地权属争议处理理论与实务

郴州市国土资源业务骨干培训--地权属争议处理理论与实务地权属争议处理理论与实务朱海平

一、土地权属争议理论概述（一）土地权属争议概念、内容和类型1、土地权属争议概念、内容

根据《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部第17号令，2003年3月1日起施行，以下称《办法》）第二条:“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。内容包括：所有权和使用，不包括土地他项权利，如抵押权、土地租赁权、土地相邻权、地役权。2、类型（或主体）根据前条规定，土地所有权或者使用权属争议可以分为国有土地所有者（即全民所有，由国务院代表国家行使）和集体土地所有者的争议（含国有土地使用权与集体土地所有权争议）、集体经济组织之间的集体土地所有权争议，国有土地使用者之间、集体土地使用者之间的争议。需要说明的是，我们没有把国有土地使用者与集体土地使用者之间的争议包括进来，是因为这种争议的集体土地一方一般由农民集体经济组织以土地所有者的身份出面解决，所以上就变成国有土地所有者和集体土地所有者的争议。（二）土地权属争议处理的原则1、以事实为依据，以法律为准绳的原则（包括实体法和程序法，实体法主要指土地确权方面的土地及相关法律法规及土地政策，程序法主要指《办法》、《土地登记规则》以及土地登记办法）；2、从实际出发，尊重历史，面对现实的原则；3、现有利益保护的原则。《土地管理法》第十六条第四款：“土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地土地利用现状”，《办法》中也有类似的规定。主要体现争议双方应本着保护现有利益的原则，不得进行任何破坏土地资源、阻扰争议解决的行为。4、坚持先协商、重调解、慎处理的原则。5、诉讼解决以行政处理为前置的原则。（三）与土地确权、土地侵权纠纷的联系与区别1、与土地确权的关系。确定土地权属，简称土地确权。确定土地权属，指依法确定土地所有权、使用权和土地他项权利的归属（狭义），土地权属争议最终也是要确定土地权利的归属。所以，从这种意义上说，土地权属争议的处理过程，除一些程序性规定不同外，实际上就是土地确权的过程。所以我们后面还会主要讲一些土地确权方面的一般原则。2、与土地侵权纠纷的区别①函义不同土地侵权纠纷是指合法的土地权利受到侵犯而引发的纠纷。包括如超过批准征用数量、范围侵犯农民集体土地所有权纠纷、在他人依法取得土地使用权的土地上违法上兴建房屋、建筑物的行为。②解决的方式不同，土地侵权纠纷经协商、协调解决不成的，可以直接向人民法院提起民事诉讼，土地权属争议必须经政府处理后，对政府处理决定不服的才能向法院提起行政诉讼。根据《办法》第十四条规定，土地侵权案件不作为争议案件处理。③处理结果不同：土地侵权纠要承担侵权责任，土地权属争议确定权利归属为处理结果。④土地权属争议和侵权纠纷并存时的处理：先通过行政程序处理确定土地权属再解决土地侵权纠纷。（四）我国确定土地权属的法律依据

体现我国土地权利以及地权制度的法律内容散见于基本法、土地法律和各种土地法规政策及相关法律中。1、基本法⑴《宪法》⑴《宪法》第九条矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外；第十条城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有；⑵《民法通则》第七十四条:劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：(一)法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等……

集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有……2、土地法律⑴《土地管理法》；第八条城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。⑵《城市房地产管理法》等关于国有土地出让、转转方面的规定。3、土地法规

⑴《土地管理法实施条例》；⑵国务院55号令；⑶《铁路留用土地办法》；⑷《外商开发经营成片土地管理暂行办法》等。4、相关法律⑴《城市规划法》；⑵《森林法》；⑶《草原法》；⑷《矿产资源法》；⑸《环境保护法》；⑹《渔业法》；⑺《水法》；⑻《文物保护法》；⑼《物权法》第四十六条矿藏、水流、海域属于国家所有。第四十七条：城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。第四十八条：森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。（五）确定土地权属的一般原则

我们所说的一般原则，是指在处理具体的土地确权问题时适用的基本指导思想，也是长期土地确权实践经验的总结。需要说明的是，目前土地权属问题的处理，还没有一个明确的、统一的、体系化的准则，下面讲的这几条原则，也不能涵盖一切土地确权问题，甚至有点原则还在进一步探讨之中。1、城市土地属于国家所有的原则。

我国城市土地国有化是随着城市资本主义工商业的社会主义改造进行的。在1949－1952年间，中国新政府成立，相继没收了国民党政府的地产和官僚资本家、大地主、战争罪犯的地产，将其转化为国有，这就是我国城市土地国有化的奠基时期。1953年－1966年城市土地的基本国有化时期，通过“三大改造”和“私房改造”，使土地国有所有权迅速上升，但法律没有任何明确的界定。1966年－1982年《宪法》第十条正式宣布“城市土地属于国家所有”，标志着城市土地的国有化经历了事实和法律固定的两个阶段。1987年《土地管理法》第八条：“城市市区的土地属于国家所有”，进一步明确“城市土地属于全民所有即国家所有”，同时还规定了我国土地所有制的两种形式：全民所有制和劳动集体所有制两种类型。1998年《土地管理法实施条例》第二条：“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地……”；2007年10月《物权法》第四十七条：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。城市和城市市区的概念目前法律和法规没有明确的定义，在实地划分城市和城市市区的确切范围还很困难。2、国家建设征用的土地属于国家所有的原则

