中国发展高层论坛主报告

参加WTO后的中国〔2024中国开展高层论坛主报告〕2002-03-20经过长达十几年的艰苦谈判之后，中国终于在2001年年末正式参加了WTO。事先人们对中国参加WTO所面临机遇和挑战的种种分析和预言，正在被实践所检验。在参加WTO后的新形势下，有些情况是原先预料到的，有些情况原先估计缺乏，还有的情况是新出现的。中国正处在参加WTO后的初期，参加WTO对中国经济影响哪些是短期的，哪些是长期的，哪些是表层的，哪些是潜在的，哪些是比较确定的，哪些是不大确定的，仍然有必要依据中国参加WTO的协议条款和变化了的国际国内形势，做出进一步接近实际的估计和判断。尤为重要的是，中国应当实施一种富于进取精神的、尽可能利用机遇并降低风险的应对战略，加快国内的调整和改革，全面、稳步、着眼于长远地提升中国经济的竞争力，同时为世界经济的稳定和开展做出更多奉献，实现人们所期待的"多赢"局面。一、参加WTO对中国经济影响：利大于弊总体格局下的不确定性参加WTO对中国经济的影响，可以从对经济的总体影响以及对产业和体制的影响等角度加以分析。1．对中国经济的总体影响参加WTO意味着中国将在更大范围、更深层次上参与经济全球化进程，中国经济合理配置资源的范围得以大幅度拓展；通过产业结构的调整，促进比较优势的发挥和培育；市场开放带来的竞争将促使经济效率的提高。这些因素最终将推动中国经济的总体增长。国务院开展研究中心开展战略和区域经济研究部运用"中国经济的多部门、多区域的动态模型(简称DRCCGE模型)"，根据中国参加WTO的相关文件，对中国的经济增长进行了模拟测算。模拟结果说明，在不考虑效劳贸易对外开放的情况下，与中国没有参加WTO的基准情景〔即中国不做任何贸易自由化改革的情景〕相比，2024年，中国的GDP将提高2.1%。世界银行、美国国际贸易委员会等机构也曾就入世对中国经济增长的影响作过定量研究，由于所用参数不同，模拟结果的数据有所差异，但这些研究结果均认为参加WTO将加快中国经济增长的速度。需要指出，这些定量研究都只考虑了参加WTO后根据比较优势而重新配置资源所导致的配置效率的提高，根本没有考虑参加WTO后所引起的投资、技术、竞争和体制等因素变化推动的增长。事实上，参加WTO后，随着外贸条件的变化，先进设备的进口将会增加，中国产业的技术结构将得到提升；中国的投资环境将得到明显改善，外国直接投资可望显著增加，并由此带来先进的技术与管理；开放市场将使国际大型跨国公司更多进入，国内实行国民待遇原那么后，原来受限制的投资主体的市场准入条件将得以改善，竞争的强度和质量都将提高；适应WTO规那么要求而进行的大量法律规章的调整，将大大改善贸易投资环境，刺激新增长点的生成和开展，如此等等。与依据静态比较优势而发生的资源配置效率变化相比，这些变化更为深刻和长远。考虑到这些变化所带来的"内生增长效应"，估计在未来10年内，参加WTO将使中国的GDP年增长率比基准情景提高0.5个百分点左右。另一方面，参加WTO带来的收益不是平均分布的，相反，贸易与投资自由化对不同部门的影响不同，有些方面差异还很大。由于比较优势、贸易与投资环境、市场结构、全球化程度、产业成熟程度、需求增长潜力等不同，参加WTO后，有的部门受益较多，有的部门受益较少，有的部门那么更多地受到冲击。在受影响的时间分布上也不平衡的。即使在同一部门内部，不同产品受影响的方向和程度往往会有很大不同，以致人们难以对某些部门受影响状况给出统一判断。就个别企业而言，在一个总体受益的行业内，竞争力强的企业与竞争力弱的企业的感受也是完全不同的。这些不平衡总会通过种种方式表达出来。在中国现有的结构状况下，受冲击较大者〔某些垄断性行业〕发出的"声音"可能更大一些，有时会影响到对总体情况的正确判断。参加WTO后，中国经济总体受益应当说是确定的。尽管不同部门调整的方向和力度不同，但所有部门都将无一例外地面临调整压力。由于应对战略的差异，调整的实际结果以及由此决定的最终受益结果在部门间的分布并不是确定的。这一点通过以下产业和体制受影响的分析将会看得更为清楚。2.对中国产业的影响〔1〕对农业的影响中国农业的生产、加工与流通具有明显的经营规模小、本钱高、市场化程度低、政策性支持少的特点，因此，其国际竞争力相对较弱。长期的贸易保护使得农业产业结构不尽合理，比较优势没有得到应有的发挥。中国在参加WTO时做出了较大幅度开放农产品市场的承诺，对农业的贸易保护水平将大幅度降低，同时，参加WTO后进口管理手段被严格约束，国内政策性支持空间受限，因此，农业将是面临挑战最为严峻的部门之一。农产品市场开放冲击国内农业的根本机制在于，质优价廉的农产品的进口，特别是粮食等大宗农产品的进口，将降低国内农产品市场价格，挤占国内农产品市场份额，从而减少农民收入。按照计量模型结果，到2024年，大宗农产品进口将出现不同幅度的增长，价格出现相应下降,农业总产值将下降2%，农民收入下降280亿元〔1990年不变价〕。参加WTO对中国农业带来冲击的同时，也孕育着诸多时机。尽管可能受到较大冲击，但从总体看，中国农业开展速度不会降下来，如果应对措施得当，仍然可能保持持续稳定增长的势头。农民收入可能因受粮食等进口农产品的冲击而减少，但由于中国种粮比较利益呈下降趋势，如能抓住机遇积极调整产业结构，引导农民转向高价值、市场前景好的农产品生产，那么有可能提高农民收入。参加WTO可能影响农业特别是种植业吸收农村劳动力的水平；另一方面，参加WTO将引起资源配置格局和产业结构的变化，将会在其他领域增加农村劳动力的就业时机。所以，参加WTO后中国农业能否趋利避害，争取较好的开展前景，很大程度上取决于应对战略是否得当。在这方面，调整和改革能否到位至关重要。例如，中国的肉类、蔬菜、水果和花卉等劳动密集性农产品，具有一定的比较优势和出口潜力，但这些产品长期以来在质量、卫生、技术标准上难以到达国际市场要求，加上国内农业生产与流通组织化程度低，行业分割、部门垄断现象严重，使之不能有效地转化为现实的竞争优势和出口能力。