第九讲各项保障制度改革的启示

第九讲

各国社会保障制度改革的启示

第一节国外养老保障制度的启示

研究国外的社会保障制度，主要目的之一是为中国社会保障制度改革提供借鉴。一、明确社会养老保障制度改革的价值取向各国实行社会保障制度改革，主要是通过探求适宜的制度模式与运行机制，为社会各阶层提供更有效的社会保障服务。我国社会养老保障制度改革的目标，即满足社会成员基本的保障需求。实现公民权利是社会保障制度建设的出发点与最终目标，其他目标原则的确定都是在此基础上派生出的。01二月2024山西财经大学公共管理学院3

公民权利观念的确立为现代社会保障制度的建设提供了政治道德基础，将制度性的现代社会保障与传统的慈善救济福利区别开来；现代社会保障制度的改革、发展应本着以人为本的原则，以实现公民的社会保障权利为最终目标。01二月2024山西财经大学公共管理学院4

是“效率与公平兼顾”，还是“效率优先、兼顾公平”？

效率与公平有内在的冲突，不可兼得，建立社会养老保障制度的最终目标是为了实现公民的养老权利，从本质上说，它是一项社会政策，不应以实现经济效益为主要价值取向。

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二、扩大公民参与，完善决策程序1.建立畅通有效的利益表达机制，降低制度“边缘人”存在的可能性；2.建立传导迅速的反馈机制。01二月2024山西财经大学公共管理学院6

3.建立公开、民主的决策程序。首先，这样的决策程序能解决制度目标的多重性与冲突性问题。其次，充分地协调相关主体的利益冲突，才能获得实质上的合法性。再次，实现决策的科学化、民主化，使社会养老保障制度获得公众的普遍认同与信任。01二月2024山西财经大学公共管理学院7三、加快财政支出结构性转变公共财政体系下的财政支出应该主要用于满足社会公共需要和社会保障方面。我国财政支出中，经济建设的比例30%以上，行政管理费用接近20%，远远高于西方发达国家的水平，也高于其他发展中国家的平均水平。01二月2024山西财经大学公共管理学院8各国直接用于经济建设的支出均较低。如美国为4.28%，英国为1.49%，印度为9.53%，印尼为7.47%，泰国为16.12%。社会保障和福利支出占财政支出的比重平均高达30%~50%。我国在中央财政支出中用于社会保障的比例仍不到10%，占GDP的比重也仅为1.68%，远远低于发达市场经济国家10%左右的平均水平。

四、选择合适的目标模式第一，实行养老金的现收现付制。第二，实行养老金个人帐户的完全积累制。

第三，主张实行“部分积累制”。老龄化的压力是各国养老保障制度改革面临的共同制约。养老金的隐性债务也是不容回避的问题。我国现行的养老保障制度是按照“统帐结合”的部分积累模式构建的。01二月2024山西财经大学公共管理学院10

五、逐步扩大养老保障的覆盖面扩大覆盖面，要选择合适的目标替代率和相对较低的缴费率。从目标替代率看，我国的基本养老保障的平均替代率较高，约在80%以上，有些地方达到了100%。如美国、加拿大法定养老金平均替代率为40%，法国最高的水平为50%，日本为68%，但已决定降到60%以下。本着对低收入者提供基本保障的原则，降低目标替代率是可行的。01二月2024山西财经大学公共管理学院11

从缴费率看，养老金隐性债务如果得到了妥善解决，将大大减小当前养老金体系的收支缺口，减轻企业与职工的缴费压力；随着财政体制结构性改革的进行，财政对社会保障体系的支出将会大幅度增加。而缴费率的大幅降低，激励作用的强化，会减轻企业欠缴、逃缴的行为，有利于扩大养老保障的覆盖面，最终有利于制度长期稳定的运行。六、依法推行社会保障制度已经成为一种国际惯例社会保障方面临时性的决定多于法律、法规。社会保障立法工作的滞后，削弱了政策规划的权威性，导致了政策执行中的不规范现象，大大提高了实施的成本，降低了制度的实施效率，极大地阻碍了制度改革的进程。

