当前中国反恐政策探析

当前中国反恐政策探析

[论文摘要]“9·11”事件后,中国采取了一系列反恐措施,但是面对日益严重的恐怖威胁,中国的反恐政策需要进一步完善。主要措施为:进一步加强国家间反恐合作,完善国内反恐立法,重点加强城市反恐,切实加强防范控制措施,妥善处理国内民族宗教矛盾。

“9·11”事件后三年来,全球范围的各种恐怖主义活动不仅没有随着打击力度的加强而消失,反而不断增加。恐怖主义日益成为全球性问题中最严重的一种。目前来看,恐怖主义对中国的侵害尚不突出,但随着中国国际地位的不断提高和国际交流的不断扩大,中国会面临更多恐怖主义的影响和威胁。因此,中国应该加强预防和打击恐怖主义的力度。“9·11”事件后,中国采取了一系列反恐措施,如加强国际反恐合作、加强反恐立法、建立健全反恐协调机制等,反恐实力不断增强。但是,面对日益严重的恐怖威胁,中国反恐政策仍然需要进一步完善。

一、进一步加强国家间反恐合作

当前国家间反恐合作是通过国际性的多边公约和区域性的地区公约进行,这些公约使各国在反恐的基本原则方面达成共识。但国家间反恐合作也存在不足:首先,现有的国际反恐公约基本上是针对特定行为制定的,缺乏一部切实可行的统一的国际反恐怖主义犯罪公约,主要是因为国际社会未能就恐怖主义的定义达成共识。而且,国际反恐条约缺乏强制执行效力,它只能采取间接模式,即各缔约国通过国内法系统把国际公约的制裁性规范适应于恐怖主义犯罪分子。其次,国家间反恐合作内容有待突破和创新。目前许多国家间合作局限于共享信息情报资料、引渡罪犯等传统的司法合作模式,而现代恐怖主义犯罪的技术手段不断更新,活动范围不断扩大,犯罪形式复杂多变,目前的这种合作内容已经不适应于恐怖主义活动的新特点。再次,国家间反恐合作的具体措施需要进一步落实。从目前情况看,国家间反恐合作虽然声势浩大,但很多方面只停留在理论上,没有落实到具体行动上。这在很大程度上影响了反恐合作实际作用的发挥。

中国的反恐只能走一条合作反恐之路,我们对“东突”恐怖势力的打击,就是借重国际合作才取得了重大进展。因此,中国要积极参加到世界反恐阵营,充分发挥爱和平、负责任的大国作用,促使各国在恐怖主义认识上求同存异,达成共识,拓展国际反恐合作的内容并促使反恐措施在具体实践中进一步落实。

二、加强和完善国内反恐立法

我国刑法在惩治恐怖主义犯罪方面的修订和新内容的增设,基本上包括了恐怖主义犯罪涉及的范围。但是,根据反恐国际公约的原则,结合我国反恐的现实需要,我国反恐立法还存在明显的缺陷和不足,需要进一步完善。

1.明确恐怖主义犯罪的性质。对恐怖主义犯罪性质的认定主要是确认恐怖主义犯罪是否为政治性犯罪,这会影响到法律对恐怖活动的态度,因为国际法已经认可“政治犯不引渡”和“政治庇护”的原则。关于恐怖主义犯罪的性质问题,国内外已有若干文章做了论述,认为恐怖主义犯罪不属于政治性犯罪,所以不适应“政治犯不引渡”和“政治庇护”原则。这种认定不论从法律角度还是从现实需要,都是合理的,有利于维护国际国内社会稳定以及全人类的生命财产安全。但是,我国法律在这一点上的论述是不明确的。因此,我国刑法应明确规定恐怖主义犯罪的性质,确定“或起诉或引渡”的原则,即若不将恐怖主义犯罪嫌疑人引渡给他国,就应在本国提起刑事诉讼,防止恐怖分子逃脱惩罚。