改变这种状况，农业生产、流通管理体制及支持系统的大幅度调整和改革势在必行。〔2〕对制造业的影响与农业和效劳业相比，中国制造业的开放度和竞争力总体上也要高一些，并且有希望在某些领域成为世界性的制造业基地。参加WTO后对中国制造业的影响，人们通常关注较多的有对外开放程度、产业组织状况、市场结构、静态比较优势等因素，由此产生的结论在一些领域是不乐观的。但是，如果同时关注另一些基于中国国内的、中长期的、动态的因素，如国内需求潜力、新投资进入、市场化程度、产业开展阶段和成熟度、全球化程度、动态比较优势等，对前景的估计那么会有很大改变，在大多数领域是令人鼓舞的。因此，将上述两类因素结合起来，尤其是对后一类因素以足够关注，对把握参加WTO后的中国制造业开展前景有重要意义。对外开放程度低、企业规模小且分散、优势仅仅表达在劳动密集型产业等特点，在市场开放度增加，特别是大型跨国公司更多进入的情况下，可能使产业更容易受冲击。国内需求潜力巨大，参加WTO后投资环境改变而吸引大批新投资者进入，加快改革提高市场化程度，较低的产业开展阶段而留出的较大产业提升空间，比较优势从劳动密集向技术密集的转变等，都可以对产业开展带来积极变化，使某些产业由参加WTO后的一个时期受冲击较大的局面，转入富有活力的中长期上升轨道。国务院开展研究中心产业经济研究部的一项研究中，考虑全球化特征、市场化程度、对外开放程度、产业成熟度、国内需求潜力和比较优势等因素，对参加WTO对中国制造业在短期和中长期的影响进行了分类研究。第一类是具有较强的现实竞争力，中长期具有明显比较优势和开展空间的行业。这些行业主要集中在劳动密集、局部资源密集领域，资本和技术密集型行业中劳动密集度较高的加工组装环节，在中长期也包括局部有一定技术密集特征的领域。它们主要是食品加工及制造业、纺织服装、皮毛羽绒制品、塑料制品、非金属矿物制品、有色金属、金属制品、摩托车、家用电器、局部电气机械及器材、局部电子及通信设备制造等行业。这些行业具有市场化、开放度和市场竞争度高的特征，参加WTO后将迎来良好的开展机遇，从中长期看大多数也具有国内潜在需求巨大、比较优势和竞争显著特征，有着良好的开展前景。第二类是现实竞争力一般，中长期内具有一定潜在竞争优势和开展空间的行业。这样的行业主要有饮料制造业、烟草、石油加工及石油化工、化学原料及制品、化纤、橡胶制造业、造纸及纸制品业、钢铁制造业、普通机械制造业、交通运输设备制造业〔汽车和摩托车除外〕以及仪器仪表及文化办公用机械制造业等。通过向国内外进一步开放市场，其中一些行业具有较大的竞争力提升空间，但需求潜力和全球化程度的差异将使这些行业的开展前景有所不同。第三类是在参加WTO后短期受冲击较大，但中长期有很大开展空间和潜在竞争优势的行业。这方面的典型行业是汽车制造业和化学医药制造业。以汽车制造业为例，由于其全球化程度高，而中国汽车制造业的对外开放程度和市场化程度低，参加WTO后国内现有汽车厂商将会受到较大冲击。另一方面，由于中国正处在汽车产业快速增长的初期，如果能够积极地开放市场、加强竞争，借助需求潜力巨大、相关产业链和配套体系比较完整、人力资源本钱低、规模经济效应显著等优势，其开展前景是非常广阔的。一种可能性较大的估计是，在今后10－20年内，中国不仅成为全球最大的汽车消费国，同时也将成为全球最大的汽车生产国。〔3〕对效劳业的影响中国效劳业的开展，长期未得到应有的重视，过度保护与行政性垄断、部门分割导致其国际竞争力相当弱。2000年，中国效劳贸易总额为664.6亿美元，仅占进出口总额的14.0%。而1999年美国的效劳贸易占进出口总额的21.2%。中国一直是效劳贸易的逆差国家，2000年，中国效劳贸易的逆差为56亿美元；2001年上半年，中国效劳贸易的逆差为32亿美元。参加WTO谈判中，中国就效劳贸易对外开放作出了广泛的承诺。在境外消费、商业存在和自然人流动方面，中国所有的效劳部门都做了不同程度的承诺；在跨境交付方面，中国超过80%的部门做出了承诺。在过渡阶段结束后，据世界银行专家Ianchovichina等人计算，中国全部市场准入承诺的平均数〔"平均数"说明承诺减让表中已做出承诺的部门或效劳提供方式的组合相对于最大可能组合的比例〕为57.4%，显著高于其他国家〔包括兴旺国家〕在乌拉圭回合中提出的承诺。显然，参加WTO对中国效劳业开展影响将是广泛而深刻的。参加WTO对中国效劳业开展的有利影响是，开放效劳贸易市场后，外资效劳提供者的进入，将打破国内效劳业的行业垄断，强化市场竞争，促进效劳业效率的提高；外国效劳业者带来的先进效劳产品、效劳理念与管理经验，将使国内效劳业者在与外资效劳业者的竞争与合作中，通过"干中学"，提高效劳业的整体水平，并促进国内潜在效劳需求变为现实；中国具有竞争优势的效劳业，如工程承包、远洋运输等可以在国际市场上获取更加公平的条件，从而推动其进一步开展。开放效劳市场也会在一定时期内带来负面影响。国内一些效劳业者，特别是一些对经济全局具有重要作用，长期以来由于行政性垄断而竞争缺乏的大型国有企业，如果在与外资效劳者的竞争中失败受创，可能引发某些严重后果。如银行业对外开放后，外资金融机构将凭借其体制、资金、品牌、效劳、管理等方面的优势在高利润业务中与国内银行展开强有力的竞争，如果国内银行业应对不力，可能对国内金融体系的顺利运行乃至国家经济平安产生较大的不利影响。其次，开放市场后对人才的竞争加剧，人才价格可能水涨船高，尽管这种变化对人力资源利用和培育可以起到刺激作用，但同时也将提高中国效劳业的本钱和价格，使其低本钱优势受到削弱。参加WTO对中国效劳业的影响能否尽可能地利大于弊，防止重大不利局面的出现，在根本上取决于国内改革的进展。