行政组织学课件

1行政组织学

ScienceofAdministrativeOrganization

2参考书目中文教材1、尹钢等主编：《行政组织学》，北京大学出版社，2005年。2、教军章著：《公共行政组织论》，黑龙江人民出版社，2005年。3、龙朝双、李晓玉主编：《行政组织学》，湖北人民出版社，2007年。4、倪星主编：《行政组织学》，北京师范大学出版社，2011年。西文译著5、（美）弗莱蒙特•E•卡斯特、詹姆斯•E•罗森茨韦克著：《组织与管理》，中国社会科学出版社，2000年。6、（美）罗伯特•丹哈特著：《公共组织理论》，华夏出版社，2002年。7、（美）斯科特著：《组织理论：理性、自然与开放系统的视角》，中国人民大学出版社，2011年。3第一章绪论第一节行政组织概述一、行政组织的含义（一）组织（二）行政（三）行政组织

4（一）组织的含义1、词源中文“组织”

英文“Organization”5中文的“组织”（1）将丝麻纺织成布《辽史·食货志》：“国人树桑麻，习组织。”

（2）被引申为将一种物体的构成部分组合成一个整体。6英文“组织”（Organization）

英文“组织”（Organization）源于“器官Organ”，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构。后被引申为按照一定的目标而进行的系统安排，并逐渐被用来解释人类社会群体。72、关于组织的理论界说◆法约尔（古典管理学派）：组织是由物质和人组装成的社会有机体，其目的在于实现计划、组织、指挥、协调和控制。（物质构成/职能）◆巴纳德（社会系统学派）：组织是两个或两个以上的人的有意识协调的活动或效力的系统。（共同目标/协作意愿/沟通系统·人）◆穆尼和赖莱（管理过程学派）：组织是每一种人群联合起来为了达到某种共同目标的形式。（目的/结构）◆卡斯特和罗森茨韦克（系统管理学派）：组织是以一个由若干子系统组成的开放式社会系统。（系统性/环境互动）◆理查德·H·霍尔：2002年在其《组织：结构、过程及结果》中对组织的定义作为小结。83.组织的含义·

◆组织是具有特定目标，承担特定功能的群体。（功能/目标/人员）◆组织是按照一定的原则建构形成的。（结构/规则/技术）◆组织的本质是一个相互协作的体系。（分工/合作/沟通/效率）◆组织是有一定边界的。（产品/气质/差异/竞争）组织是具有一致性目标的人们依照一定的原则所建构起来相互协作的，并具有一定边界的社会群体。9不仅引导组织成员提供服务，而且也对他们进行管理与协调从环境中获得资源，对产品和服务进行分配必须界定或重新界定目标.4.组织的类型组织被认为是一种社会结构，所有组织面临着一些列共同的问题作为完成目标的手段，其自身也要消耗一定的资源对参加者进行选择、培训和更换，以及协调周边关系105.组织的构成要素组织社会结构目标技术参与者环境哈罗德·J·利维特钻石模型11（二）行政的概念

公共行政的西方传统根植于宪政主义（制宪民主）的思想方法，一方面强调对国家权力的制约（法治的价值取向），另一方面强调对公民自治的鼓励（民主的价值取向）。尼古拉斯·亨利《公共行政与公共事务》

12宪政原则下的制度安排依法行政是行政活动获得正当性的基础国家对公共事务的组织与管理行政

“三权分立”中的行政

行政法中的行政

公共行政中的行政131.“三权分立”中的行政英国美国法国约翰·洛克政府论相关论文基于承诺和契约的政治共同体、自然法《独立宣言》、《联邦条例》、联邦宪法保障人权、基于同意的的统治、人民有权废除政府以及“三权分立”让-雅克·卢梭《社会契约论》主权在民、权利平等、法律的普遍性以及立法权与行政权分立立法权司法权行政权

宪政主义在各国的发展形成不同的民主共和范式.宪政原则142.行政法中的行政紧密法治的宪政模式权力的宪政模式国家职能较多而规模也较大国家与社会的关系国家职能和规模宪政制度的传统强调自由竞争的市场经济，市民社会相对独立于政治国家，公民拥有独立于社会与政治权威之外的个体权利。松散国家职能较少而规模也较小152.行政法中的行政宪法和法律授权，提供多种多样公共服务政治、经济和社会权利得到发展公民权利的发展行政权力的扩张福利国家、行政国家国家干预的规模和范围的不断增长，行政机关的自由裁量权不断扩大；行政法的兴起，即承认行政扩张的事实，又限制其对权利的伤害。163.公共行政中的行政无论是公共行政还是私人行政，它们都是一般性的行政管理。公共行政与其说是一个管理问题，不如说是一个统治或治理（governance）问题公共行政的法学途径意味着依法行政和法治行政公共行政中的管理学途径公共行政的政治学途径公共行政的法学途径戴维·H·罗森布鲁姆《公共行政学——管理、政治和法律的途径》173.行政组织研究行政组织行政组织的界定行政的组织研究行政组织的分类18

行政组织是为履行国家行政职能而依法建立起来的一切行政机关的综合体。

行政组织的含义19仅指政府系统，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等行政功能的组织。包括国家的政府系统、国家、立法司法机关，政党、企事业单位以及群众团体等其他社会组织内处理行政事务的组织。广义狭义行政组织含义20行政组织的主要功能

行政组织功能的含义：是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。行政组织功能的主要内容：1．政治功能2．经济功能3．文化功能4．社会功能211、政治功能阶级统治的功能保卫功能社会治安功能民主功能为政治价值和政治利益的根本实现提供组织保证222、经济功能

