城市管理比较

第一章概论第一节城市管理一、城市管理是必要和必须的1.城市的特征决定了城市管理的重要性城市具有相互联系性、复杂性以及开放性特性，这些特性从本质上决定了城市需要被管理。相互联系性、复杂性、开放性2.城市的重要地位要求城市政府加强城市管理从城市产生与发展的简要历程可以看到，城市从一开始就是一个国家、一个地区的一个或数个中心。到目前，城市已发展到成为一个国家、一定区域的政治、经济、文化、科技、交通和信息中心，在国民经济和社会发展中居于十分重要的主导地位。这个主导地位一方面是说，一个国家或一定区域的城市化水平代表了这个国家或这个区域的发展水平；另一方面则表明，作为城市，应该如何进行管理，才能最大限度地发挥其主导作用。3.城市自身的发展论证了城市管理的必要性从早期的城市到中世纪城市、近代城市再到现代城市以及未来的智能城市，城市发展的每一步，都不可能离开城市管理。而且，城市从早期城市发展到今天的现代城市，每一步都或多或少地贯彻了城市规划的思想，每一步都或多或少的显示出城市规划的辉煌成果。而城市规划既是城市管理的内容，也是城市管理的具体表现。城市规划由蓝图变为现实，是通过规划管理来实现的。没有严格的“批后管理”，就很难防止“规划变更”情况的发生，规划也很难起到“龙头”作用；城市建设工程要正常运行、确保质量，杜绝“建设性破坏”，乃至确保项目建成后效益的发挥，也是以严格的管理为制约条件的。4、市场的不完备性决定城市需要管理市场具有不完备性；城市中市场失灵普遍存在；管理在一定程度上能够纠正市场失灵；处于转轨时期的中国城市更需要城市管理；二、城市管理的含义1.就城市管理而言，管理有多种含义：第一，管理不仅仅是施政。在许多文献中，管理主体包括政府、私人部门和民众社会。第二，管理是中性概念。它有多种表现：专横或仁慈，有效或无能。第三，管理强调的是“过程”。它确认决定的做出是基于许多参与者之间的复杂关系而做出的。2.在中国，传统意义的城市管理有广义和狭义之分广义：是指城市政府以城市为对象，为实现特定目标对城市运转和发展所进行的控制行为和活动的总和。狭义：基本等同于市政管理、主要是指政府部门对城市的公用事业、公共设施等方面的规划、建设、控制和指导。3.城市管理不同于市政管理城市管理是一个新概念，早期与之相对应的概念是市政（或市政管理）。两者之间最大的区别在于城市管理强调对城市各项公共事务进行管理和服务；而市政管理强调城市的政治运行，更多的着眼于城市的政治权力体系如何更有效地实现城市统治。主体不同、内容不同、客体不同城市管理可定义为由城市权力主体和非权力主体共同组成的城市管理体系对城市公共事务，通过公共政策以及多种形式的协约共同进行治理的过程。城市管理的特点可以从以下几个方面来把握：（1）政治性。（2）整体性。（3）动态性。4.城市管理内涵的变化不断变化原因可从以下两方面的理解：一是城市实体的变化。现代城市功能日趋多样化，城市生产活动日趋智能化、城市活动日趋社会化，城市系统日趋开放化。二是城市管理主体的变化。全能政府、无限政府——→城市管理的主体多元化。城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的连续过程。它包括正式的体制,也包括非正式的安排和市民的社会资本;5.中国城市管理的特殊性第一,城市政府掌握了大量的城市资源和城市管理权利,成为城市管理的垄断性主体,以至于现阶段公众参与不足,作用没充分发挥出来。第二,城市政府运作的规范性不够高.责任性与透明性的相对缺失。第三,城市政府对公民需求的回应没有做到准确、及时。第四，城市间资源、资金、人才的竞争激烈，难以达到合作的协议，导致一些无效率的竞争。6.健全城市管理，实现“包容性城市”目标“包容性城市”概念---城市中的每个人,不论财富、性别、年龄、种族和宗教信仰,均得以利用城市所能提供的机会参与生产性活动---作为健全的城市管理全球运动的旗帜和目标,.生境中心（U.N.CenterforHumanSettlements)从其城市工作15年来得到的经验是,实现“包容性城市”的关键并不是钱,也不是技术,而是健全的城市管理。提倡健全的城市管理,理由是显而易见的人类的大部分现在都生活在城市,城市化的趋势看来是不可逆转的。城市作为经济和社会发展的引擎,有着巨大的潜力,可以通过规模经济创造工作机会和构想。但是,今天的城市也会产生和强化社会排斥,使穷人、妇女、青年、宗教和民族中的少数以及其他边缘化群体得不到城市生活的惠益。有关健全的城市管理的标准:“第1条:城市发展的各个方面的可持续性“第2条:下放权力和资源“第3条:公平参与决策过程“第4条:提供公共服务和促进当地经济发展的效率“第5条:决策者和所有利益攸关者的透明度和责任制“第6条:市民参与和市民作用“第7条:个人及其生活环境的安全第二节城市管理学与比较城市管理一、城市管理学城市管理学是研究城市管理一般规律的科学。它与城市政治学、城市政府学紧密相关又相互区别。因此城市管理学的政治学前提不是如何有效地维护统治，也不是如何分权，而是将统治和分权的问题置于城市管理的构架内，从通过广泛的参与实现市民权利、通过合理的资源配置实现城市效益的最大化、通过公正的社会再分配实现社会的和谐、通过对生态的周全考虑以实现可持续发展中实现合理的政治结构和政权结构。二、城市管理学的研究体系