例如，外资银行进入后与国内银行存在着既竞争又合作的关系，就竞争而言，如果中国的国有商业银行在产权结构、治理结构、经营管理等根本方面的改革能够取得突破性进展，同时形成各种所有制成分在银行业领域平等竞争和开展的环境，竞争的结果会使少数企业难以为继，但内资银行企业在总体上不仅不会垮掉，而且在中长期会有更大的开展空间。与此同时，国有商业银行利用其外乡化优势，特别是相对完整的根底设施，可与外资银行开展多方面的合作，促进内外资银行"双赢"格局的出现。3.对中国经济体制的影响〔1〕直接影响归纳而言，中国参加WTO时的承诺大致可分为三类。一类是涉及市场开放的承诺，包括货物贸易市场与效劳贸易市场的开放。第二类是涉及参加WTO后中国出口方面的承诺，包括出口支持手段与出口商品在国外的待遇。第三类是中国为保障落实前两类承诺而做出的直接涉及体制方面的承诺。这类承诺涉及面相当广泛，包括国民待遇、透明度、贸易制度的统一实施、司法审议、外贸权、进出口许可程序、国家定价、落实TRIPs与TRIMs有关规定、标准与技术法规等诸多方面。由上述承诺可以看出，除了第二类承诺中有些不直接涉及国内经济体制外，绝大局部承诺实质上都直接涉及到中国经济体制的调整与改革。落实这些承诺，已经并将继续对中国现行经济体制产生多方面的重要影响。--政府保护国内市场的传统方式根本不再适用。由于中国承诺在参加WTO后大幅度降低关税、取消配额等非关税壁垒、取消不适当的财政补贴，传统的保护手段根本不再适用，对国内市场的保护程度将大大降低。实际上，WTO并不完全禁止对国内市场的保护，在取消与WTO规那么相冲突的保护国内市场方式的同时，应积极探索符合WTO规那么的、行之有效的保护国内市场的新方式。--政府支持国内产业提高国际竞争力的方式必须改变。中国曾经长期实行方案经济体制，改革开放以来又实行进口替代与出口导向相结合的开展战略。在此背景下，中国曾经试图学习东亚一些国家和地区实施产业政策的经验，以政府对国内市场的保护与对出口的直接支持作为提高产业竞争力的重要手段。参加WTO后，为了支持国内产业提升国际竞争力，政府必须改变保护市场、直接补贴等方法，将重点转向促进改善企业治理结构、维护公平竞争、保护与鼓励技术创新、降低社会交易本钱等方面。--政府涉外经济管理的角色和方式必须转变。参加WTO后，涉外经济管理法律与政策将更加透明，有关政策更具可预见性。在司法审定、进出口许可程序等方面中国已做出了具体承诺，这就促使政府在涉外经济管理方面的角色，从以往单纯的"管理者"，着转变为管理与效劳并重。同时，政府发挥作用的方式也要相应转变，政府工作人员必须依法行政，克服管理的随意性。--政府涉外经济管理的机构必须调整。兑现中国参加WTO的承诺，原来一些政府的涉外经济管理职能或者不再存在，如对外贸权的审批；或者大大减弱，如政府分配与发放配额职能；或者交给了市场或社会中介组织，如进口机电产品强制性招标的审查已交给商会。另一方面，一些新的涉外经济管理职能亟待加强，如对国外进口产品的反倾销调查、与国外的贸易谈判等。随着政府涉外经济管理职能的改变，政府涉外经济管理的机构设置也要进行调整。〔2〕间接影响由于经济体制本身的系统性，中国落实参加WTO承诺而对涉外经济体制进行改革时，也要求其他相关体制的改革相配合，否那么将会导致严重的体制不协调现象，甚至直接影响到整个体制的正常运转。更重要的是，参加WTO将使中国更深地介入剧烈的国际竞争，为了适应这种环境并在竞争中受益，中国的经济体制质量在总体上必须要有新的提高。所以，与参加WTO对经济体制的直接影响相比，其间接影响要广泛深入地多。--加快完善市场经济体制。在经济全球化进程显著加快，经济体之间开放程度不断加强的新形势下，一个国家要分享参与国际竞争的好处，最重要的是创造一个富有吸引力的投资环境，在充分利用全球范围资金、人才、技术、信息等生产要素的根底上，发挥本国的比较优势，带动自身经济的健康开展。投资环境是由根底设施、产业配套与效劳支撑体系、制度环境等构筑而成的。中国作为一个开展中国家，在以上三个方面都与世界先进水平存在差距，但比较而言，制度环境方面的差距更大。参加WTO后，通过深化改革和制度创新完善市场经济体制的任务将会更为紧迫。--加快建立统一、开放、公平竞争的国内统一市场。参加WTO后，在给予外商投资企业以国民待遇的同时，也要求取消对国内各类企业特别是非国有企业施加的有悖于国民待遇原那么的种种限制，创造各类企业公平竞争的社会环境。在参加WTO协议中，中国承诺保证经贸政策在关税领土范围内的统一实施，这就要求从根本上改变地方和部门对国内市场的行政性分割状态，加快实现国内市场的统一。--加快转变政府职能。在中国经济转轨的过程中，政府始终处于一种特殊而关键的位置。一方面政府是改革的发起者与推动者，另一方面，政府职能转变滞后，是中国经济转轨进程中的一个突出问题。落实参加WTO承诺，大局部都涉及到政府职能转变问题。可以说，政府职能转变从来没有像现在这样迫切。4.利弊权衡中确实定性与不确定性参加WTO对中国有利有弊，总体上利大于弊，这一根本判断是有充分理论和现实依据的。正如以上分析所指出的，这种利弊在不同部门之间的分布是不平衡的。尤其需要提出的是，在总体利大于弊的格局下，具体部门内的利弊变化仍然存在着相当大的不确定性。在一个理论上受益多的部门，实际受益多少可以有较大差异，也不排除陷入被动局面的可能；相反，在一个理论上受冲击较大的部门，也存在着化挑战为机遇的可观潜力。与这种利弊变化中的不确定性相联系的主要是参加WTO后的应对战略，特别是其中的调整和改革取向。以上对体制影响的分析已经说明了这一点。一个好的应对战略，将会促使参加WTO的收益最大化；一个不好的应对战略，很可能丧失本来可以争取到的收益，加大调整本钱，并在某些领域导致矛盾激化。中国参加WTO走过了一条坎坷不平的道路，参加WTO以后，选择并实施一种正确的应对战略，将是更具挑战性的任务。二、进取性的应对战略：进一步开放条件下充分发挥大国竞争优势1.为什么要选择和实施进取性的应对战略一种好的应对战略，应当是尽可能多地利用参加WTO带来的机遇，降低相关的风险和本钱，趋利避弊，甚至化弊为利的战略，是立足于调整、改革和制度创新的战略。