在哪里？面积多大？也可以回

答宜茶园，宜柑橘园，宜橡胶地、宜自然保护区等专项后备资源的情况。

二、评价原则

<针对性：针对一定用途或利用方式进行土地适宜性评价。

持续利用：适宜是指长期持续条件下的适宜性，不是短期的。如陡坡开垦，初

期适宜，随着水土流水加重，土层变薄，从持续利用的角度看，

y陡坡开荒是不适宜的。

因地制宜：由于评价地区的自然、经济条件和生活习性的差异，对同一用途或

土地利用方式，在不同地区的适宜性是有差异的。

综合性原则：土地适宜性评价涉及农、林、牧、建等各行业对土地的要求，以

、及土壤、气候、经济等多方面的知识，只有全面综合认识了土

地条件，才能作出正确评价。

第二节土地适宜性评价系统

土地适宜性评价系统，由土地适宜类——土地适宜等——土地限制型三级组成。联合

国粮农组织有关土地适宜性评价体系为：

S（suitable）

土地适宜纲（类）［

N（not）

Sr高度适宜

土地适宜等|S2：中度适宜

IS3：勉强适宜

不适宜等JNi：当时不适宜，采取某种措施后变为适宜

L.N2：永久不适宜

一、土地适宜类：反映适宜性的类型。通常根据编制土地利用总体规划的具体要求，确定

土地适宜类的项目和数量。土地适宜类常以大写英文字母表示：如：

宜耕地类（A1）,宜农荒地类（A2）,宜林地类（F1）,宜林荒地类（F2）；宜牧地类（P）；

宜城镇建设土地类（C）；宜水产养殖土地类；……。

二、土地适宜等：反映土地评价用途的适宜性等级，通常分三等，用罗马数字表示。

一等地（I）:土地对评价用途可持续使用而无明显限制，或只有微小限制，土地具有

较高的生产率或较好效益。

二等地（n）：土地具有一定限制性，持续使用又不采取相应措施会引起土地退化，这种

限制性会降低土地的生产力，并增加所需投入。

三等地（HI）：土地具有较强的限制性，土地的生产力或效益很低，勉强适宜该种用途。

三、土地限制型：反映土地限制型种类，也就是造成土地适宜性降低的主要限制性因素。

如农地适宜的或不适宜的（N）,气候、土壤或坡度可能是重要的限制因素。评价时应突出

抓住最主要的一种。土地限制型以小写英文字母表示，注在土地适宜等的右下角。土地限

制型一般10个类型：

无限制（0）,水文及排水条件限制（W）,土地盐化限制（S）,有效土层厚度限制（D,

土壤质地限制（m）,土层裸露限制（d）,地形坡度限制（p），土壤侵蚀限制（e），水分限

制（r）,温度限制（t）o

如AHt:表示有温度限制的宜农二等地；

Clle：表示有坡度限制的宜城镇建设二等地。

第三节土地适宜性评价程序

一、指定所评价土地的用途或土地利用方式

这是整个评价工作的前提、指定评价的土地用途或土地利用方式，就是根据规划

要求预先设定土地适宜类。

如：需了解辖区有多少耕地不宜继续耕作，需退耕，应设宜农耕地类。

需了解宜耕后备资源状况，应设宜农荒地类，有针对性的对荒地进行评价，评出适

宜开垦的非耕地数量、质量等级。

二、明确各土地用途或利用方式对土地性质的要求

即是制定土地适宜性的评价中，各地类适宜评价的标准，相当我们先造出“尺子”，再

用尺子去度量我们所评价的对象。

1、选择确定参评因子：不同的用途对土地性质的要求不一样，因此，在土地用途确定

后，有儿类用途，就应制定出儿种地类的适宜性评价标准。选定参评因子时，通常包括自

然条件和经济条件两个方面。

下面介绍农用地和建设用地可供选择的参评因子:

（1）我国部分县、市农用地参评因子

土壤条件：地形部位、土壤类型、土壤养分、土壤有机质、土壤质地、成土母质、

耕层厚度、土壤障限层、土壤酸碱度、地下水位、排洪条件。

气候条件：海拔、光照、热量、降水量、坡向。

自然灾害：洪涝灾害、旱灾、低温冻害、风灾。

侵蚀；土壤侵蚀、坡度、坡长。

区位条件：交通条件、距中心城市或销售点距离

(2)我国部分县、市城镇建设用地参评因数

土地条件：地基承载力、地下水位、坡度、洪水危害、地震危害、地表切割度、水

源条件(量和质)、土壤质地、土层厚度、地貌类型。

区位因数：人口密度、地价、交通状况、距其它城镇距离。

基础设施水平：动力供应、给排水、邮电通讯、交通密度、服务设施。

选择的原则：

选择起主导作用的限制因子：如干旱地干旱强度、柑橘生产对热量的要求、山区的坡

度、土层厚度等；

参评因子具有稳定性：如热量、降水、区位等；

获取资料的可能性：尽量选择独因子：联系紧密的几个因子，可选其中一个代表，

如海拔与热量。

2、编制参评因子适宜程度分级表：

也就是对每个确定参评因子结合最宜、适宜和不宜的临界值。现举例一些参考。(P51

表3-10表3-11；P53表3-12,P54表3-13；P56表3-18参考)

陕西萱陵县宜耕荒地参评因子分级

参评因子高度适宜(Si)中度适宜(S2)勉强适宜(S3)不适宜(N)

坡面坡度(度)<65-1515-25>25

表土层厚度(cm)>6060-4040-20<20

土壤质地轻壤沙壤、重壤沙土、粘土流沙

土壤有机质(％)>1.01.0-0.80.8-0.6<0.6

交通条件很方便方便不方便很不方便

广东花县菜地适宜性指标分级表

距离城

交通水利土壤

等级中心土壤类型

条件条件(0.M)%

(km)

最适宜（I）镇级及镇<3自灌>2宽谷雨积土田、河沙

级以上公泥田、潮沙泥田

路

麻红黄泥田、洪积黄

中度适宜（H）村级路或3-8提灌1-2泥田、麻红泥田、砂

机耕道质岩红泥田、洪积红

泥田、白鲜泥田

勉强适宜（III）人行小路>8远旁<1冷底田、烂湿田、渍

或无路水源水田、乌泥底田、泥

炭土田

河北无极县耕地参评因子分级

参评因子高度适宜（Si）中度适宜（S2）勉强适宜（S。不适宜（N）

有机质（％）>11-0.80.8-0.6<0.6

全氮（％）>0.10.1-0.0750.075-0.05<0.05

速效磷（g/Kg）>1010-55-3<3

阳离子交换量>9.99.9-7.77.7-5.5<5.5

(Cmol(+)/Kg)

土体构型蒙金型均质型漏砂型松散型

耕层质地轻壤中壤砂壤砂土

地下水埋深（m）<1414-1616-18>18

雹灾无较少较多多

3、划分土地评价单元，确定评价对象

评价中的对象可以是一片地块，也可以是某一类地。

就某一类地而言，必须首先确定评价单元，可有收集或调查评价资料：

’以土壤类型图单元作评价单元；（常见土壤资料丰富。）

一般有三种情况彳以土地类型图单元作评价单元；

、以土地利用现状图的单元作评价单元。

选用哪种为评价单元，要依工作需要而定。确定了评价对象，划分了评价单元，接着

就要利用已收集或调查的资料•，列出与参评因子对应的因子值及表现值。

4、比较分析，评定各土地评价单元对指定土地用途的适宜性等级

有了度量的因子、指标，又有相应评价地类土地性质的表现值，即可以对号入座、逐

项比较。分别可得出高度、中度、勉强、不适宜等土地类型。

判断（定）评价单元对某种土地用途的适宜等级，一般有两种方法，即：两步法、评

分法（参数法）。

两步法：

第一步：将评价单元的有关土地性质的数据与参评因子分级表相比较，采用对号入座的办

法，得出各参评因子单项适宜性等级。

云南省宜良县旱地适宜性评价参评因子赋值表

适应等级及指数

参评权重高度适宜（Si）中度适宜（S2）勉强适宜（S3）不适宜（N）

因子40302010

海拔0.333<16001600-18001800-2000>2000

（米）

坡度0.267<66-1515-25>25

（度）

耕层厚0.067>2222-1818-15<15

度（厘

米）