提供经济发展所需的最低条件的法律和制度；组织、生产、提供公共物品和公共服务；共有资源和自然资源的保护；宏观经济的调控,保证经济的稳定和效率；233、文化功能进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育推动科学文化教育的发展244、社会管理功能提供社会保障社会收入的公平分配保护自然环境调节人口自身生产253.1行政组织的界定3.1.1管理3.1.2过程3.1.3价值中立与公民社会的关系公共性官僚制及政府再造263.1.1公共行政与私人行政了解：私人行政是资产阶级学者为了跟公共行政相区别，而提出的行政法上的一个理论概念。PS：凡为私人目的所进行的管理就是私人行政。不同：(1)目的不同(2)涉及的利益不同。(3)自由程度不同。BUT！中国社会主义行政法理论不采用“私人行政”这一概念。273.1.2公共行政的过程不同于私人行政的过程1.领导者2.绩效检验3.终极价值4.监督5.依赖不同6.监控283.1.3价值中立了解。1.什么是政党分肥制，以及这种做法的目的。2.官僚体制所包括的主要观点。293.2行政的组织研究理论第2章从组织理论出发研究行政具有理论意义和现实意义环境第3~4章结构第5章过程第6章绩效第7章变革第八章303.3行政组织的分类公共部门第三部门私人部门政府部门/机构政府企业为会员服务为公众服务私人公司1、由政府资助2、在运行过程中严格遵守法律1、全部或部门由政府资助2、在遵守法律上有灵活性3、独立或市政府部门的一部分4、具有企业特征，一般为公众服务而建立1、具有某些公共目的，但主要使成员获益而不是大众获益2、大约40万个在国内税务局注册3、占第三部门总数的10%1、主要为公众服务2、至少有120万个这样的组织3、占第三部门总数的90%1、私人拥有/控制2、追求利润商务部、环保局、警察局田纳西流域管理局、农村电话银行社会联谊组织、工会、行业协会、政治组织、互利合作组织融资中介、教会IBM，保洁公司类型特征事例31政府部门行政机构公法行政管理机构私法实体与国家不可分法律意义上部分或完全独立法律意义上的独立实体公法实体私法实体部长公共与私人客户相结合大多数是私人客户公务员部分公务员司法雇用税收自己支持用户缴费、销售销售收入资金支持政府组织形式的分类32案例讨论讨论问题1、俄罗斯的民主政治与官僚体制是怎样的关系？2、为什么俄罗斯的官僚体制20年来没有变化？决定因素是文化，还是制度？3、基于宪政主义的视角，如何才能改善官僚体制的绩效，更好地为人民服务？俄罗斯的官僚体制33第二章行政组织理论

AdministrativeOrganizationalTheory奴隶制时期的外国行政组织封建制时期的外国行政组织资本主义时期的外国行政组织第一节外国行政组织的演变34一、奴隶制时期的外国行政组织（一）古埃及的行政组织（二）古希腊的行政组织（三）古罗马的行政组织（四）奴隶制时期外国行政组织的特点351、中央集权的奴隶制君主专制，“金字塔”式的行政组织体系。（一）古埃及的行政组织2、行政组织高度混同，权限划分不明确。3、祭司在国家机构中占有显著地位。36（二）古希腊的行政组织古希腊没有形成统一的中央集权国家，而是出现了许多政体各不相同的城邦国家，雅典是其代表。雅典行政组织的特征：雅典的行政组织具有原始的民主行政特征。强调依法行政。行政官员非专业化、非职业化，无报酬。行政职能简单。37雅典民主制度全盛时期国家的政权组织结构示意图公民大会元老院公民陪审法庭五百人议事会执政官十将军委员会38（三）古罗马的行政组织古罗马共和国时期的行政组织

中央机关：人民大会——立法机关元老院——最高权力机关高级长官——日常行政地方机构：总督拥有该行省军事、行政和司法的全权。古罗马帝国时期的行政组织

建立了独裁性质的元首制度，主要的中央政府机构已经形成。地方行政组织采用层级节制的组织体系。39（四）奴隶制时期外国行政组织的特点1、开始有了初步的原始的分工，带有一定民主与法治色彩。2、行政组织职能简单且未明确分化。3、中央和地方的关系相对简单，权责划分简单又统一。4、共和制时期，行政组织官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。40二、封建制时期的外国行政组织（一）英国行政组织（二）法国行政组织（三）封建时期英法行政组织的特点41（一）英国封建制时期的行政组织英国中世纪实行分权君主制：贵族会议和国王。地方政府处于一种半自治状态。地方行政组织由郡、百户区、村社三级组成。演变过程：1、公元9—10世纪的盎格鲁·撒克逊时期，开始形成比较固定的行政组织形式：国王和贤人会议两个权力中心。2、威廉时期，逐步形成召集贵族会议和御前会议的惯例。御前会议逐渐演化为上下两院。3、都铎王朝时期（1485—1603年），王权得到强化。42（二）法国封建制时期的行政组织法国中世纪逐步建立起高度集权的行政管理体制。1、地方分封的封建君主制：宫廷大臣管辖国王办公机关的事务，各封建主有自己的行政机关。

2、等级君主制：国王的行政机关由家臣机关变成了全国性的官僚机构。3、中央集权的专制君主制：由国王和他的几位亲信大臣组成最高国务会议。地方行政、财政、司法事务由国王钦命的监察官负责。43（三）封建制时期英法行政组织的特点1、立法权与行政权分离，行政权受到立法权的制约。2、中世纪末期，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。3、地方行政组织较之奴隶制时期有了较大发展。4、王权与教权的关系十分密切。44三、资本主义时期的外国行政组织（一）英国现代行政组织（二）美国现代行政组织（三）法国现代行政组织（四）资本主义时期外国行政组织的特点45（一）英国行政组织中央行政组织：枢密院——形式上的最高行政机关。内阁——实际上的最高行政机关，英国政府的核心机构，其首脑为首相。政府各部——中央行政的职能部门。地方行政组织：分为郡和区两级，有时分为郡、区和教区（或社区）三级。地方行政组织的职能：管理交通道路、维护公共秩序和治安、搞好环境卫生、制定和实施城乡规划、发展公共事业、提供福利服务。46（二）美国行政组织美国联邦行政组织美国州行政组织美国地方行政组织471、美国联邦行政组织（1）总统直属机构（2）内阁和行政部（3）独立行政机构482、美国州行政组织州政府根据州的宪法而组织，联邦政府与州政府实行分权制，不存在直接的领导和从属关系。由于各州的情况下一样，设立的行政机构也不一样。493、美国的地方行政组织在美国州以下的政府才称为地方政府。州以下一般划分为郡和市，下设教区和镇，另外还设有特别行政区、学区。（1）美国郡政府组织（2）美国市行政组织（3）美国镇行政组织（4）特别行政区50（三）法国现代行政组织法国中央行政组织由总统、总理和中央各部等行政机构组成。（1）总统：1958年的宪法规定，总统和总理都享有最高行政权，这种现象被法国行政学者称为“行政二头制”。（2）总理：政府首脑，总理和部长联合称为政府。（3）中央各部：部长是中央专门行政机关的首长。法国地方行政组织有大区、省和市镇三个层次。51（四）资本主义时期外国行政组织的特点1、行政组织日趋独立且职能不断扩大，组织分工不断精细，管理趋于专业化、科学化。2、行政组织的职能已从原来的以政治职能为主转向以经济和社会职能为主。3、行政权力越来越大。4、中央适度集权，地方适度分权。52第二节中国行政组织的演变一、中国古代的行政组织二、中华民国的行政组织三、中华人民共和国的行政组织53一、中国古代的行政组织