简而言之，是一种进取性的应对战略。选择这样一种取向的战略具有突出的现实意义。在中国参加WTO问题上，一些地方、部门和企业的人士过多地、抑或主要地看到"冲击"和"挑战"，甚至以为"大难临头"，将诸多调整、改革措施看成"不得已而为之"的事情。这样就回到一个初始性问题：中国为什么要参加WTO？如果参加WTO带来的只是或主要是冲击和困难，岂不成了自找麻烦？那不参加就是了。参加WTO是中国政府和人民主动的战略选择，不是别人强加的。作出这一选择，是基于对世界经济政治开展趋势和特点的深入理解，基于对中国国家利益的战略性考虑。首先，参加WTO将推动中国经济的进一步开放，更好地分享经济全球化带来的利益。对外开放是中国的根本国策，二十多年来的对外开放取得了令人瞩目的成绩，但中国不满足于此，而是希望进一步扩大开放，使中国经济与世界经济更加紧密地联系起来，带动中国经济的增长和结构转换。参加WTO实质上是更大范围、更深程度上参与经济全球化进程。中国不是这一进程的抗拒者和旁观者，有信心和能力在其中发挥自己的积极作用，并分享应有的利益。第二，参加WTO将使中国直接参与国际经贸规那么的制定，在国际经济秩序建设和完善中发挥更大作用。现有的国际经济秩序仍处在调整、开展和逐步完善过程之中，在某些方面至少在客观是对开展中国家是不利的。中国作为最大的开展中国家，作为经济总量和对外贸易总量进入世界前七位、依然保持快速增长势头的国家，不参与国际经贸规那么的制定是不正常的。第三，参加WTO将有力促进中国国内的体制改革和政策调整，从而推动社会主义市场经济体制的建设和完善。与WTO规那么不适应的法规政策的调整是广泛而深刻的，参加WTO后竞争的加剧将促使体制向有效率的方向转变。从某种意义上说，参加WTO是中国的第二次改革开放。当然，中国有自己的国情，不应当也不可能照搬某种外来模式，但在市场经济根本运行规那么上与国际接轨是必然的。因此，尽管存在着种种风险和不确定性，中国仍然做出了参加WTO这样一个富有远见和魄力的战略性决策。参加WTO以后，与这种根本态度相适应的应对战略，当然不能是消极应付的，而必须是积极进取的。在中国参加WTO问题上的消极应付心态，与一些问题上的误解也是有关的。例如，有人以为"参加WTO后中国有的产业将会垮掉"。这种说法经常是将一个产业与现有的具体企业混为一谈了。参加WTO后受冲击较大的产业，从中长期看往往是增长潜力很大的产业。参加WTO后外资和以往受限制的内资进入增加，市场竞争加剧，现有的某些竞争力差的企业垮掉是非常自然的。与此同时，一批竞争力强的企业将会迅速成长，整个产业不仅不会垮掉，而且会开展得更好。前面论及的汽车产业大体上属于这类产业。值得一提的是，在这些新成长起的企业中，可能有外资企业，也可能有内资或内资为主的企业。大量经验证明，如果具备好的体制和组织条件，内资企业利用其外乡化优势，完全可以表现出与外资企业相抗衡乃至超过外资企业的竞争力。又如，有人以为"参加WTO将使经济中的深层矛盾和问题显露，会产生不利影响"。参加WTO后的市场开放促使竞争加剧，与WTO规那么不相符合的保护、优惠措施将被取消，经济运行须符合WTO关于透明度原那么的要求，这些变化都可能使经济生活中被掩盖或表现不充分的深层矛盾和问题较充分地显露出来。除了个别的特殊情景外，这些深层矛盾和问题的显露是好事。这些矛盾和问题是过去长时期存在、悬而未决的，并非由于参加WTO而产生的。其次，这些矛盾和问题显露后，有利于消除不确定性，增加可预见性。中国国有银行的不良资产比率过去曾是一个敏感问题，外界的猜测和传言甚多。中国官方对外正式公布有关数据后，种种不实估计特别是夸大性估计也就失去了市场。这对中国银行业的改革、稳定和开展无疑是有利的。更重要的是，参加WTO对解决中国长期以来悬而未决的诸多深层矛盾和问题提供了难得机遇，但是矛盾和问题不被充分暴露和认识，是不可能有效解决的。再如，有人以为"中国现有产业都是应当保护和开展的，如果参加WTO后哪个产业收缩了，那就一定是受到损害了"。参加WTO后，中国现有的产业体系将在更大程度上与国际分工体系联系在一起，有优势的产业将得到更快开展，一般性产业可能根本维持现状，处于劣势的产业那么可能收缩，有进有退的产业结构调整将是题中应有之义，否那么，发挥比较优势和竞争优势就无从谈起。作为一个大国，中国产业体系的完整性会高于小国，但在国际分工体系中处于劣势的产业或产业环节肯定是存在的。如果适当长的时间以后，中国处于劣势的某个产业或产业环节有所收缩，资源转向具有优势的其他产业或产业环节，恰恰是中国产业结构调整成功的标志之一。2.市场开放与规那么调整：将比较优势转化为竞争优势我们所倡导的进取性应对战略的涵义，可以概括为"进一步开放条件下充分发挥大国竞争优势"，其主旨是在参加WTO后新的开放条件下，加快国内的调整和改革，创造有效率的市场环境，将中国现实的和潜在的比较优势转化为竞争优势，在经济全球化的进程中争取自身收益的最大化。对此，可以结合中国参加WTO所涉及的市场开放和规那么调整两个根本要素，作进一步分析。市场开放意味着市场范围的进一步扩大，以及已有市场范围内开放程度的持续加深，从而可以归结于经济学的一个古老命题：市场范围决定着分工程度，进而决定着资源配置的效率。WTO以及此前的GATT，几十年来通过关税减让和其他诸多降低贸易障碍的措施，所追求的正是扩大市场范围改进资源配置效率的目标。经过二十多年的改革开放，中国的对外开放已经到达了一个较高的水平，在此根底上参加WTO，将会使中国面对的市场范围进一步扩展，尤其重要的是开放程度的加强和质量的提高。市场开放后的最重要结果之一，是原有市场范围较小时形成的产业结构和资源配置方式将会发生结构性的重大变化。在专业化分工和相互协作、相互依赖加强的根底上，某种类型的经济体－－国家、地区抑或个别企业－－将更多地立足于各自的比较优势。