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第二节国外医疗保障制度的启示

目前尚不存在完美的、万能的、可以直接套用的医疗保障模式。

一、建立符合国情的医疗保障制度模式医疗保障模式取决于各国的具体国情，如历史渊源、文化传统、政治制度、经济政策等因素。中国在建立医疗保障制度的过程中应汲取各国医疗保障制度的宝贵经验，建立适合我国国情的医疗保障制度。01二月2024山西财经大学公共管理学院15（二）致力于构建多层次的、覆盖全民的、完善的医疗保障体系英、美、日、新等国家都建立了一套多层次的、混合型的医疗保障体系。城乡分割的经济社会的二元特征，要求建立有利于城乡衔接、城乡统筹、城乡逐渐融合的医疗保障制度，逐步建立城乡一体化、多层次的医疗保障体系。01二月2024山西财经大学公共管理学院16（三）完善的医疗保障体系的建立要遵循循序渐进的原则立足国情结合实际分步实施逐步推进

01二月2024山西财经大学公共管理学院17（四）建立多元化筹资机制目前，大多数国家保险基金负担趋向多元化，各国医疗融资大致有政府税收、社会保险、医疗储蓄、自愿性的私人医疗保险等四条途径。

建立合理的、多元化的医疗保险费用筹措机制，实行费用分摊制，由国家、集体和个人按一定比例合理负担医疗费用。01二月2024山西财经大学公共管理学院18

（五）建立有效的医疗保障监督机制医疗保障制度的良性运行需要有效的监督机制，通过法律手段、行政手段等多种方式建立起医疗保障制度的监督机制。01二月2024山西财经大学公共管理学院19（六）政府要承担相应的责任政府不仅是建立医疗保障的倡导者，而且是医疗保障制度建立的策划者和推动者。英国政府将为其全体国民提供免费的医疗卫生服务作为自己的基本责任。日本政府在医疗保险制度中，实行立法、指导、监督，具体由厚生省有关厅局实施，各类制度各自独立管理。

政府通过制度和颁布建立医疗保障制度的政策，为医疗保障制度的建立提供强有力的财政支持，通过立法和行政手段保障医疗保障制度平稳、持续地发展。

01二月2024山西财经大学公共管理学院20第三节失业保险制度的借鉴一、各国失业保障制度1911年伴随英国《国民保险法》，1993年底才出台的韩国《就业保险法》，为失业者提供了一个包含失业预防、再就业服务和培训等多样化、配套化的失业保障保障。01二月2024山西财经大学公共管理学院22

（一）立法英、美、德、韩四国的失业保险立法均具有较高的立法层次，受到统一的、涉及所有社会保险项目的社会保险法指导和约束。中国的失业保险立法则是出于立法层次较低的行政性法规（条例），权威性较差；另一方面由于我国的宪法对失业保障制度没有比较明确的规定。01二月2024山西财经大学公共管理学院23

（二）失业保险设计首先，从失业保险参保范围来看，多数国家的失业保障制度制定之初都把新生劳动者以及那些长期无业刚转入经济活动领域要求就业的劳动者排除在外，中国的失业保障覆盖范围，仍然以城镇雇员为对象，没有涉及农村劳动力和公务员等其他群体的劳动者。01二月2024山西财经大学公共管理学院24

其次，从失业保险金的给付标准和期限来看，各国的设计都立足本国经济和失业的具体情况。通常来说失业保险金在平均收入的40%到75%之间。失业保险替代率每上升10个百分点，将会导致失业者的失业时间增加1周左右，每增加领取失业保险金的潜在期限1周，则会导致失业期延长1天时间。按失业期限长短确定失业保险待遇给付标准。失业时间越短，给付标准就越高。中国失业保障制度则是根据失业者参保时间决定享受失业保险待遇的时间。01二月2024山西财经大学公共管理学院25

第三，从失业保险金给付条件看，各国的失业保障制度都明确规定了领取失业保险金的失业者的一些限制性的条件和义务，申领条件也日益严格。如非自愿性失业、有就业意愿、在失业前交纳了一定失业的失业保险费，失业后到指定场所进行登记等规定。01二月2024山西财经大学公共管理学院26