夏：王位世袭制、开始设官商：按照职能设官定制周：三司六太“外服”具有地方机关的属性我国奴隶制时期的行政组织实行“亲贵合一”的组织原则

。（一）夏、商、周时期的行政组织54秦:三公九卿制——丞相、太尉、御史大夫（集体宰相）；三公之下设九卿。汉光武帝以后，尚书权力越来越大。地方行政组织：秦朝——郡、县两级汉末——州、郡、县三级

（二）秦、汉时期的行政组织55从魏晋至隋、唐形成了三省六部二十四司的行政组织体制三省：中书、门下、尚书（尚书省是全国的行政核心），三省长官为集体宰相六部：（在尚书省下）吏、户、礼、兵、刑、工隋唐时期的中央行政组织还包括九寺五监地方行政组织——州县两级（三）隋唐时期的行政组织56（四）宋、元、明、清时期的行政组织宋、元时期：三省向一省过渡，中书省逐渐成为最高的行政机关明、清时期：设内阁，清朝增设军机处。地方行政组织：宋朝——路、州、县三级元朝——省、路、县(创行省制度，这是我国古代地方行政组织的一次重大改革)明朝——省、府、县三级清朝——省、道、府、县四级57（五）中国古代行政组织的特点1．强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。2．中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。3．中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。4．中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。58二、中华民国的行政组织

（一）南京临时政府时期的行政组织（1912—1913年）（二）北洋政府时期的行政组织（1913—1928年）（三）国民政府时期的行政组织（1927—1949年）59孙中山的行政组织思想（1）创五权分立原则，谋求“万能政府”（2）倡导地方自治，提出均权制主张（3）重视人才培养与合理使用，强调人尽其才。601、《临时政府组织大纲》是1912年元旦成立中华民国政府的法律基础。临时政府采取总统制，临时政府的行政部门共设九部。2、1912年3月，公布《中华民国临时约法》改总统制为参议院下的内阁制。

（一）南京临时政府时期的行政组织（1912—1913年）611、1913年，袁世凯在北京就任大总统。次年5月，公布《新约法》，还内阁制为“总统制”。2、1915年12月．袁世凯又实行由总统制向帝制的过渡。3、1916年，洪宪帝制失败。这一时期，政制在总统制、帝制、内阁制之间来回变动。

（二）北洋政府时期的行政组织（1913—1928年）621、国民政府设立的法律依据是《国民政府组织法》。2、国民政府主席及委员组成国民政府会议共商国务。3、国民政府由五院组成。行政院是国民政府的最高行政机关。4、中华民国地方行政组织一般设省、县两级。

（三）国民政府时期的行政组织（1927—1949年）63

（四）中华民国的行政组织特点１、中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想。

2、孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察三权并立的思想，具有历史的进步意义。3、从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。4、在中央与地方的关系上，中央集权制与地方军阀割据并存。64（一）中华人民共和国中央行政组织

l．第一阶段（1949——1954年）的行政组织

2．第二阶段（1955——1966年）的行政组织

3．第三阶段（1967——1974年）的行政组织

4．第四阶段（1975——1981年）的行政组织

三、中华人民共和国的行政组织65l．第一阶段（1949一1954年）的行政组织1949年9月，政务院是国家的最高执行机关。政务院初步形成按行业或产品来设置经济管理部门的组织管理模式。

1954年9月，《国务院组织法》对原政务院的组织机构进行了较大的调整，国务院由职能机构、直属机构、办公机构三大块组成的组织结构基本上稳定下来。

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2．第二阶段（1955——1966年）的行政组织1956年底，适应社会主义计划经济要求的行政组织格局基本形成。1957-1959年开始了以放权与精简为主要内容的行政体制改革。1960-1965年重新收权使国务院机构重新膨胀。673．第三阶段（1967——1974年）的行政组织1966年5月开始的“文化大革命”使国家机关普遍受到了冲击，各级各部门都陷入严重的瘫痪状态。从1970年开始，实行了新一轮权力大下放及机构大精简。

684．第四阶段（1975——1981年）的行政组织1975年召开的四届全国人大，再次强调现代化建设目标，国务院机构的设置也相应作了调整和增加。为了进一步加强对国家经济的集中统一管理，从1978年开始，进行了又一轮以收权为主要内容的调整。69

（二）中华人民共和国地方行政组织及其与中央行政组织的关系1．中华人民共和国地方行政组织的层级新中国成立初期：大区、省、县、乡四级；1954年宪法规定：省、县、乡三级；80-90年代实际上我国多数地方政府是四级：省、市（地级）、县、乡。70

2．地方行政组织的组成、职能与机构设置地方各级人民政府由地方行政正副省长、自治区主席、市长、州长。县长、乡长、镇长、秘书长、部门首长组成。各级地方政府对本区域的政治、经济、社会事务进行管理。

主要职权71一般而言，地方各级政府机构大致分为六类：（1）政法管理部门（2）经济管理部门（3）综合管理部门（4）经济和社会的监督部门（5）教科文卫事业管理部门（6）其他管理部门723．中央与地方的关系

这一时期，中国各级政府之间实行的是严格的层级节制，一级管一级，最后一切权力归中央政府。故中国的行政体制属于中央集权型体制。

改革开放后，对中央与地方权力分配关系逐渐进行了改革，主要是在国民经济的宏观管理权集中于中央、地方事务分权于地方方面进行了改革。73后期行政组织的改革和发展（1）1982年机构改革（2）1988年机构改革（3）1993年机构改革（4）1998年机构改革（5）2003年机构改革（6）2008年机构改革（4）2013年机构改革74（三）中华人民共和国行政组织的特点

（1）新中国行政组织具有充分的人民性。各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。（2）新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整，并取得了一定的成就。它为经济的发展注入了活力。（3）在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。这是通过人民代表大会这一制度来保证的。（4）新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端。75

高度集权的管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是根本原因，其根源于无所不包的计划经济体制。