从这个观点来看，中国参加WTO后利弊得失，首先取决于对自身比较优势的理解、培育和开展。正如人们经常指出的，中国经济的优势，其中多数是经济学意义上的比较优势，主要表达在以下几个方面：--中国拥有12亿多人口，且处在经济快速成长期，在众多产品和效劳上具备世界上最大的需求增长潜力；--继续保持着劳动力、土地总体上低本钱的优势，近年来资金本钱也有了一定幅度的下降；--有一定技术含量的以组装加工为重点的制造业优势正在逐步形成；--通过学习先进经验而具备的技术、管理、体制等方面的"后发优势"；--善于经商、节俭、吃苦耐劳等传统品格。与其他国家比较，这些优势有相同或相似之处，但需要强调的是其独到之处。首先是中国拥有世界上最多的人口而呈现的特殊市场性质。在已经实现工业化的大国中，欧洲的英、法、德、意等国，人口至今仍未能上亿，与中国几个大省的人口规模相近。美国的人口是2亿多，日本有1亿多。中国那么是一个拥有12亿多人口的国家。这里所强调的主要不是人口数量，而是如此之多的人口开始进入工业化中期，进入重要的工业和效劳产品快速增长时期。由此而形成的经济现象在人类历史上是前所未有的，有很大可能性出现其他工业化国家所没有的特点。目前中国的城乡人口收入差距较大，但仅城市人口已有四亿多。仅仅考虑城市人口，一种产品的普及率到达一个不算很高的比例，就可以在数量上名列世界前茅。中国为数不少的产品数量已经处于这种位置。最近的一个例证是，中国的移动电话使用总量已超过美国而居世界首位。中国市场的人口根底可以形成巨大的市场需求容量，同时在生产领域可以引致一些重要特点，例如，仅仅依赖国内市场就可以充分实现规模经济和范围经济；可以容纳假设干个使产业内形成合理竞争结构的大型企业；人口基数庞大且开展不平衡，可使某些产业保持比其他国家更长的快速增长时期。其次，中国市场需求的快速增长仍然可以保持相当长的一个时期。目前中国人均GDP为800多美元，尽管第二、三次产业的比重到达80%以上，在剔除城乡间的流动人口后，农村人口保守估计仍在50%以上。城市化水平为36%，显著低于工业化水平。这种状况说明中国的经济结构扭曲状况仍较严重，另一方面，也说明中国仍处在工业化进程的中期，仍然具有很大的快速增长潜力。在今后一二十年时间内，消费结构和产业结构的迅速转换和升级，农村人口向非农产业和城市的转移，城市化进程的加快，都将为市场需求的快速增长提供动力。尽管近年来中国经济增长率有所降低，但在全部工业化实现以前，都不宜轻言中国经济的较快增长时期已经过去。再次，中国经济的比较优势正在发生着动态转换，在保持人力资源等生产要素的低本钱优势的同时，正在逐步形成具有较高技术含量和附加价值的制造业优势。在经历了轻纺工业、重化工业为重点的开展阶段后，中国正在进入以较高技术含量和附加价值的加工组装制造业为重点的开展阶段。制造业的根底局部来源于包括方案经济时期在内的长时期内国家投资的建设工程，更多地那么来源于改革开放以来多种渠道投资所形成的加工制造业，特别是这一时期技术、工艺和管理水平的提高，显著缩小了中国与兴旺国家在产品制造上的差距。在制造业水平提高的同时，中国并不像一些国家那样出现了劳动力、土地、资金等生产要素价格的显著上升。中国地域广阔，限制了兴旺地区地价过快攀升；源源不断、近于"无限供给"的廉价劳动力，特别是素质较高而与国际水平相比收入相当低的熟练工人、技术和管理人员，使中国可以持续地保持人力资源总体上的低本钱优势；随着经济总量的逐步扩大，传统的高储蓄倾向促进了中国资金紧缺状况的缓解。近年来利息率的持续降低，使中国的资金本钱接近国际水平。制造业优势的提升和生产要素低本钱优势的维持，吸引着越来越多的国际制造业生产能力转移到中国。日本经济产业省对7个国家和地区的152项工业产品、33项产业效劳，选择2000年9月到11月期间，进行了价格比较，结果显示，与中国大陆相比，日本工业产品的价格为2.49倍，产业效劳价格那么高达8.44倍。有的日本公司认为，中国之所以成为日本转移生产基地的首选地，是因为中国的人力本钱仅为日本的1/30。据报道，在东京证券交易所上市的1143家企业中，有一半的企业表示将在3年内把生产基地外迁，其中70%的企业将中国作为主要目的地。值得强调的是，广阔而迅速成长的国内市场，生产要素的低本钱和有一定技术含量的制造业，这几种优势分别存在于某个国家并不少见，但同时集中在一个国家却不多见。对中国来说当然是一种幸运。这种状况使中国在国际分工链条中开展大规模、低本钱、较高技术含量和附加价值的产业占据了有利位置，这正是中国可能在某些领域成为世界性制造基地的主要理由；同时也使中国完全有可能依托国内市场，在不断保持和提升自身竞争力的情况下推动产业结构和整个经济结构升级。经济理论和实际经验也证实了另一个同样重要的命题：比较优势并不等同于竞争优势，拥有比较优势的一方也可能在竞争中落败，主要原因是缺少有效率的市场环境使比较优势能够转化竞争优势。反之，如果有好的市场环境，在实现这一转化的同时，还可以在某些不具备比较优势的环节创造出竞争优势。在理解中国的比较优势以后，问题就集中在如何实现由比较优势与竞争优势的转化，而关键又在于是否存在有效率的市场环境。这样就回到了对参加WTO后规那么调整含义的理解上。WTO规那么是以现代市场经济为根底，在推行贸易投资自由化的过程中制定和逐步完善的。中国正在建立和完善市场经济体制，与WTO规那么有着相通之处，这应当是中国接受WTO规那么的根本理由。WTO规那么当然没有囊括有效率市场环境的全部要素，但包容了其最重要的局部。参加WTO后的规那么调整，就是创造有效率的市场环境，将比较优势转化为竞争优势的过程，或者说，规那么调整与深化改革、建立和完善市场经济体制之间具有一致性。从这个意义上说，规那么调整比市场开放有着更深远的意义。3.按照进取性应对战略的要求积极推进调整、改革和制度创新依据以上分析，实施进取性应对战略的重点是规那么调整，而规那么调整实质上是深化改革、加快制度创新的过程。