第四，从失业保险的缴费设计看，美国的失业保险税根据企业解雇人数的多寡采取经验税率征收，并通过减免税的方式激励雇主积极参与失业保障制度。英国失业保险税和其他社会福利税一起征收。韩国失业保险的缴费由雇主与雇员的平均承担。01二月2024山西财经大学公共管理学院27

（三）多样化的配套服务首先，各国失业保险都有针对特定人群的就业计划和项目。英国失业公益性岗位帮助困难群体临时就业的“新政就业计划”。1998年，德国还实施了“岗位战略联盟”计划，向一些具有公共性质的用人单位提供资金支持，共同合作开发公共设施维护和社区服务等临时性工作岗位。01二月2024山西财经大学公共管理学院28

其次，强化就业培训的作用。英国对参加受训并取得资格证书的失业人员，分别按资格等级增加失业保险给付。德国失业保障制度还对参加培训的失业人员提供生活补贴，失业保险部门负担部分培训费用，包括注册费、书费、交通费等。01二月2024山西财经大学公共管理学院29

第三，鼓励创业计划。韩国的稳定就业和职业技能发展计划中规定，凡想自己创业的失业者每人可以得到100万韩元以内的创业补贴。第四，反复评估项目。美国通过立法规定必须对联邦政府和各州开展的再就业培训服务进行长期持续的评估活动。01二月2024山西财经大学公共管理学院30二、借鉴01二月2024山西财经大学公共管理学院31

（一）以促进就业为制度目标选择

据国内有关研究机构和世界银行专家估计，中国城市实际失业率大约在8%-10%之间。

世界各国的失业保障制度有的侧重保障功能和收入再分配功能，有的侧重促进再就业和培训。美、英、德三国的失业保障制度都从保障收入转向侧重再就业和培训的失业保险。01二月2024山西财经大学公共管理学院32（二）细化失业保障制度设计第一，改变失业保障制度依赖性，强化制度对失业者的激励作用。德国《就业促进法》规定，失业保险金加上额外收入不能超过失业者原工资的80%，超过的部分要从应享受的失业保险待遇中扣除。01二月2024山西财经大学公共管理学院3301二月2024山西财经大学公共管理学院34第二，增强失业保障制度的灵活性和可操作性。首先制定最高法律层面的统一立法和原则性的规定，其次对各省份的基金进行监督和统一管理，并在各省份失业保险金入不敷出的特殊情况进行干预，保障失业保障制度的有效实施。

第三，有效激发企业和社会力量。20世纪90年代德国实施《失业支持法》，允许建立私营的职业介绍所，积极利用社会力量。01二月2024山西财经大学公共管理学院35（三）合理设计和管理失业保险基金首先，政府、企业、员工三方负担失业保险基金。其次，灵活设计失业保险基金的缴费率。美、英、德、韩四国的失业保险基金都采取企业和劳动者平均负担的方式。

我国《失业保险条例》发布实施后，失业保险基金由参保单位2%和个人1%的缴纳保险费构成。

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再次，合理分配失业保险基金。将失业保险基金扩展到职业介绍、再就业培训、鼓励企业招聘失业者和资助创业补贴等方面。

第四，有效管理失业保险基金。在设计全国范围内的失业保险调剂金时，必须明确实施细则和惩处措施。加强对基金的监督，不仅需要健全内部和外部的监督机制，还需要各个相关部门之间进行切实沟通、密切配合并且相互监督。第四节

主要发达国家社会救助特点及其启示

一、特点

第一，社会救助是社会安全网的最后一道防线，对保障居民基本生活，维护社会稳定，促进社会和谐具有特别重要的作用。第二，注重动员社会力量。第三，重视社会救助的法制建设。第四，不断改善技术手段，实行信息化管理。第五，引入“积极福利”的思想，开始救助和福利制度的改革。01二月2024山西财经大学公共管理学院39二、启示

第一，进一步强化国家责任，不断完善社会救助体系，努力实现公平正义。当前我国社会救助制度待遇水平较低，覆盖面较窄。一是政府应正确处理公平与效率的关系，采取更加积极有效的反贫