城市管理学要回答为什么管理城市、谁管理城市、管理什么、如何管理以及怎样对城市管理进行监督的问题。因此，城市管理学的研究体系可以划分为几下几个部分：（1）城市管理的理念。（2）城市管理的主体。（3）城市管理的内容。（4）城市管理的过程。（5）城市管理的监督。三、中外城镇管理比较学的性质和研究对象理体制，后者也称市政管理体制。先有市的建制，才可能有市政管理体制，因此，市制是市的建制和市政管理体制的综合。建制制度，也称城市行政区划体制。城市型政区是我国行政区划的重要内容，是国家按照特定的标准为加强城市的管理而专门设置的行政建制单位，他具有行政区划一般意义当时的三个内容：一是行政区域，即城市型政区的区域管辖范围，有确定的边界，有一定规模的人口和面积。二是行政单位，即“行政区域”的政权机构，城市政权机构驻地被称为城市型政区的行政中心。三是行政建制，包括城市型政区的行政级别与行政隶属地位。市制问题是一个具有重大的理论和实际意义。由于中国国情的特殊性，特别是处于由计划经济体制向市场化、社会化、现代化转轨和发展时期，作为上层建筑的城市行政区划制度，对中国城市的规划、建设和管理，对城市和区域经济社会的发展乃至环境生态都产生重大的作用。二、市制的由来市作为城市地区地方政府单位的设置，首先出现于产业革命的发源地英国。历史发展到13世纪，英国兴起了大量城市，城市的发展引起了城市的地位、职能、职权的转变，1215年英国颁布的大宪章重新对城市的法律地位予以确认，承认城市拥有自治权.直至1835年英国议会通过《市自治政府法》，市制被最后确立，市成为地方自制政府单位。大宪章两条精髓：臣民对其财产和人身安全的保障权；臣民与君王的契约关系中臣民对暴君的反抗权；InlikemannerletitbeconcerningtheaidsoftheCityofLondon.—AndtheCityofLondonshouldhaveallit’sancientliberties,andit’sfreecustoms,aswellbylandasbywater.—Furthermore,wewillandgrantthatallotherCities,andBurghs,andTowns,andPorts,shouldhavealltheirlibertiesandfreecustoms.伦敦城，无论水上或陆上，俱应享有其旧有之自由与自由习惯。其他城市、州、市镇、港口，余等亦承认或赐予彼等以保有自由与自由习惯之权The1835MunicipalCorporationsActTermsoftheActAllclosedcorporationswereabolishedBoroughcouncilsweretobeelectedbyallmaleratepayerswhohadlivedinthetownforthreeyearsCouncillorswereelectedforthreeyearsatatimeandone-thirdofthecouncilwastobeelectedannuallyCouncillorswouldchoosethemayor,whowouldholdofficeforoneyearCouncillorswouldchooseagroupofAldermenwhowouldholdofficeforsixyearsEachboroughwastohaveapaidtownclerkandtreasurer.AccountsweretobeproperlyauditedCouncilswererequiredtoformapoliceforceCouncils,iftheysowished,couldtakeoversocialimprovementssuchasproperdrainageandstreetcleaningTownsandcitiesthathadnocouncilcouldapplyforincorporationiftheysowishedCommentTheActprovidedavastimprovementovertheprevioussystem,whichwashaphazardanddisorganised.Italsoestablishedtheprincipalofelectedtowncouncils.ProgresswasveryslowbuttheActatleastestablishedthemachinerythatwouldenablefuturereformstobecarriedoutinthetowns.However,thelegislationdidhaveseveralfailingsTheActdidnotcompelthenewcouncilstomakesocialimprovements.Consequently,by1848onlytwenty-nineboroughshadtakenanyactionintermsofpublichealthManytownsfailedtoapplyforincorporationbecausetheprocedurewascomplicatedandexpensive.In1848therewerestillsixty-twolargetownswithoutcouncils.TheActmainlybenefitedthemiddleclasses.Veryfewworkingmenwerewealthyenoughtoberatepayers.法国的市制建立于法国大革命时的拿破仑时期，1844年公布《市政法》奠定了现代法国市镇的组织基础。美国市制源于英国的自治城市体制，地方政府单位的设置属于各州的权限范围，市制类型五花八门。日本市制始于1889年，但缺乏自治的内涵。二、中国市制的产生和发展（一）、中国市制的产生1.我国城市发展的4000年的历史中，虽有较发达的城市，但都不是一级行政区划，没有形成单独的行政建制。2.中国现代市制始于清末，最早的城市行政区首先在受资本主义影响最大的上海出现。3.清政府1909年1月颁布了《城镇乡地方自治章程》，这一章程是中国城镇管理体制向近代化转变的重要标志。清末的《城镇乡地方自治章程》是中国第一次划分城乡，对中国近代市值的建立产生了重要的影响。章程第二条规定：“凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满5万以上者为镇，人口不满5万者为乡。”

《城镇乡地方自治章程》还还第一次规定了城镇内分区治理制度：“城镇有区域过广，其人口满十万以上者，得提出就境内划分为若干区。”章程规定城镇自治组织为议事会和董事会。

这个章程是1908年颁布的，在清政府完蛋前并没有完全实施，但行动比较快的浙江、江苏等省已经施行。4.1921年，民国北京政府以大总统教令形式，公布了《市自治制》。这是中国第一部由中央政府颁布的关于设置市建制的正式文件，从国家意义上开创了中国市制。(二)、新中国成立后市制的发展第一、设市标准的变化1.新中国成立初期的规定1950年6月13日，中央人民政府政务院发布《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制草案》，其中规定的设市标准为“凡重要港口、工商业发达、大的矿区、而人口在5万以上者（郊区农村除外），得呈请中央人民政府政务院批准设市”。当时还将全国的市在编制上划分为特、甲、乙、丙、丁5等，凡辖人口150万以上者为特等市，100一150万者为甲等市，50～100万者为乙等市，20～50万者为丙等市，5～20万者为丁等市。

1951年12月7日，中央人民政府政务院发布《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，从精简机构的目的出发，提高了设市标准，规定“凡人口在9万以下，一般不设市”，特殊情况需报政务院批准。2.1955年6月的国务院颁布《关于设置市、镇建制的决定》这是建国后第一部专门规定市镇设置标准的法规，对设市标准重新作了修改。该《决定》规定：

市是属于省、自治区、自治州领导的行政单位，聚居人口10万以上的城镇可以设市，聚居人口虽不足10万，但是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边远地区的重要城镇，并确有必要时也可以设置市的建制。1963年12月7日中共中央、国务院发布了《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》，规定市总人口中农业人口所占比重一般不应超过20％；不符合条件的，予以撤销。3.1986年4月，国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知调整的主要内容：第一，降低了市镇设置的人口标准，由10万人降低为6万人（非农业人口）。第二，提出了市镇设置中的国民生产总值标准，体现了新时期以经济建设为中心的特点。第三，试图打破城乡之间已根深蒂固的人口身份界定。第四，提出了县改市的标准。