从这一根本认识出发，在参加WTO问题上就可以有一个明确而积极主动的态度。首先，将适应WTO规那么作为解决深层体制和结构矛盾、加快制度创新的重要机遇。以开放促改革，是中国多年来的一条重要经验。在引入国外资金、技术、产品的同时，也引入了具有成熟市场经济特征的管理、机制和体制。创办一个合资企业，意味着在一个企业的范围内直接确立了市场经济体制。创办一个外向型的经济特区，促使在一个区域范围内市场经济建设先行一步。中国的体制转型，很大程度上是由对外开放引致的。从此意义上，可以说开放也就是改革，而且是更重要的改革。也正是在此意义上，可以解释为什么中国的资金紧缺状况大大缓解，在有些方面甚至出现局部资金过剩后，还对引进外资持积极态度。在某些中国竞争力较弱的领域，理想的顺序是先改革后开放，即首先推进国内改革，引入积极有效的竞争，确立起市场经济的根底框架，通过竞争使国内企业和产品的竞争力得到长足提高后，再实行WTO水平上的开放。然而，一个不能不面对的现实是，在一些领域，不开放就"改不动"，特别是由于种种利益关系的制约及其他原因，深层次的改革很难推进。在这种情况下，就不能不选择以开放促改革，代价是某些企业和产品由于竞争力未能到达应有水平而受到较大冲击。尽管这未必是理论上的最优选择，但总比不开放也不改革要好。参加WTO提供了新的开放条件下促改革的机遇，但与以往不同的是，与参加WTO后规那么调整直接相关的改革是有时间表的，是必须履行的国际义务，而不像过去那样，早改晚改，甚至改与不改之间有较大的弹性。其次，中国经济转轨取得重要进展，社会主义市场经济体制初步建立的新形势下，与参加WTO后规那么调整相关的改革，重点是涉外管理体制改革，事实上构成了处在攻坚阶段的中国经济转轨整体部署的重要组成局部。这里包含了两层含义。首先，与参加WTO后规那么调整相关的改革不是外部强加的，而是中国自身开展所必需的。换言之，即使不入世，这些改革也是必须要做的事情。其次，参加WTO提供了一个契机，但利用这个契机推动的改革，并不仅仅局限于与规那么调整直接相关的那些改革，而应从中国经济转轨的总体要求出发在更大范围、更深层次上推动改革。第二，将某些领域的"过渡期"，作为国内开放市场、引入和加强竞争，从而有效提高国内产业竞争力的重要时机。在中国入世协议中，一些领域的市场开放设定了期限不等的"过渡期"。有人期待在"过渡期"内国家能够继续提供强有力的保护和扶持措施，力度甚至要大于以往，如此到"过渡期"结束时，国内的企业和产品才能有竞争力。这样就回到了一个根本的问题：中国一些领域竞争力弱是由于以往国家保护、扶持的不够吗？国家之间的贸易保护历来有之，特别是中国作为一个开展中国家，对某些领域实施一定程度的保护有着更多的理由。"过渡期"就是国家保护的产物。如果不存在国家保护的问题，入世谈判将会简单容易得多。但在国内，国家垄断、市场封锁、政府对局部企业特别是国有企业提供特权和优惠，对产业开展和竞争力的改善根本上是有害无益的。这方面已经有了太多的经验教训。一个可以得到普遍验证的事实是，国家通过行政性垄断、进入限制等方式实行保护的行业，如金融、保险、汽车等行业，企业竞争力一般不强；反之，放开市场，鼓励竞争，甚至对外商也高度开放市场的行业，如家电、电信设备制造等行业，企业的国内国际竞争力普遍较强。这种现象的出现决非偶然，从中可以引出的根本规律是：开放市场，促进竞争，是提高企业和产品竞争力的惟一途径，舍此别无他途。而中国的大国市场为企业在发挥规模经济优势的同时保持有效竞争，提供了独一无二的有利条件。对国内市场的政府行政性保护，恰恰是企业缺少竞争力的根源之一。所以，一定要把国家的对外保护和对内保护区分开来。对外保护一定时期内是有积极意义的，也是应当争取的。不过，这种保护也不可能长期持续下去，入世就是要解决经济体之间的市场开放问题。而对内保护必须尽快打破，通过开放市场，引入、鼓励和保护竞争来切实提高产业的竞争力。也就是说，要争取走一条"先改革，后开放"的路子。从这个意义上理解"过渡期"，就是要在对某些领域争取到一定程度、一定时间对外保护的情况下，以"亡羊补牢"、"只争朝夕"的精神，在开放市场、促进竞争上迈出决定性的步伐。第三，将履行入世承诺作为对内建设信用关系、对外保持和提高国际形象的重要机遇。在中国入世前后，某些国际人士对中国能否履行入世承诺表现出担忧或疑虑，尽管其原因多种多样。毋需讳言，履行入世承诺对中国是另一种意义上的"挑战"。中国政府已经屡次郑重说明，中国作为一个负责任的大国，将全面、严格地履行入世协议中的各项承诺。在入世后的不长的时间内，中国政府在履行承诺方面进行了大量而富有成效地工作。改革开放以来，中国的国际地位不断提高，这种提高既来源于中国经济社会的开展和进步，也来源于中国在国际关系中恪守诺言、注重信用的行为。履行入世承诺对中国国内建设和完善与现代市场经济相适应的信用关系也提供了不可多得的机遇和动力。入世协议是中央级政权机构谈判、签订和批准的，而对履约而言，不管中央政府还是地方政府，是作为一个整体承担责任的。例如，近期清理与WTO规那么不一致的规章制度，即包括中央政府的规章制度，也包括为数不少的地方性规章制度。从中国国内来说，履行入世承诺，对中央政府与地方政府、地方政府之间、政府与企业和个人之间的信用关系是一次考验，同时也是一次重大调整，某种意义上说是现代市场经济根底上信用关系的全面建设。也就是说，履行入世承诺与新体制下经济生活中信用关系的重建具有一致性。信用关系的松弛乃至缺失，是中国经济转型中的一个突出问题，也是近年来整顿经济秩序、加强市场经济根底建设的重点所在。履行入世承诺，一方面是包括信用关系在内的多方面重要经济关系的调整和改革，另一方面，可以维护和提高国家在国际社会信用形象的方式推动这一调整过程，从而有效降低调整中的阻力。