新农村建设的发展演变与建设进程

PAGE5新农村建设的发展演变与建设进程中国的城乡二元结构是具有中国特色的社会结构形式，近年来在中国轰轰烈烈开展的“新农村”建设正是在这一背景下的产生的新一轮城乡建设热点，从某种程度上看，这也是一次涉及国家经济形式、政策体系、住房建设、保障体系等等方面的一次影响深远、全面的社会变革。政策背景中国从1958年开始实施的户籍制度，通过户籍制度把我国城市和农村分成两个社会，即城乡“二元社会”结构，城市和农村的居民因为户籍的不同而享有不同的待遇。中国的户籍制度是中国人口管理的基本制度，每个中国公民都必须有相应的户口本，这一政策甚至早于身份证制度，也就是说，户口对中国公民一生的影响某种程度上甚至大于身份证。有了一个好的户口（出生地），相应的工作、教育、医疗、保障条件也许就要好上很多，这一点，在上世纪六七十年代物资匮乏的时代显得尤为关键。上世纪80年代以后，由于经济领域的改革进展迅猛，人口的流动成为社会发展的必须，中国实行了一系列户籍改革措施，如暂住证、蓝本户口等等，虽然造成了许多问题，但仍然一直在磕磕碰碰中前行，许多历史遗留问题到现在依然在某种程度上制约着社会经济的发展。在中国大地上蔚为奇观的民工潮、春节返乡潮就是户籍政策与经济模式掣肘的典型现象，由此还有一个中国独有的名词：“春运”，这个简单词汇后面所包含的社会问题耐人寻味。在城乡“二元社会”结构下，城市和农村的居民因为身份不同而享有不同的待遇。比如劳动和社会保障制度，城市居民通常由政府所属的有关单位安排住房、就业、食品供应等等。我国土地制度同时就是现阶段我国农村基本的失业和养老保险制度；再如社会管理体制，城市和乡村也是两个不同的体系，它们也在阻碍城乡一体化。农村乡村的公共设施则不仅很少，而且非常简陋。而按照现行的城市管理体制，即使原属农村乡村的那块“地面”进了城，城市当局也是不管它们的公共设施建设的。当然，不只是公共设施建设，城市在“化”农村的时候，除了要农村的土地，别的是什么都不管的。又如教育管理体制，城镇的学校与农村学校的收费标准是不一样的，没有城镇户口的农民子女要上城镇的学校，就要按照城市学生自由择校的收费标准，收取对农民来说数额巨大的赞助费以及其他费用。凡此种种，不仅造成了城乡之间在经济上的对立，某种程度上甚至成为了许多社会矛盾的隐患，农民工在城市被孤立、被排斥，而城市的发展恰恰又离不开大量的农村劳动力，这种社会转型期的阵痛已经严重阻碍了经济的进一步发展。二、发展进程新农村的建设首先是一个城乡建设领域问题。改革开放以前，中国的城市化进程非常缓慢，其进程主要有以下几个特点：（1）政府是城市化动力机制的主体；(2)城市化对非农劳动力的吸纳能力很低；(3)城市化的区域发展受高度集中的计划体制的制约；(4)劳动力的职业转换优先于地域转换；(5)城市运行机制具有非商品经济的特征。这种城市化的结果，是形成了城乡之间相互隔离和相互封闭的“二元社会”。这里所说的二元社会结构，是指政府对城市和市民实行“统包”，而对农村和农民则实行“统制”，即由财产制度、户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、养老制度、劳动保险制度、劳动保护制度、甚至婚姻制度等具体制度所造成的城乡之间的巨大差异，构成了城乡之间的壁垒，阻止了农村人口向城市的自由流动。中国自上世纪70年代以来一直在大力推进城市化进程。21世纪之前，中国的城市化进程大致可以分为三个阶段（以下资料来自范恒山《中国城市化进程》2009）1）1978-1984年，以农村经济体制改革为主要动力推动城市化阶段。这个阶段的城市化带有恢复性性质，“先进城后建城”的特征比较明显。第一，表现在大约有2000万上山下乡的知识青年和下放干部返城并就业，高考的全面恢复和迅速发展也使得一批农村学生进入城市；第二，城乡集市贸易的开放和迅速发展，使得大量农民进入城市和小城镇，出现大量城镇暂住人口；第三，这个时期开始崛起的乡镇企业也促进了小城镇的发展；第四，国家为了还过去城市建设的欠帐，提高了城市维护和建设费，结束了城市建设多年徘徊的局面。这个阶段，就人口来看，城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85个百分点。1985-1991年，乡镇企业和城市改革双重推动城市化阶段。这个阶段以发展新城镇为主，沿海地区出现了大量新兴的小城镇。1992-2000年，城市化全面推进阶段，以城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开发区为主要动力。1992年到1998年，城市化率由27.63%提高到30.42%，年均提高0.42个百分点。进入90年代以后，我国城市化，已从沿海向内地全面展开。1995年底与1990年相比，建制市已从467个增加到640个，建制镇则从12000个增加到16000多个；从人口来看，城市化水平也从1990年的26.41%提高到28.62%。中国城市化进程的发展模式在进入21世纪后开始发生转变，一般来说原因大致来自两方面。