2.制定全面系统的反恐怖主义犯罪条款。我国刑法虽然对组织、领导、参加恐怖组织罪做了规定,但是在司法实践中过于原则和抽象。为了更有效地打击各种恐怖活动,刑法应进一步修改,增加一些反恐怖主义犯罪的新条款。(1)增设恐怖主义犯罪的罪名。我国刑法中规定与恐怖犯罪相关的罪名是屈指可数的。根据刑法确立的罪刑法定基本原则,对于尚未明文规定的国际恐怖主义犯罪就无法定罪量刑,也就无法承担有关国际公约的义务,所以中国要完善国内刑法对恐怖犯罪的规定。对此,可以采取两种方法:其一,在刑法总则中明确规定“凡我国缔结或加入的国际反恐条约中规定的国际恐怖犯罪,在我国国内法中尚未规定的,应参照国际条约的有关规定来处理”;其二,在刑法分则中增设相关罪名。如增设恐怖主义杀人罪、劫机罪、爆炸罪、绑架罪、计算机犯罪等罪名,使其与一般刑事犯罪区别开来;根据中国加入的国际公约,增设非法获取和使用核材料罪、非法使用邮件罪、劫持人质罪、暴力侵害受国际保护人员罪、危及海上安全罪、危害大陆架固定平台安全罪等罪名。[1](2)为分化、瓦解和消灭恐怖主义犯罪,刑法应该对恐怖主义犯罪的处罚特别规定加重、减轻或免刑事由,以有效打击恐怖主义犯罪。[2]制定一部专门的反恐法。中国国内反恐的法律主要依据刑法来实施,没有专门、系统的反恐法,与一些国家相比,中国的反恐立法明显滞后。目前,世界上普遍认为,制定反恐专门法规更有利于打击和惩治恐怖主义犯罪,更适应当前反恐的需要。面对日益严重的恐怖主义犯罪和国际恐怖主义活动,中国在现有的刑法基础上制定一部专门的反恐法大有必要。这部反恐法应该是一部综合性法律,内容涉及多个方面,对恐怖主义犯罪的概念、反恐的指导原则以及恐怖主义犯罪的各种罪名和具体内容都要有明确规定,能够规范反恐行动,调动各方力量,明确反恐职责,有力地打击恐怖主义犯罪。

4.建立系统完善的反恐执法体系。目前,为满足反恐的需要,许多国家通过立法,赋予执法机关、司法机关更多、更大的权限。如美国在“9·11”事件后通过“美国爱国者”法,给执法、司法机关更多的权限,其中包括扩大窃听范围和监督权限。法国则制定了一个专门审理恐怖主义犯罪的司法程序,将追踪、预审以及定罪集中在一个单独的法庭,提高了司法审判效率。[3]反恐斗争具有复杂性、严峻性和长期性的特点,中国可以借鉴国外经验,除了完善反恐立法体系外,还要完善反恐执法体系。一方面要完善司法制度,强化司法队伍建设;另一方面由于恐怖主义越来越表现为高科技化、国际化并且与金融挂钩,所以要加强各部门间的合作,让金融部门介入,网络参与。通过各组织机构的密切配合,共同构建反恐执法体系,有效打击恐怖主义犯罪。

三、重点加强城市反恐

一直以来,在大众接受的信息中,更多的是国家如何反恐,较少涉及具体城市如何反恐,绝大多数普通百姓可能根本不了解自己所在城市是如何反恐的。而现代城市人口稠密的特点使其成为恐怖分子袭击的目标,所以构筑城市反恐体系十分必要。

1.要注重中小城市反恐。2004年9月俄罗斯别斯兰人质事件提出了中小城市如何反恐的新课题。目前,中国的大城市如北京、上海都有比较合理的反恐总体规划。中国举行的反恐演习基本限于大城市,中小城市几乎没有这种演习。另外,由于中小城市数量多,分散了国家的反恐投入。即使