国家审计对财政监督提质增效的八个维度

引言财政监督是国家治理体系和治理能力建设的重要内容，它通过财政预算编制、财政执行跟踪和财政决算评价等制度性安排，保障国家财政服务国家机器持续、健康、效能、向民生运转。然而，财政预算的权威性和科学性如何保障，财政执行的效益与效果如何监测，财政决算的修正和提质如何发生等，都是实务界和学术界的重要探索课题。我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权利属于人民，党的二十大报告明确指出，“必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。马海涛等梳理了党的十八大以来我国财税改革的重大成就和理论经验，理论经验表明，必须坚持党对财政工作的全面领导，理性界定民生经济当前与未来可持续发展、政府与市场、中央与地方财政之间的关系[1]。邓辉和朱丘祥指出，现阶段我国行政主导的财政监督模式已然不能适应国家治理体系和治理能力现代化建设的时代要求，立足实践演进视域，财政监督法制化是未来的改革方向，而法制化改革关键之一在于改进财政监督协同监管机制，完善财政监督外部问责机制[2]。国家审计作为国家治理体系的重要工具，理应赋能财政监督提质增效，共同构建统一的大监管体系。一、传播财政与思政，提升财政信度与效度，形成知财、拥财和维财的社会环境提升财政的信度和效度，是人民相信财政的起点。财政决策活动游离于人民之外，人民不能够或者难于通过可接触渠道知晓和参与必要的财政行为，导致人民对财政行为和活动比较陌生，也导致财政决策的内部化。国家为了保障财政安全和财政的合法合规与高效，要求国家审计按照国家法律制度的要求对财政预算和财政收支活动进行审计，并依法通过政府渠道向社会公示。国家审计顺利地成为架设财政与人民之间的桥梁，为人民群众知晓财政行为、财政活动、财政功能和财政目标提供了可能性。杨翟婷和王金秀的研究成果表明，国家审计可以通过硬约束和强问责机制威慑地方政府违规支出行为，强有力的国家审计监督显著提升了地方政府财政透明度[3]。国家审计扮演着经济体检员的角色，通过发挥揭示、抵御和预防财政风险的活动，一方面帮助人民群众知晓和认识财政，另一方面促进财政高质量发展，更好地服务国家机器运转和民生需求，成为国家财政的传播机和发声器，引导人民群众在财政增效和财政确信的基础上，拥护财政行为，维护财政的权威。二、奠定信任基础，打造财政专业与专能，构筑信财、盼财和问财的权威保障财政作为社会财富的一种重要分配机制，通过多种收入来源最终用之于民的一种财富分配活动是集专业性和技术性于一体的技艺行为。首先，它通过财政预算，做到后续财政执行有依据；其次，通过财政决算检查财政预算执行情况，对财政预算进行评价和优化。值得思考的是，财政预算为什么可以执行，怎么保证财政预算的科学性、可行性呢？现行的国家审计对财政的审计行为均发生在预算执行之后，因此从制度上提倡预算审计，在审计的增信下执行国家财政预算，将更能增加财政的公信力。国家审计通过财政预算审计，从事后评价变成事前鉴证，一方面促进财政预算的专业性和专能性构建，另一方面有利于国家审计发挥参谋角色，帮助预算编制的完善。特别是在全面建成小康社会的关键时刻，村级财务活动成为人民群众参与国家财政的重要的、常见的财政活动，更加需要获得专业财政和专能财务的支持，帮助人民群众建设好自己的村级财政财务。国家审计在促进财政技能提高和职能优化的实践中，人民群众积极相信财政活动、期待财政行为和求助财政帮助，实现财政权威高效的良性循环。三、践行研究风格，问诊财政出路与归途，储备用财、分财和聚财的方法支持财政从哪里来到哪里去，财政怎么使用、分配和积聚国民财富，是财政高质量发展需要思考的重要哲学命题，这些都涉及财政方法论。国家审计参与财政审计，不但要审计财政的合法合规性、效益效果性，而且不能回避对财政发挥资源优化配置的方式和方法的审计。财政作为资源优化配置的一种国家宏观调控方式，通过不同规模、不同结构、不同时点、不同区域、不同力度、不同精度的安排，发挥着国家宏观调控的重要角色。研究型审计的提出，从不同角度也影响着国家财政需要烙印研究的风格，研究如何布施财政。使用财政前需要研究是否需要使用财政资金、财政资金来自哪里、如何监管、是否存在缺口、缺口的风险应对等；分配财政资金需要研究谁来分配、分配财政的依据、分配财政的进度安排、财政分配是否需要优化等；筹集财政资金需要考虑筹集资金的成本、风险、期限结构、杠杆效应和民生效应等。国家审计促进财政在财政活动和行为全过程、全细节、全布局的研究探索，做到财政研究全覆盖、财政风险全透视和财政前景全预测。四、发扬集中优势，缜密财政收入与支出，实现财智、财知和财值的决策优化财政活动和财政行为调节的是财政关系，展示的是财政智慧，丰富的是财政知识，表现的是财政价值。财政通过财政收入和财政支出等财政活动，实现国家机器的智慧运转和价值实现。财政监管与国家审计一致，充分体现了党的集中统一领导优势。在党的统一领导和集中配置中，实现对财政收入和财政支出的结构性调整，规避财政收支的非结构性失衡。党的集中领导优势在财政财务收支审计中得到坚持和发展，主要表现在以下三个方面。一是确保财政目标的一致性。鉴于不同区域和时点，各级政府可能基于某些目标，导致财政资金的错配或者挪用、坐支财政资金，从而产生风险。