首先是中国的城市化进程是伴随着经济模式改革进行的，而这狭义的农民新村是一个特殊的建设类型，也是一个遍及全国的普遍现象。自从上世纪九十年代下半段以来，随着国家对农村建设投资力度的加大，全国各地的农民新村建设也迅猛发展。山东、湖北、江苏、浙江、海南和重庆等地成为第一批小城镇建设的试点地区，涉及国家重点建设镇1887个。四川的村镇建设起步晚、发展快。随着各地政府和建设部门加大工作力度，多种渠道吸收资金，农民新村的建设呈现蓬勃发展的势头。成都市幅员面积12390平方公里，人口997万人，其中农业人口669.7万人，约190万户，分布于4582个行政村。全市农村宅基地人均66平方米，超过规定的宅基地标准一倍多。从2001年到2004年，四川省已建成的农民新村已经有1940个，入住新村农户13.31万户，以平均每户3.5人计，至少涉及人口19.97万人。当前成都周边地区农民新村中，主要的建筑类型是低层联立式住宅和低层独立式住宅，成都近郊区则大多是多层公寓式住宅。成都市“在《成都市域城镇体系规划大纲》基础上，完成了50个乡镇、90个中心村和农村居民聚居点规划……在市域范围内的农村居民聚居点和中心村规划528个，在建224个，已集中农户16700户；涌现出一批设施基本配套，建筑具有特色，有一定规模的新村”。（资料来源：2004年成都年鉴）“2004年，成都市确立以统筹城乡发展、推进城乡一体化的重大战略部署来统揽农业和农村经济工作，牵头组织市级有关部门制定并出台了社保、就业、教育等16个配套文件，同时通过加大招商引资，规范农村承包经营权和加强农民新村建设等方式，推动了工业向园区集中，土地向业主集中，农民向城镇集中。”2004年，成都市对“三农”投入总计近170亿元，其中民间资金112亿元，投入农民新居建设的资金占到民间投资总额的11.28%。成都市金牛区，为了让全区农民集中居住，重点进行了农村新村建设。预计2005年6月底，将完成撤乡建街道的工作，实现乡管理体制向街道管理体制的转变。金牛乡的高家、淳风、清水，洞子口乡的新桥、古柏，天回乡的大湾、明月、金华8个村成为建设试点村。今年，金牛区将在金牛乡淳风村、清水村建设两河社区，修建40万平方米的农民集中居住点，可安置7000名村民；还将在天回乡拓展新城区，修建40万平方米的新社区，可集中安置金华、明月、大湾等村的7000名村民；此外还将在洞子口乡古柏村修建31万平方米的农民新村，集中安置5000名农民。在此前，金牛区已在高家村规划建设了20万平方米的集中居住区，在天回乡规划建设了10万平方米的海滨小区，在金牛乡规划建设了20万平方米的近郊民居。仅金牛乡农民新村（又名近郊民居、郎家山小区）就占地380亩，投资3.1亿元，预期总建筑面积28.16万平方米。成都市新都区2003年以来规划建设了13个集中安置小区，占地面积1500亩，建筑面积160万平方米，建立了22个农民新村示范点，转移农村人口6.6万，其中已建成的集中安置小区3个，安置农民16224人。犀浦镇已建成和在建的农民新村有晨风村、犀池村、杨柳村、玉泉村、玉龙村、新城区村，已入住农户3000多户。其中能容纳1600户农户的新城区中心村被成都市建委列为“成都市农户小康住宅示范点”，成为省市农民小康住宅的样板。双流区2003年底城市化率达到29%，全区已建成农民小区66个，总建筑面积161万平方米，安置拆迁农民18855户，计2.9万人，其他渠道转移农村富余劳动力共约13万人。除了成都地区以外，川东、川南、川西等其它地区的农民新村的建设也在迅速发展。广安以邓小平故居的红色旅游开发为契机，三年来全市新建农民新村75个，农房投资38亿元人民币，包括牌坊、金狮、金安等农民新村。其中建成入住30户以上的农民新村45个，共迁建农户12.79万户。通过新村建设，全市农村户均节约土地333平方米，共增加有效耕地面积1657公顷。其中牌坊农民新村是目前中国西部已建成的最大的农民新村。邻水县2004年已全面建成甘坝联合农民新村，高滩石马河农民新村，八耳黄桷树农民新村等20个农民新村，累计投入资金4266.5万元，建筑面积达16.1549万平方米。（注：以上相关数据散见于各报章及文献，在此不一一注明）六、建设模式在现阶段农民新村的建设模式中有统撤统建，统撤自建，自撤自建等建设方式。其中，“撤”是拆迁的意思，属于农民新村建设中前提筹划的范畴；“建”是指后期的建设，有统一建设和自主建设两种方式。“统撤”与“自撤”是指由政府组织的统一拆迁和农民自行进行的分散式拆迁。拆迁方式的不同与当地具体情况相关，主要涉及到农民新村的建设起因。像都江堰“东北大学软件学院”或“森宇音乐花园”等大型项目的建设一次性占地较多，拆迁量较大，其拆迁就是统一进行，也就是“统撤”。而许多乡镇中心村中农民新村的建设则是由政府划拨地块，吸引各处分散农户集中建设，这样的拆迁方式属于“自撤”。另一方面，“统撤”与“自撤”还涉及到对农民旧有住房的利用问题。在“统撤”形式下，旧有住房由政府折价后统一进行处理，一般不会用于新建住房的建设。而在“自撤”形式下，旧有建筑材料由农民自行处理，如果是自行建设新房，往往会进行再次利用，相比之下更利