改革开放后，我们在进行由计划经济体制转入社会主义市场经济体制的过程中就认识到，转变政府职能是我国行政组织改革的前提和基础。

76第二章行政组织理论

AdministrativeOrganizationalTheory西方行政组织理论发展四阶段:1.古典行政组织理论(传统科学管理时期的行政组织理论)19世纪末至20世纪初2.新行政公共组织理论(行为科学管理时期的行政组织理论)20世纪30-60年代3.现代行政组织理论(系统科学管理时期的行政组织理论)20世纪60-80年代)4.当代行政组织理论(行政组织理论的现代发展)20世纪80年代至今77第二章行政组织理论政治—行政范式理性—权变范式交易—制度范式系统—生态范式案例讨论：官僚体制的经济学78《行政学之研究》，奠定了政治与行政二分的思想基础《政治与行政》，政治与政策有关，它是国家意志的表达，而行政与这些政策的执行有关《公共行政研究导论》政党政治不应该侵入公共行政；管理学本身会导致科学性研究；公共行政自身能够成为“价值中立”的科学；公共行政的使命是经济性和效率性。伍德罗·威尔逊弗兰克·J·古德诺伦纳德·D·怀特第一节政治—行政范式

一、政治行政二分政治与行政的二分法的长期影响面对学术界的批判实践性影响：城市管理的议会经理制智识性影响：价值与事实二分，卢瑟·H·古立克和林德尔·厄威克20世纪40年代开始“行政”的事物与“政治”的事物实际上是很难分离的面对学术界的批判，公共行政的研究又回到了政治科学的范畴79二、统治的合法性·政治社会的中心问题是权力的分配和构造。总之，一个具有合法性的政府被认为是拥有权威的，也就是宪法所规定的决策权力，以及预期获得的公民社会的广泛遵从。·六个基础的命题？·古典流派强调目标朝向的管理原则？·韦伯（古典学派代表）合法权威：传统型；魅力型；法理型。80三、作为统治阶级的官僚组织在所有的社会中，存在的政府，亦即“统治阶级”，或称为“握有公共权力的人”，总是少数。并且在其治下的大众，常常缺乏机会参与政治，他们只能唯命是从，称之为“被统治阶级”。政府形态可以分为两类：一是封建的（feudal），另一类是官僚的（bureaucratic）。避免“官僚专制主义”需要代表系统的节制。探索官僚组织的起源不应将分析的视角局限在国家，而应从组织的角度入手。各种社会或政治活动，无论其组织在其开始时如何民主化及大众化，到后来一定会被少数领袖分子操纵，而失去原有的民主性质和精神。1、加塔诺·莫斯卡《统治阶级》2、罗伯特·米歇尔斯“寡头统治铁律”81四、官僚制“理想类型”实践中的官僚制官僚制理想类型公共官僚制代议官僚制200300420052006

马克斯·韦伯罗伯特·K·默顿托斯坦·凡勃伦“训练造成的无能”约翰·杜威“职业精神病”

尼古拉斯·亨利民主大众与知识精英的结合部用于调和官僚制与民主制之间的张力一部装置萨缪尔·克里斯洛夫和戴维·H·罗森布鲁姆代议制在官僚结构中可以存在按人员的代议制按行政组织的代议制公民参与的代议制82沃伦·本尼斯在《未来的组织》指出，在未来20~25年间（即1987—1992年），我们将为现存的官僚制送终，以便迎接更适合20世纪工业化需要的新社会制度的诞生。现代工业社会对官僚制的威胁来：（1）急剧的和难以预料的变化；（2）传统的组织形式已经无法容纳组织规模的不断增长；（3）现代技术的复杂性需要多样化和高度专业化的人才；（4）构成管理行为的哲学观点已发生了根本性的变化。五、走向后官僚制83问题官僚制的解决方式20世纪的新情况一体化问题：怎样使个人需要与组织目标一致没有问题就不需要解决。个人被视为简单的和被动的工具。忽视了“人格”与角色之间的张力。人类科学的出现以及对复杂人性的理解；向上的追求；人文和民主精神。社会影响问题：权力的分配，以及权力和权威的来源尽管明显地依赖于法理的权力，但是隐含着强制权力的使用。任何情况下，胜任、强制和法规之间的复杂关系都是紊乱的、含糊的以及变迁的。管理权与所有权的分离，工会与普通教育的兴起，权威统治的负面和无意的影响。协作问题：形成控制冲突的机制以“等级规则”来解决级别之间的冲突，以“协调规则”来解决同级之间的冲突，强调“效忠”。专业化和职业化增加了相互依存的需要。个人或万能者的领导很难适应领导情境的复杂性。适应问题：妥当地回应环境引起的变化环境稳定、简单和可预见，例行公事，以任意的、偶然的方式适应变化，不预计各种后果。组织的外部环境更加动荡，难以预见，技术变革以史无前例的速率进行着。“新生”问题：成长与衰退假设未来是确定的，与过去基本相同。技术、任务、人力、原材料、社会规范和价值、企业和社会目标的急剧变化，所有这些都使得修正过程成为人们经常关注的事物。杰伊·M·沙夫里茨：《公共行政学经典》未来组织所面临的核心问题五、走向后官僚制84麦克尔·巴泽雷：《突破官僚制》从官僚制到后官僚制的范式变迁官僚制范式后官僚制范式公共利益公民认为有价值的结果效率质量和价值行政生产控制遵守规范明确职能、权力和结构确定任务、服务、顾客和成果价格调整创造价值履行职责培养责任心，加强工作关系遵守规范和程序理解并运用规范，找出并解决问题，不断改进过程行政管理制度服务与控制的分离，支持遵守规范，扩大顾客选择范围，鼓励集体行动，提供激励，衡量并分析结果，增加反馈信息五、走向后官僚制85(1)在政府组织中进行分权，将责任转移至较低一级的政府部门；(2)重新审视政府应该做什么，应该付出什么，哪里是政府应该付出却没有付出的，哪里是既没有去做又没有付出的；(3)消减公共服务的规模，实行公共活动的民营化和公司化；(4)寻求更大净收益的公共服务提供途径；(5)顾客取向的，包括为公共服务提供明晰的质量标准；(6)实行标杆管理和绩效评估；(7)开展简化规制、降低成本的改革。五、走向后官僚制后官僚制在各国的实践86奥斯本和盖布勒的企业家政府理论1992年两人合著《改革政府-企业精神如何改造公营部门》提出了“政府企业化”的管理模式这是用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府的公共管理部门，重塑政府形象，从而对传统官僚体制进行改革。87政府改革十原则1、起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；2、社区拥有的政府：授权而不是服务；3、竞争性政府：把竞争机制引入提供服务中去；4、具有使命感的政府：改变按章办事；5、讲究效果的政府：讲效果而不是按投入拨款；6、受顾客驱使的政府:满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；7、有事业心的政府：有收益而不浪费；8、有预见力的政府：预防而不是治疗；9、分权的政府：从等级制到参与协作；10.以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革88第二节、理性—权变范式组织理论的起源：泰勒的科学管理方法法约尔的行政管理原则韦伯的官僚制理念西蒙的管理行为学说区分：组织；家庭和血缘；社会运动和社会结构89一、泰勒的科学管理泰勒的科学管理理念集中体现在其1911年的著作《科学管理原理》。