以往由于种种利益关系的制约，在一些重要经济关系的调整和改革上常常出现讨价还价、大打折扣的现象，而中国的入世承诺，实际上将诸多具有重要经济关系调整和改革含义的行为转化为一个负责任大国必须承担的国际义务，是不可讨价还价和打折扣的，履行承诺的结果不仅受到国内有关方面的约束和监督，同时也要受到国际社会的关注和监督。"以维护和提升国际信用的方式促进国内信用关系的重建和完善"，显然是一个不同寻常的机遇。三、调整与改革：近中期应着力解决的假设干重要问题实施进取性的应对战略，立足点是调整和改革，其中的核心问题是政府职能转变。从这一总的思路出发，近中期应着力解决如下一些重要问题。1.与WTO规那么要求相适应，加快建立统一开放、公平竞争的国内市场--以落实WTO非歧视原那么为契机，取消对国内非国有企业的行业准入限制，营造国内各类合法经济主体公平竞争的市场环境。除了少数关系国家平安和有特定要求的行业需要有严格的进入限制外，其他行业原那么上都应放开，取消种种基于所有制类型的准入限制。即使在某些需要保存一定进入条件的领域，这些进入条件也应当统一地适用于所有的潜在进入者，不应对不同所有制类型的企业实行差异待遇。--以落实WTO贸易制度统一实施原那么为突破口，消除各种类型的地区性市场分割，遏止地方保护。为此需要进一步调整中央政府与地方政府的关系，合理划分中央与地方的事权，增强中央政府在维护国内统一市场方面的总体协调能力。应当加强中央对地方的立法、行政和司法监督，及时发现和撤消地方政府制定的与国家法律、法规及WTO规那么相违背的地方性法规、规章和政策，保障国家法制统一和政令畅通。对于无视国家法律、法规而刻意实施地方保护、分割市场的行为，应当依法追究地方领导人的法律和行政责任。应当尽快制定?反垄断法?，修订和完善?反不正当竞争法?，以法制手段遏止地方保护主义，保证国内市场的统一。同时，应当改革财政转移支付制度，促进各地经济的协调开展。--加快对电信、电力、石油化工、铁路、民航等具有自然垄断和公用事业性质的行业进行改革和重组，打破行政垄断，引入竞争机制，增强企业的国际竞争力。应当在对原有的国有企业进行标准的公司制改造、实现真正意义上的政企分开的根底上，引入新的经济主体，鼓励非国有经济进入根底领域，国有资本适度退出，通过加快实现投资主体的转换，切实引入竞争机制。与此同时，应当针对这些行业自然垄断的特性，在价格、效劳、企业准入和退出等方面形成符合市场经济要求的新的规制机制。--采取有效措施，标准市场主体的竞争行为，维系良好的市场秩序。维护公平竞争的市场环境。应当加快修订相关法律，完善市场秩序的规制体系，加大力度打击破坏市场秩序的各种违法犯罪行为，对制假售假、偷税逃税、走私、诈骗、破坏金融秩序、侵犯知识产权等行为，依法予以严惩。同时，应当大力开展自律性市场中介组织，如各种行业协会、商会等，发挥其自我效劳和监督功能，使其成为维护市场竞争秩序的自我协调组织。还应当加强信用教育和职业道德教育，积累社会资本，重塑诚信文化，加快建立和健全社会信用制度。2．加快国有经济的布局调整，着力解决退出机制问题，为国有企业平等参与市场竞争创造条件--通过有进有退加快国有经济的布局调整，重点解决退出机制问题。参加WTO以后，从创造有效率的市场环境，参与国际竞争的角度考虑，国有经济布局调整的紧迫性进一步加强。国有经济资源要继续向关系国家平安、自然垄断、提供重要公共产品效劳等领域集中，同时要加快从缺少竞争力的一般竞争性领域退出。退出机制的不完善是当前国有经济战略性调整中的突出问题。要下大气力，在人员安置、社会保障、资产重组等方面，建立起一套相互配合、行之有效的退出机制。--解除国有企业的历史包袱，使其轻装上阵，平等参与市场竞争。参加WTO后，政府长期对国有企业实行的诸多扶持措施将被取消。另一方面，在不违反WTO规那么的前提下，政府通过有效措施，帮助国有企业解除负债率高、充裕职工多、企业办社会等历史包袱，是完全应该的，也是责无旁贷的。解除这些包袱后，国有企业才能与其他类型企业平等参与市场竞争。--加快国有企业产权结构和治理结构的改革。除了为数不多确实实需要国家独资经营的企业外，其他国有企业都应向股权多元化的方向转变。在已经初步实现股权多元化的企业中，也要重视解决国有股一股独大、国有股出资人缺位、国有不可交易等问题。在参加WTO后外资和非国有资本进入增加的情况下，应鼓励外资和非国有资本以购并等方式参与国有企业的改制、改组，以此作为国有资本减持的方式之一。在此根底上，逐步形成鼓励与约束相平衡的、行为可预期的、能够吸引优秀职业经理人并使之稳定发挥作用的企业治理结构。3.以切实转变政府职能为重点，推进政府体制改革，提高政府工作效率，落实依法行政--适应参加WTO后的新形势，进一步转变政府职能，改变政府对经济事务介入过深、干预过多的状态。政府的经济职能应当定位于保持宏观调控、实施市场规制、完善市场效劳、改进收入分配、提供社会保障、加强经济与社会可持续开展等方面。为此需要进一步明确、分解和标准政府作为公共事务管理者和国有资产所有者两种职能，政府根本退出对企业经营活动的直接行政干预。继续加快行政审批制度改革，减少审批工程，健全审批程序，建立与市场经济体制相适应的科学、高效的现代规制体系。政府的经济工作重点应当放到维护公平竞争、保护和鼓励技术创新，降低社会交易本钱等方面。--结合政府职能的转变，继续进行政府机构和人事制度改革。应重点加强宏观调控部门，减少专业经济部门，加强执法和监管部门。结合垄断性行业的改革，建立相对独立的专业的监管机构。在执法监督上，实行决策与执法分开，推广综合执法。为适应参加WTO后的新形势，各级政府都应当建立专门机构，负责宣传解释世贸组织规那么，并根据中国参加WTO协议的要求审议本级政府各部门的相关政策。进一步加快人事制度改革，完善国家公务员的考试、录用、任免、培训、晋升、奖惩、退休制度，建立高效、廉洁、稳定的公务员队伍。--以落实WTO透明度原那么和相关程序要求为契机，加快行政程序制度建设，统一行政程序，标准行政权力，落实依法行政。