4.1993年国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知一、设立县级市的标准(一)每平方公里人口密度四百人以上的县，达到下列指标，可设市撤县：1、县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口(含县属企事业单位聘用的农民合同工、长年临时工，经工商行政管理部门批准登记的有固定经营场所的镇、街、村和农民集资或独资兴办的第二、三产业从业人员，城镇中等以上学校招收的农村学生，以及驻镇部队等单位的人员，下同)不低于十二万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于八万。县总人口中从事非农产业的人口不低于30%，并不少于十五万。2、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于80%，并不低于十五亿元(经济指标均以一九九○年不变价格为准，按年度计算，下同)；国内生产总值不低于十亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上；地方本级预算内财政收入不低于人均一百元，总收入不少于六千万元，并承担一定的上解支出任务。3、城区公共基础设施较为完善。其中自来水普及率不低于65%，道路铺装率不低于60%，有较好的排水系统。(二)每平方公里人口密度一百人至四百人的县，达到下列指标，可设市撤县：1、县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于十万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于七万。县总人口中从事非农产业的人口不低于25%，并不少于十二万。2、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于70%，并不低于十二亿元；国内生产总值不低于八亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上；地方本级预算内财政收入不低于人均八十元，总收入不少于五千万元，并承担一定的上解支出任务。3、城区公共基础设施较为完善。其中自来水普及率不低于60%，道路铺装率不低于55%，有较好的排水系统。(三)每平方公里人口密度一百人以下的县，达到下列指标，可设市撤县：1、县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于八万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于六万。县总人口中从事非农产业的人口不低于20%，并不少于十万。2、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于60%，并不低于八亿元；国内生产总值不低于六亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上；地方本级预算内财政收入不低于人均六十元，总收入不少于四千万元，并承担一定的上解支出任务。3、城区公共基础设施较为完善。其中自来水普及率不低于55%，道路铺装率不低于50%，有较好的排水系统。(四)具备下列条件之一者，设市时条件可以适当放宽：1、自治州人民政府或地区(盟)行政公署驻地。2、乡、镇以上工业产值超过四十亿元，国内生产总值不低于二十五亿元，地方本级预算内财政收入超过一亿元，上解支出超过50%，经济发达，布局合理的县。3、沿海、沿江、沿边境重要的港口和贸易口岸，以及国家重点骨干工程所在地。4、具有政治、军事、外交等特殊需要的地方。具备上述条件之一的地方设市时，州(盟、县)驻地镇非农业人口不低于六万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于四万。(五)少数经济发达，已成为该地区经济中心的镇，如确有必要，可撤镇设市。设市时，非农业人口不低于十万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于八万。地方本级预算内财政收入不低于人均五百元，上解支出不低于财政收入60%，工农业总产值中工业产值高于90%。(六)国家和部委以及省、自治区确定予以重点扶持的贫困县和财政补贴县原则上不设市。(七)设置市的建制，要符合城市体系和布局的要求，具有良好的地质、地理环境条件。(八)县级市不设区和区公所，设市撤县后，原由县管辖的乡、镇，由市管辖。二、设立地级市的标准市区从事非农产业的人口二十五万人以上，其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农产业的人口二十万人以上；工农业总产值三十亿元以上，其中工业产值占80%以上；国内生产总值在二十五亿元以上；第三产业发达，产值超过第一产业，在国内生产总值中的比例达35%以上；地方本级预算内财政收入二亿元以上，已成为若干市县范围内中心城市的县级市，方可升格为地级市。设立县级市及地级市标准中的财政收入指标，将根据全国零售物价指数上涨情况，由民政部报经国务院批准适时调整。