法律依据：⑴1953年11月《政务院关于国家建设征用土地办法》第十八条：“凡征用之土地，所有权属于国家……”；⑵1958年1月《国家建设征用土地办法》第十四条：“已经征用的土地，所有权属于国家……”；⑶1982年5月《国家建设征用土地条例》第五条：“征用的土地所有权属于国家……”；⑷1987年《土地管理法》(1988年12月29、1998年8月29日、2004年8月28日三次修正)第二十四条：“国家建设征用的集体所有土地，所有权属于国家……”⑸1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》(以下称确权规定)第五条“国家建设征用的土地，属于国家所有”；⑹1998年《土地管理法实施条例》第二条下列土地属于全民所有即国家所有：……（三）国家依法征用的土地……。3、国有土地与集体所有土地的划分原则；

前面所述的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》、等法律中都有关于划分国家所有和集体所有重要条款。如《宪法》第九条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，第二十九条因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。第三十六条农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。第三十八条一九八七年一月《土地管理法》施行之前重复划拨或重复征用的土地，可按目前实际使用情况或者根据最后一次划拨或征用文件确定使用权。2、集体土地建设用地使用权第四十八条

非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。第五十二条

空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。3、其他第五十六条

土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。（七）土地权属争议的管辖：⒈管辖原则：有利公正处理，保护当事人利益；便于调查协调，依法处理；便于当事人申诉；尽量解决在基层，减少上报下传层次，提高办事效率。2、管辖的划分：根据《土地管理法》第十六条和《办法》的5、6、7、8、9条有关规定：县级：个人之间、个人与单位之间、单位之间。当事人的申请，个人之间、个人与单位之间可以由乡级人民政府处理。市（地）级：跨县级的，政府或上级交办、转送的。省级：跨市地；一方为中央直属单位且面积大；一方为军队且面积大；有重大影响；交办的。国土资源资源部：国务院交办的，全国在重大影响的。二、土地权属争议调查处理的程序：（一）申请1、申请应具备的条件：⑴申请人与争议的土地有直接利害关系；⑵有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。2、提交书面申请书。申请书中载明申请人、被申请人姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名、职务和请求的事项、事实和理由，并按照被申请人数提交副本。3、提交证据材料和证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。4、可以委托代理人代申请。委托代理人申请的，应当提交授权委托书。授权委托书应当写明委托事项和权限。5、同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转送的可以不需要申请。（二）受理1、按照规定审查后7个工作日内提出是否受理意见。2、决定受理的，从决定（土地权属争议案件受理通知书送达给申请人）之日起5个工作日将申请书副本发送给被申请人，被申请人30日内提交答辩书和证据。3、不受理的的及时拟定不予受理建议书，报同级政府做出不予受理决定，当事人不服的，可申请行政复议或行政诉讼。

什么情况下应当受理、什么情况下不予受理？我们前面说的按照规定审查，实际上是对申请条件审查后决定是否受理：⑴申请人与争议的土地有直接利害关系；⑵有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。实际上受理这个环节很重要，但很难把握。符合受理条件的，那肯定应当受理。关键的是不符合条件的不受理，那根据前面的规定要及时拟定不予受理意见报政府下不予受理决定。我们知道土地权属争议案件逐年上升，上访案件涉及土地权属方面的问题也多，如果都要拟不予受理意见报政府下处理决定，对国土部门、政府那将是一个很繁重的工作，当事人不服不予受理决定的，申请行政复议或行政诉讼，那马上就可以进入诉讼程序。国土部门就要代表政府应诉。为解决这个问题，在实际工作中我们采取了一些办法：1、对不属于土地权属争议案件如征地补偿纠纷、土地侵权纠纷、山林纠纷、行政边界一般以书面答复的形式告知不属于我们法定职责范围，同时告知解决问题途径。2对以信访形式出现的申请，按照处理信访程序办理，但最终要书面答复信访人；3、对口头申请反映情况的，原则上口头答复。特殊情况的，认真调查后，以书面形式回复上访人。（三）调查1、指定承办人，进行实地调查。

在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。同时制作争议土地现场勘测图和现场勘察笔录，并由参加人员签名。（举例说明）2、审查、核实证据（或调查取证）。

土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。

国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：一、人民政府颁发的确定土地权属的凭证；二、人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；三、争议双方当事人依法达成的书面协议；四、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；五、其他有关证明文件。承办人员要通过调查取得证据主要有：1、当事人的陈述；2、证人证言；3、书证等等，以全面查清事实。（四）组织依法调解

依法调解通过说服教育和劝导的方式协商达成的解决土地权属争议是最理想、最有效的办法，是处理权属争议案件的法定程序，也是我们实际工作中要始终坚持的一贯做法。调解对于解决土地权属争议，首先可以减少行政诉讼、节约行政成本；其次可以提高行政效率，快速解决争议案件；最后，可以有效防止人民内部矛盾激化，维护社会的稳定。1、应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。2、调解应在自愿、合法的