应当尽快制定统一的国家行政程序法，通过建立行政听证、行政公开等一系列完善的行政程序制度，加强对行政行为的程序监督，提高政府行政过程的民主性和透明度，减少行政腐败，提高行政效率。--鼓励行业协会组织的开展，充分发挥行业组织的自我效劳、协调和管理作用。尽快通过专门的?经济协会法?，解决协会组织的法律合法性问题，制定扶持协会开展的税收政策，放松协会组织的审批程序，割断行业主管部门与各级行业协会的行政隶属关系，停止指定协会领导人的做法，催促落实授权给行业协会的职能，从而使协会组织一方面能够协助和推动政府研究产业竞争、开展与合理保护的对策，加强贸易政策的管理；另一方面能够协调和帮助企业增强自我保护意识和能力，标准自身的贸易行为，积极应对各国采取的贸易保护手段，利用WTO的有关规那么，保护自己的合法权益。4.分类推进产业调整，以多种方式有效提升中国产业的竞争力--面对参加WTO后的新形势，中国农业的开展战略上应当实行重大转变，即从自给自足型农业向市场竞争型农业转变，从增产型农业向质量效益型农业转变，从依靠传统技术转向传统技术与现代技术相结合转变，从劳动密集向劳动密集与资本和知识密集相结合转变，从依靠资源消耗型的增长方式向重视生态保护、可持续开展的增长方式转变。在此根底上，要抓紧改革目前部门分割、行业垄断、地方保护主义严重，农产品生产、加工、流通与内外贸脱节，职能重叠、环节过多的农业管理体制，在明确界定政府职能的根底上，加强中央的统筹协调和宏观调控的职能；借助WTO规那么中"绿箱政策"、"微量允许"等条款，增加对农业的政策支持；建立农业平安保障体系，采取措施弱化市场开放所带来的冲击；积极开展农业产业化经营，鼓励大粮商、大畜牧商等农产品大企业的开展；建立符合WTO规那么的农产品出口促进支持体系。--中国制造业的开展必须要有全球眼光，在发挥自身比较优势和有利于国内产业升级的结合点上，培育出一批中长期内在国内外市场具有强竞争力的产业。对参加WTO后所受影响不同的行业，应采取不同的调整和开展战略。对于那些近期和中长期都具有竞争优势的行业，应鼓励其中的企业在研发、品牌、组织结构等方面拓展新优势，形成长时期可持续的核心竞争力。在这些行业中，最有希望成长起一批具备很强竞争力的大企业，包括假设干具有全球影响力的跨国公司。这些大企业将是中国未来参与国际竞争的主力。对那些近期受一定冲击，但中长期具有广阔开展前景的行业，应当加快开放市场，鼓励竞争，开掘需求潜力，促进由弊到利的转化。对那些在可预见的将来缺少开展潜力的行业，可采取收缩战略，对此政府应实施必要的产业援助政策。--效劳业在中国具有较农业和制造业更大的开展潜力。在参加WTO的新形势下，对效劳业首先要强调的是开展。在WTO文件提出的140多种产品中，中国只能提供40种。与兴旺国家相比，中国的传统效劳业〔传统的物流及餐饮旅馆业〕比重较大，现代效劳业〔金融、保险、电信及商业效劳等〕比重较小。中国应借助于外资进入带来的示范效应，扩大效劳业门类，增加效劳业产品，提升现代效劳业的比重。其次，要加快效劳业组织结构的调整。要在一些兼有自然垄断和行政性垄断的行业〔如金融、电信〕，尽可能地引入竞争，促进行业内的竞争；另一方面，加快推进一些行业〔如商业、饮食业、旅游业等〕内的兼并重组，提高其行业集中度。再次，政府应对效劳业的开展在技术创新、培训教育等方面提供支持；根据世贸组织的相关保障条款，可对外国效劳和效劳提供者的市场准入进行必要限制，以对中国国内的幼稚效劳业提供适当保护。5.加快立法和司法体制改革，建立与WTO规那么和国际惯例相适应的法律体系--通过国内立法，积极稳妥地解决WTO协议和规那么的国内适用问题。首先要按照参加WTO所做的承诺，继续全面清理和修订现行的法律、法规和政策，切实落实市场准入和非歧视原那么。其次要加快反倾销、反补贴、保障措施和技术标准立法，将WTO协议和规那么允许的保护手段法律化、制度化，运用WTO规那么所赋予的权利，维护我国的国家利益和国内产业和企业的正当权益。同时，应当尽快改革立法体制，完善立法程序，建立利益相关方参与立法过程的机制，加强立法工作的民主性和透明度。还应当加大法律、法规和规章的透明度，明确规定行使法律、法规、规章及其他标准性文件对外公布权和通知权的主体、方式和程序，增强法律法规的统一性和公开性。--加快行政复议制度的改革，增强行政复议的效率和公正性。改革的重点是落实自然公正原那么和正当程序原那么，建立统一、独立的行政复议机构，保障专职复议人员的相对独立性，使其在工资待遇和职务升迁等方面不完全受行政首长的控制；增加复议程序的透明度，落实复议听证制度、回避制度、当事人质证和辩论制度、公开制度和告之诉讼权利制度等。应当扩大行政复议的范围，将内部行政行为和绝大多数抽象行政行为纳入复议范围。应当建立和完善律师参与行政复议的制度，并通过司法审查确保对行政复议的监督。--适应WTO规那么中司法审查原那么的需要，完善我国司法审查制度。应当迅速修改国内相关立法，取消不适当的行政终局裁决制度，确立司法最终解决原那么。使当事人对行政裁决结果不服的，都可以提起行政诉讼，由司法机关对其做出最终裁决。应当扩大司法审查的范围，将行政机关的抽象行政行为纳入司法审查的范围，使各级政府行政部门制定的行政规章、规定及其他标准性文件接受法院的合法性审查。应当通过改革，确保公正、客观和高效的司法审查程序，完善司法审查的证据规那么和法律适用规那么，增加司法审查裁判的透明度，提高司法审查的效率。--改革司法管理体制，强化司法机关的独立性，提高司法效率，确保司法公正。在改革中尤其要从根本上解决当前存在的司法权地方化和行政化的弊端。首先应当加强司法机关的外部独立，减少法院在人事和财政经费上对地方政府的依赖，减少地方党委和人大对司法活动的干预，追究干预司法审判活动者的法律责任。其次，要加强法院的内部独立，落实法院之间的层级监督，改革法官的等级制和审判委员会制度，建立法官不可更换制度和长期任职制，保障法官独立自主地行使审判权。改革法官的选任制度，严格按照?法官法?的规定选