企业和社会缺乏效率科学管理原理同样可以运用于公共部门：首先，寻求最佳工作方法和系统控制的思想非常符合行政组织中的等级制、过程和惯例；其次，标准化任务和按其操作的工人也与传统的行政模式相吻合；最后，运用时间尺度进行绩效测量的做法在庞大的官僚制组织及其分支中也非常普遍。莫里斯·库克：将科学管理中追求的效率视为行政组织回应民众需求目标的工具。换言之，在民主政治的运作中，民众期望一定水平之上的服务品质以及符合民众需求的政治责任，从而使效率受到政府部门的重视。为此，库克对行政部门的建议包括任用一流的人才、发展科学的工作程序以及多方面激励员工等一系列主张。90泰勒‘‘科学管理”组织理论(ScientificManagement)1.提出富于技术性质的职能主义理论

(职能专门化原理)他主张把组织中的计划职能与执行职能分开,并提出实行职能管理,将整个管理工作划分为许多较小的管理职能,所有管理人员应当尽可能专门地分担一种职能.2.强调组织工作要定额化、标准化、程序化(工作定额原理、标准化原理)3.强调组织的例外原理4.组织内密切合作原理强调雇主与工人合作的“精神革命”

5.提出必须为每个岗位配备第一流人员.特点:（1）着眼于组织操作层的工作效率;（2）把操作者当作“经济人”;（3）关注组织的现场管理.911916年出版了《工业管理与一般管理》一书，试图通过行政管理原则的建构来实现组织管理活动的理性化。对于组织而言，有两种行为类型是最重要的，即协作与专门化。为指导协调行为而产生的准则主要包括:（1）等级原则；（2）指令单一原则；（3）控制范围原则；（4）特例原则。专门化关注的是如何把各种行为分配给组织的各个职位，以及如何使这些职位最有效地组成工作单位或部门。这些指导性原则首先包括部门化原则；其次，还包括流水线作业原则。二、法约尔的一般管理921.管理的基础是组织.2.组织的管理层次和幅度应控制在最低限度内.（图）3.组织参谋论.4.组织管理五要素5.十四条组织管理原则:劳动分工，权力与责任，纪律,统一指挥,统一领导,个人利益服从整体利益,人员的报酬,集中,等级制度,秩序,公平,人员的稳定,首创精神,人员的团结.这十四条,既是管理的原则,又是组织的原则.

6.法约尔跳板(天桥)二、法约尔的一般管理93

7.主张选拔有管理能力的人担任各级领导.

8.健全管理教育体制普及管理教育.A总经理

部门经理B部门经理命主任C主任命令工长D工长令监工E监工报工头F工头报告工人G工人告94基于法理权威的官僚制（科层体制），具有如下的行政特征:（1）参加者之间固定的劳动分工（2）职员的等级制（3）指导行为的一系列规章（4）公私财产和权力的分离（5）基于技术资格的人员选择（6）对参加者而言的职位聘用韦伯强调似乎相互矛盾的两个方面。一方面是

法理形式为上下级职员提供了更稳定的和更可预料的管理结构。另一方面，与其他类型的行政体系比较，法理结构使下级职员拥有相对多的独立性和处理权。三、韦伯的科层体制95小结：官僚制指一种具有精密性,层级性,集权性和统一性特质结构的组织类型,与工作效率和作风无关。法理型权威是构成官僚科层组织的基础,既合理又合法。传统型权威组织效率最差。魅力型组织带有浓厚的神秘色彩也不可取。只有法理型组织依法通过公职或职位来进行理性化管理,并形成一个官僚(科层)制的组织结构,是理想的行政组织体制..96四、西蒙的管理行为在管理学、经济学、组织行为学、心理学、政治学、社会学、计算机科学等方面都有较深厚的造诣。他早年就读于芝加哥大学，于1943年获得博士学位。自1949年担任美国卡内基一梅隆大学计算机与心理学教授，他由于“对经济组织内的决策程序所进行的开创性研究”而获得1978年诺贝尔经济学奖。主要著作：

《管理行为--管理组织决策过程的研究》(1945）《公共管理》（1950，与史密斯伯格等合写）《人的模型》（1957）《组织》（1958，与马奇合写）《经济学和行为科学中的决策理论》（1959）《管理决策的新科学》（1960）《自动化的形成》（1960）《人工的科学》