党的集中统一领导在坚持财政收入和支持的刚性中，也能够根据地方特点和时间特殊性优化配置财政收支，集中财政力量办大事、主责主业和平稳持续发展产业。二是确保财政智慧在财政各领域和各环节传播。集中代表通用，财政审计可以针对不同风险点和风险域传播能够有效转化和处理风险的经验与做法，形成财政风险控制知识图谱和风险转化与处置图谱，实现财政智慧共享。三是在党的集中指挥下，发挥财政征收和财政支持等手段，调节不同区域的财政收支，实现各个区域协调发展。因此，在财政收支变化过程中，应发挥集中优势，构筑信息和知识平台，实现财智、财知和财值的有效决策，提高财政监管的科学性、价值性和权威性。五、铺垫统一道路，可视财政势域与力域，监管财权、财流和财物的全过程财政功能的发挥在于合理界定整体利益和局部利益，在于对财政产生的财权、事权和人权的有效监督和有效激励。国家审计以“政治—政策—项目—资金”为主线，从财权、事权和人权横纵交错、网格化管控财政，促进财政高质量发展。不同的财权、事权和人权都存在不同的作用域，表现在他们的势度和力度。一方面，国家审计通过跟踪国家战略、政策、方针是否在财政上得到实现，监督和促进财政资金按照国家的政策、项目和方针点及时、足额、减程序的集中和划拨财政资金，扩展财政的作用域，形成财政作用的势能和力度；另一方面，通过国家审计理解和识别财政作用域存在的不确定点、盲点和乏力点，发挥国家审计的上传下达优势和信息机制优势，指导财政部门和财政人员科学认识财政程序和财政作用，促进财政作用力和作用域得到财权、财流和财务的支持。顺应国家审计对财政监管的要求，财政管理更加注重宏观决策、战略导向和人本关怀，结合信息化技术和数字化特色，对财政作用力域和促进势域进行可视化监控，形成独到的财政财权、事权和人权的展示系统、预警系统、风控系统和转化系统，保障财政资源优化配置功能高效能实现。六、完善区分论证，分层财政目标与效率，保障财效、财质和财能精准评价财政预算、财政执行和财政决算是国家战略、方针和政策在资金准备、资金使用和资金价值方面的实现过程。然而财政预算并没有得到国家审计的鉴证，是财政部门自行的论证和报批过程，因此存在天然的不足之处。财政执行审计与财政决算审计同属于事后审计，缺乏过程监督与纠正机会，很容易形成将错就错的执行和更高成本的整改。国家审计创造性运用了三个相区别的方法论，把一般与特殊、整体与部分、主观与客观、探索与舞弊等多种辩证风险区别开来。三个相区别的方法论的使用，在一定意义上和财政重点与非重点、未来与现在、主要与次要、点与面、杠杆与全面等相吻合。如果财政运用审计三个相区别的方法论，就能够有效保障财政效率、财政质量和财政能力的精准评价。首先，区分不同的财政目标，按照级别、紧急程度和重要程度，在总体财政政策不变的基础上，做到财政政策柔性运用，保障各种目标有序实现、相互配合与整体推进；其次，摒弃按照财政效率和效益的结果导向的财政绩效评价制度，分区位、分目标的财政效率和效益评价机制，保障财政全覆盖，又综合经济、社会和政治的评价机制；最后，财政评价是效率、效益、质量和能力的综合评价体系，而且根据经济、政治、社会、文化、和谐等不同的权重测度财政的效率、效益、质量和能力，保障财政刚性监督和柔性监督相统一。七、探究长效机制，剖析财政时效与期效，促进财报、财信和财言持续增信财政影响力具有一定的时间效力和时期效力，保障财政效能的长效机制是财政高质量发展的突出标志。财政效能的长效有利，表现在财政报道、财政信息和财政建议的持续可信。资源的优化配置不均，主要是信息不对称导致的，诱发财政预算、执行存在道德风险和逆向选择等机会主义行为。因此，通过国家审计的增信机制，确保财报、财信和财言持续高质量是特别重要的。一是开展财政预算审计，把审计提前，做到凡预必审，经审才能够审批财政预算制度。财政预算经过审计一方面降低决策补救成本，另一方面得到审计专业人员的建议和认证，降低决策风险。二是把政策跟踪审计贯彻财政执行审计和财政财务收支审计全过程，做到执行预算既站位于国家发展的战略高度，又站位于服务地方民生和地方发展的现实需要。三是坚持领导干部经济责任审计界定领导干部责任终身制。领导干部属于国家的公务人员，履行公共资源的配置作用，换岗换位并没有改变领导干部继续履行公共资源的角色，也没有改变领导干部的公职身份。领导干部经济责任终身制从制度上保障领导干部更加关注财政资金的长期绩效和区域的长远发展，有动力、有责任、有监督地关注财政时效和期效，通过财报、财信和财言的信度，促进人民财政的长效机制的形成。八、用好自我革命之武器，重构财政治理与创新体系，编制财愿、财景和财人之未来轮廓财政监督是个动态的、历史的和发展的监督过程，随着中国式现代化的实现，财政监督需要与时俱进，发挥自我革命的精神，促进财政监督优化升级。基于以上分析，财政监督无论通过财政预算、财政执行，还是财政决算，都需要国家审计的服务和赋能。国家审计从中华人民共和国成立至今，其职能和作用域发生了质的变化，也发生从经济监督发展到国家治理的变化。国家审计通过自我革命，不断增加国家治理中的角色，从国家审计制度、国家审计体系、国家审计项目、国家审计内容、国家审计方法、国家审计公告、国家审计报告、国家审计整改和国家审计国际话语权建设等方面均有国家审计自我革命的影子。国家审计的这些