小结:调整主要内容第一，重视区域差异；第二，提出了设立地级市的标准第三、行政地位的变化时间新中国成立初1967年后1978年后1983年后地位中央直辖省辖专署管辖中央直辖省辖地辖中央直辖省辖（省直辖和省辖地区代管）省级市地级市县级市第四、纵向管理体制的变化1958年前，市管县作为特例存在于少数地方。新中国成立后不久，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，天津、无锡、常州、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。１９５９年底，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，认可了这一体制并在全国迅速推广开来。仅一年的时间，全国已有５２个市领导２４３个县，约占全国县建制总数的ｌ／８。1983年以来，市管县又一次得到巨大发展。三、当代中国的市制（一）、设置现状广义上讲，市制包括一切设置在城镇地区的地方政府单位。目前中国地方行政单位有三种：市、市辖区、镇市：按行政级别分组，中国的建制市有直辖市（省级市）、副省级市、地级市和县级市。1.直辖市直辖市设区，区下辖派出机构—街道办事处，可领导县。特点：设于特大城市的地方行政单位；是最高一级的城市型政区单位，享有地方立法权;直辖市的行政体系，在城市为市-区-街道，即“两实一虚”制，在郊县为市-县-乡“镇”三实制。我国的直辖市与国外大多数国家的直辖市、特殊市、首都区、特别市相比，一个显著的区别是管辖范围和农村比重教大，兼有地域性政区的特点。2.副省级市副省级城市为中华人民共和国行政区名之一，受省级行政区管辖，副省级城市的市委书记、市人大主任、市长、市政协主席均为副部级，副职为正厅级。最初的十六个副省级城市是根据1994年2月25日，中央机构编制委员会的发文（中编[1994]1号）经中共中央、中国国务院同意成为副省级城市的。副省级城市与地级市或地级行政区一起纳入各省的直接管辖之下，没有被单列。副省级城市目前有十五个：哈尔滨、长春、沈阳、大连、济南、青岛、南京、杭州、宁波、厦门、广州、深圳、武汉、成都、西安重庆曾经一直是副省级城市，1997年成为省级的直辖市。副省级市行政级别对照副省级序列国家标准序列正市级副省（部）级副市级正厅（局）级正局级副厅（局）级副局级正处（县）级（副省级城市副局级干部是一个特殊级别）正处级正处（县）级副处级副处（县）级正科级正科级副科级副科级科员级科员级办事员级办事员级副省级城市的设置对我国城市等级制度带来了重大的挑战。客观上这些城市拥有中心城市的地位，提高他们的行政级别，有利于加快这些中心城市的经济社会发展，有利于发挥这些中心城市的辐射作用，带动区域经济发展。3.地级市A同“省辖市”相比，地级市更具有准确性和科学性。一是因为市按管辖关系分为省辖市、自治区辖市、自治州辖市，不少地级市由自治区管辖，用省辖市不全面、不科学。二是现在的县级市尽管由省委托地区管辖，但根据宪法规定应由省直接管辖，在法律上属于省辖市的范围。B地级市有几种情况一是管县的地级市，目前占多数。二是不管县的地级市，这里又分成两种情况，设区的市，目前有厦门、深圳、珠海、佛山、海口、武汉、鄂州、莱芜、乌海、克拉玛依等；2不设区的市，直接管辖乡镇，目前只有东莞、中山、嘉峪关、三亚等四个市，俗称直筒子市。4.县级市“直管市”是指直接接受省、自治区政府领导的县级市，另外各直辖市和海南省一直实行省政府直接领导县级市，无“直管市”之说。截止2006年12月31日，中国大陆除海南省实行省直管县与县级市以外，另外有3个省级行政单位直管县级市共计8个，其中新疆4个，湖北3个，河南1个。新疆维吾尔自治区：石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市河南省：济源市湖北省：仙桃市、潜江市、天门市贵州：福泉、仁怀、赤水等关于计划单列市就是享有省一级的经济管理权限的非省级行政中心副省级城市。计划单列市的计划单列内容主要是工农业生产、交通运输、邮电、固定资产投资、主要商品购销和分配调拨，能源及主要物资分配调拨、外贸进出口、地方定额外汇、劳动工资、财政信贷、科学技术以及各项社会发展计划指标等。副省级城市中的大连市、青岛市、宁波市、厦门市、深圳市是计划单列市。关于较大的市

较大的市指的是立法概念上有立法权的城市，较大的市指的是经国务院批准、可以制定地方性法律与规章的城市。国务院第一次审批是在1984年。较大的市其核心就是“立法权”。本来，“较大的市”是一个独立概念，一些没有立法权的地级市经过国务院特批拥有立法权，才能称为“较大的市”。2000年，《中华人民共和国立法法》颁布施行。根据该法第63条规定，省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市，都被统称为“较大的市”。这个概念的统一，使“