（1969）《人们的解决问题》1972与纳斯维尔合写）《发现的模型》（1977）《思维的模型》

（1979）97组织的存在不仅简化了决策，而且也支持参加者做出必须做的决策。价值前提与事实前提构成了决策的基本要素。有限理性：通过提供完整的子目标、稳定的预期、必要的信息、所需的设备、日常行为纲要以及决策的制度约束，组织为个体参加者提供了“特定”的环境。这就是所谓的“有限理性”的理念，它包含了组织研究的理性途径的关键要素——目标的具体化和结构的形式化。价值前提越是精确具体，对决策的影响就越大，因为具体的目标可以区分出可接受的和不可接受的选择。形式化的结构对理性决策的支持，不仅通过把责任分配到每个参与者头上来实现，而且还为他们提供了各种处理问题必需的手段和工具，诸如资源、信息和设备。四、西蒙的管理行为98(一)组织决策论(二)组织目标论(三)组织平衡论提出诱因—贡献平衡原理;(四)组织影响论(五)组织设计论组织的设计要有利于组织决策,有利于决策所需要的信息传递和信息处理.(1)组织的结构设计形态.(2)组织的专业分工.(3)组织的专业重心.(4)组织的权力配置.99保罗·R·劳伦斯和杰·W·洛奇1967年在其《组织与环境》一书中，率先提出了理性—权变的组织观念。他们认为环境的不确定性对组织结构和行为的影响很大。组织与环境的适应至少发生在两个层次上，一个层次是组织子单位的结构特性都应当和与其相关的特定环境相适应，另一个层次是组织的分化和整合模式应当与其所处的外在环境相适应。杰·R·加尔布雷思进一步建构了组织的权变理论。他认为该理论的前提假设有两个，一个是不存在最佳的组织方式，另一个是任何组织方式之间都不等效。事实上，组织的权变理论还有第三个假设，即最佳的组织方式有赖于组织的环境特征。五、组织的权变理论100对权变组织理论作过贡献的学者美国的劳伦斯和洛奇是最早运用权变理论来研究组织管理的；卡斯特和落森茨维克把组织看成一个开放系统的同时，特别强调组织的多变性，注重升入研究组织与其环境之间的相互关系和各分系统之间的相互关系。可划归权变学派的管理学家及其理论观点很多，其中影响比较大的有：莫尔斯和洛斯奇的“超Y理论”，大内的“Z理论”以及卡曼的“领导生命周期理论”等。101第三节交易—制度范式

一、交易成本模型奥利弗·E·威廉姆森交易成本经济学企业边界：交易成本经济学从有效缔约和比较组织的视角来处理企业和市场的组织问题不同于大多数经济学家，威廉姆森所关注的是交易成本而不是生产，从而他将一个新概念引入了组织理论之中。将交易成本纳入组织的层级制度，就可以通过直接的监督、审计以及其他控制机制来监控组织行为。由于组织行为受到雇佣契约的限制，因此，层级制度有助于降低交易成本，或者至少有助于控制交易成本。威廉姆森不认为交易成本模型可以解释所有的组织现象，由于所考察现象的复杂性，交易成本理论往往与其他的组织理论一起使用。102菲利普·塞尔兹尼克：组织的制度化是指一个价值中立的过程，从不稳定的、组织松散的或有限的技术活动中产生出有序的、稳定的和社会的整体模型。保罗·J·狄马乔和沃尔特·W·鲍威尔：组织存在于其他类似组织所构成的“场”中。组织场是指由主要的供应商、资源和产品的消费者、管制机构以及其他生产类似产品或提供类似服务的组织集合在一起，而构成的为人们所承认的一种制度生活领域。根据这个视角，同一组织场内的组织逐渐趋向同构。制度结构模型认为，组织是各种资源的结合体。它们具有一定的目的，并在相当时期内持续存在。一定程度上讲，组织是以层级体制的方式来协调的。二、103帕森斯认为，所有的社会体系都是由四个基本功能构成的，它们是：（1）适应功能，即获得充足的资源。（2）目标达成，即目标的确定和实施。（3）整合功能，即在体系的子部门中维持团结或协调。（4）模式维持，即创造、保持和传播该体系独特的文化和价值观。依据所承担的社会功能，组织可以相应地划分为四个类别：（1）对应于适应功能，从事经济生产的组织，特别指那些商业公司。（2）对应于目标达成，为完成政治目标的组织，特别指政府机构。（3）发挥整合功能的综合性组织，特别指政党、公检法以及社会调控组织。（4）维持模式的组织，特别指教育、文化和宗教组织。除了对组织进行了分类，帕森斯还区分了组织结构的三个层次。最低层次是技术体系，技术层次之上是管理体系，最高层次是制度体系。三、104社会冲突的理论可以直接追溯到马克思的著作，尽管一些冲突论的学者将韦伯作为早期的先驱，因为他认识到组织是统治的体系。社会冲突模型不仅强调参加者利益的不同，而且也强调参加者价值观的冲突。四、麦尔维勒.达尔顿：冲突是一种常态的组织行为。古尔德纳：组织规章在组织和其成员中的非一致性。瑞恩哈德.本迪克斯：社会阶层与层级体系的比较。105第四节系统—生态范式

一、系统—控制模型罗伯特·L·司温斯1974年在其《管理的组织系统：设计、规划和执行》一书中，强调运作、控制和决策中心及其相互间流程的重要性，即将组织视为控制系统。

操作控制决策产品服务命令信息原材料目标计划反馈反馈反馈7环境需求1234568决策中心将目标或行为的准则传递到控制中心（流程3），控制中心把自己的程序运用到操作层次（流程4），在那里将原材料转化为产品和服务（流程5和流程6）。控制中心还要监测产出，将其质量或数量与决策中心确立的标准进行比较（流程7）。第二个反馈回路（流程8），它表明系统外界（例如顾客）对系统产品和服务的反应可能会导致组织进行目标的调整。106种群—生态模型认为，环境选择不同的组织使其生存下来的基础是组织形式和环境特征之间的相容性。唐纳德·坎贝尔1969年在《一般系统：一般系统研究协会年鉴》上发表的《社会—文化系统中的变异与选择性保留》一文中指出，进化分析一般强调三个过程，它们是：差异的产生、对某些特征的选择以及对那些形式的保留。种群—生态模型的基本假设是环境因素选择那些最适合环境的组织特征。霍华德·E·奥尔德里克和杰弗瑞·费夫1976年在《社会学年度评论》上发表的《组织的环境》一文中所指出的那样，自然—选择模型并不假定组织必定朝更复杂、更好的方向变化，组织只是朝更适宜于环境的方向变化。由此得出，绝大多数的组织变迁都不是既有组织相对于环境的部分适应或变化，而是一种类型的组织被另一种类型的组织取代。二、107加里·L·韦姆斯利和梅耶·N·扎德1973年在其《公共组织的政治经济学》一书中，提出了资源—依赖的政治经济学模型。不同于种群—生态模型强调的是选择，资源—依赖模型强调的却是适应，即组织提高生存机会的努力。资源—依赖方法主要着重单个组织，从组织优势来考察环境。获取资源的需要决定了组织对其外在单位的依赖性，资源的重要性和稀缺性则决定了资源—依赖模型的性质和范围。资源—依赖模型认为，组织在决定其命运时被视为是积极的，而不是消极的。组织的参加者，特别是管理人员，审视着相关的环境，寻求机遇和挑战，力图达成最佳的交易，避免代价昂贵的纠纷。资源—依赖模型的基本前提——决策是由组织内部做出。具体来讲，这些决策是在组织内部的政治背景下做出的，决策的目的是处理组织面临的环境条件。不是每个可能的行动都能在组织内部无约束地行使出来。资源—依赖模型强调内部权力配置在决定进行何种选择时的重要性。三、108案例讨论1.政治—行政关系是一种委托—代理关系吗？2.上述的官僚体制改革的理论范式是如何建立的？3.就中国而言，是党政合一还是党政分开更有助于官僚体制的改革？官僚体制的经济学109第三章政治制度框架宪政制度政府制度立法机关政治制度框架司法机关110第一节宪政制度早期的宪政主义（constitutionalism）基于两种表现形式：希腊语的“国本”和拉丁语的“宪法”。希腊语“国本”的意思是指事实上的国家。古希腊的政治学不是具体法律推理的基础，也不把自然法当作法律的手段，而只是对实存事实的哲学解释。古希腊人对国家的定义从来都不是法律的，而是政治的。这意味着宪法法律只具有规范意义，不具有强制性或制裁力。柏拉图认为，立宪（宪法）政府只是“次优的”，而非“最优的”。最优的政府是不受法律限制的政府，是由“哲学王”实行的专制政体，但这只是一个理想。111西塞罗在《论共和》一书中精辟地指出，作为自然法的宪法法律与上帝的心灵一样古老，它在世界上有国家之前就已经存在了。因此，任何国家都不得制定减损自然法的有约束力的法律。就西塞罗而言，最高控制权力归罗马人民，而实际权力归元老院。罗马人对宪政最伟大的贡献是他们对公法与私法的明确区分，这无疑构成了“保护个人权利，反对政府侵犯”的宪政核心。一、宪法的古典概念112近代宪法所确立的基本原则都具有明显的反封建特征：个人主义：（individualism）是近代宪法观念的基础，人是最基本的，一切政治性价值的根源都立足于个人。一切人生而自由、独立以及平等，并享有某些与生俱来的权力，国家（政府）是为了人民和社会的共同福利、保障以及安全而设立的。人民主权：（主权在民）popularsovereignty）对于国家和社会事务的最终决定权归属于作为个人集合体的人民。为了保障主权原则的实现，卢梭还阐述了两条重要的规则。一个是主权的不可转让性，另一个是主权的不可分割性。二、宪政的近代崛起113法律上平等：法律对于所有的人，无论是施行保护或处罚都是一样的，在法律面前，所有的公民都是平等的。尊重个人的基本权利：按照社会契约的政治理论，个人权利是先于任何形式的国家而存在的。成立政府就是要保障人民的这些权利，近代宪法都把人权保障放在了突出的位置上。限制国家权力：国家是为了保护人权而设立的，这一根本目的决定了国家权力的有限性。不仅作为整体的国家权力应受到限制，因为政府天生便具有侵犯人民权利的倾向；而且权力本身也应分立、互相制约与平衡，以便防止权力的专断和侵犯公民自由。114以1918年第一次世界大战结束为界。近代宪法理论的核心是论证建立资本主义制度的合理性现代宪法理论的核心则是如何完善资本主义制度、如何防范国家权力的滥用。宪法理论分两大流派：民主理论和宪政理论。关于人的价值和尊严的道德信念是民主理论的基础，给予个人高度的自治权，使他们能够参与社会和国家的管理，包括对他们自己的管理；最宝贵的权利就是选举权；言论与结社自由是国家与个人关系的核心。三、115现代宪法的宪政理论否认民主制度是防止专制统治的最佳途径；为了保护人类的价值和尊严，最有效的方式不是动员民众的积极参与，而是为政府的行为设定宪法性的界限；宪政理论强调法治；宪政理论强调的是代议和司法机构的至高无上的地位。116民主与宪政相结合的新体制是最理想的政治制度，一些实行民主制度的国家很大程度上接受了宪政理论所揭示的原则。一方面为公民广泛的政治参与提供保障，另一方面也通过各种制度化的途径限制国家政府的权力。117第二节政府制度现代政府制度的分类:1、按国家元首的产生方式，分为：以世袭方式产生终身制国家元首的君主制度和用选举方式产生限任国家元首的共和制度。2、按政府行使职权是否受到宪法和法律的限制，分为：民主制度和专制制度。3、按国家元首、立法机关和行政机关的关系以及政府组织形式上的特征，分为：内阁制、总统制、半总统制、委员会制和国务院制五种。118内阁制政府源于英国，二战后，许多国家采用。典型的如德国、日本等国。主要特征：（1）强调议会至上；（2）内阁多由议会中占据多数席位的一个政党或构成多数席位的政党联盟推选构成；（3）国家元首的“虚位”；（4）内阁总揽行政权力；（5）政府对议会负责，接受议员的质询和监督。一、内阁制度119英国议会大厦120英国议会121德国议会大厦122日本议会大厦123什么是总统制？总统制是由总统同时担任国家元首和政府首脑的一种政府制度。美国创立，墨西哥、阿根廷、巴西、印度尼西亚、肯尼亚埃及等采用。

主要特征：首先，总统独立于国会之外；其次，总统同时兼任国家元首和政府首脑，通常也负责统率全国武装力量；再次，政府与国会相分离；最后，行政部门与总统是幕僚关系，其成员由总统任免，受其领导并向其汇报工作，并且政治上不对国会负连带责任。与内阁制度相比，总统制的优点在于其稳定性及责任的明确，即永远有一个总统在位领导；而缺点则在于总统和国会之间有可能发生僵局，阻碍正常政治决策的进行。二、总统制度124美国白宫125半总统制是介于总统制和内阁制间，兼有两种政府制度特点的中间类型。法国第五共和国时期戴高乐领导下于1958年确立的。奥地利、芬兰、冰岛、葡萄牙、俄罗斯和东欧国家等。特点：1、总统任命产生的总理，总理主要依靠总统而存在，总理实际上只是总统的“大管家”。2、总统和总理的关系为：前者决定大政方针，后者负责具体的行政事务。3、半总统制下的总统权力往往要大于一般总统制下的总统权力。4、由总理、国务部长、部长和各个职能部门组成的行政机构并不直接对总统负责，而是对议会负责，这又使半总统制具有了一些议会制政府的特点。三、半总统制126法国总统府：爱丽舍宫白宫127四、瑞士是目前世界上唯一长期实行委员会制政府制度的国家。瑞士的最高国家行政机关是一个实行合议制的行政组织，称为联邦行政委员会，由七名行政委员组成，在联邦议会两院联席会议上选出。凡具有当选为众议员资格的公民，都可以被选为行政委员。联邦行政委员会设公共经济部、外交部、内政部、财政部、司法和警察部、军政部，以及运输交通与能源部。七个委员各掌管一个部。七人中每年由联邦议会两院联席会议选举一人为总统，另一人为副总统。总统和副总统任期一年，不得于次年连任。实际上，七名委员轮流担任总统和副总统。128瑞士联邦大厦129总统作为联邦行政委员会的代表对外代表国家，履行一些礼仪上的国事行为，没有任何其他特殊的权力，其职权和地位同其他行政委员是平等的。行政委员会是一个合议制的机构，任期为四年，可连选连任。行政委员会每星期开会一次，开会时由总统担任主席。开会法定人数为委员四人，一切问题由委员们平等地进行讨论，以出席委员会过半数票通过决定，即最低票数为三票。在赞成和反对双方票数相同时，总统所投的票算为两票。四、130联邦行政委员会作为联邦议会的执行机关，有权发布各种命令，包括一般行政命令、受联邦议会委托制定的法规性命令，以及在非常时期根据联邦议会事先概括授权而发布的紧急命令。联邦议会制定的法律和法令，除重大事项——如指挥军队由联邦议会直接执行外，都由行政委员会执行。联邦的法律和法令，委托由各州执行的，行政委员会就具体执行情况，对各州政府实行监督。联邦行政委员会从属于联邦议会，只能接受联邦议会的控制和监督，而不能与之对抗，无权解散议会，但议会也不能在任期届满前罢免行政委员会。对于国家的大政方针和政府政策，主要由联邦议会决定，联邦行政委员会只负责贯彻执行。131国务院政府制度是指中国最高国家行政机关——国务院由全国人民代表大会产生并对其负责，受其监督的政府制度。1954年颁布的宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和秘书长组成，实行集体领导的原则，通过国务院全体会议和常务会议进行工作，对全国人民代表大会负责并向其报告工作。五、132中国国务院政府制度具有以下两个方面的主要特征：首先，国务院从属于全国人民代表大会，这种从属关系体现在：（1）国务院由全国人民代表大会组织产生；（2）国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；（3）国务院受全国人民代表大会的监督。其次，国务院实行民主集中制基础上的总理负责制，旨在吸收“合议制”与“首长制”的长处，在重视民主讨论的同时又强调总理拥有最后的决定权。133新华门134第三节立法机关

一、主要国家的立法机关洛克在“契约论”的基础上，提出了他的分权学说，即国家的权力应当分为立法权、执行权和对外权。立法权是一个国家中的最高权力，是不可转让的、不可更换的以及不可侵犯的，这种权力属于议会。孟德斯鸠发展了洛克的分权学说，他认为每一个国家都有三种权力：立法权、行政权和司法权，这三种权力应分别由三个不同的部门掌握。立法机关：广义是指有权制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家机关。狭义指拥有以上权利的国家代议机关。135学者们一般都认为，现代议会制度发端于英国。英国的立法机关为议会，分上议院（贵族院）和下议院（平民院）美国的立法机关为国会，分参议院和众议院。法国的立法机关为国会，分参议院（上议院）和国民议会（下议院）日本的立法机关为国会，分参议院和众议院。中国的立法机关为中国人民代表大会（人大及其常委会）俄罗斯的立法机关为杜马。136立法机关的最明显特征是代议性，即由人民选举代表或议员，组成立法机关，以统一制定法律和监督行政。针对立法机关的代议性，存在不同的理论学说。首先，委托说认为，立法机关的各个组成人员，分别是其选区选民的受托人，议员被选派到立法机关之后，他或她的言行应受本选区选民的支配。其次，代表说认为，立法机关整体是全国人民的受托人，这是一种具有特殊性质的委托关系，即“代表式的委托”。再次，国家机关说认为，选民团体与立法机关都是国家的一种机关，各有其职能，前者的职能在于选举，后者的职能在于法定范围内行使其议决的权力。二、137政治学意义上的立法机关的性质可以概括为以下几个特征：（1）代表民意，立法机关集体行使职权，议事由多数决定；（2）议事公开，代表民意的立法机关，其议事应尽可能地公开；（3）言论自由，代表在立法机关开会时，必须不遭受威胁，不用顾及其言论、行为会对本身有不利的后果，才能敢讲真话，畅所欲言，自由表决；（4）统一立法，同一政治体系内的所有法律，应由同一立法机关统一制定。138立法机关的体制是指立法机关的构成方式。“院制”指：（1）国家立法机关的组成人员是分为两个以上相对独立的部分，还是作为一个没有分开的整体；（2）国家立法职权是由两个以上的立法组织行使，还是由一个立法组织行使；（3）国家立法机关是作为两个以上实体存在，还是作为单独的实体存在；（4）两个以上立法实体的法律地位是基本平等的关系，还是主从关系。以“院制”作为判断标准，世界各国立法机关大致可分为多院制的立法机关和一院制的立法机关两类。三、139一般来讲，联邦制国家采用两院制的立法机关，这可能反映了多元的国家结构。然而，单一制国家既有偏好一院制的立法机关，又有青睐两院制的立法机关。联邦制国家实行两院制，主要是为了在立法机关中兼顾人民和各邦的利益与要求。不仅要反映全体人民的意志，而且也要代表各邦的利益。通常，下院代表人民意志，而上院体现各邦的利益。通过下院和上院的相互协调，达到调和人民、邦州以及联邦利益的目的。因此，实行两院制的联邦制国家，上院与下院的关系，主要不是制约关系，而是调和关系。140主张立法机关一院制的学者认为，代议制的立法机关是人民的代表机关，它的立法意见是人民的意见。人民在同一时间内，对同一问题，主流上应当只有一种意见，因此代表人民的机关只应有一个。办理国家的任何事务都应讲求效率，立法相关的事务也不例外。141两种院制的各自优势：两院制的立法机关既可以反映全体人民的意志，又可以代表地方社群的利益；既可以防止立法的草率和武断，又可以防止议会的专横和腐化；既可以缓和利益的冲突，又可以平衡代表的利益。一院制的立法机关既简便易行，又省时省力；既可以强化立法机关的责任，又可以保障行政机关的效能；既能够集中体现民意，又能够提高立法效率。1421.财政财政权一般指议会审议和批准政府的财政预算和财政决算的权力，这也是议会的传统权力之一。2.立法

行政机构通常是通过立法建立的，这些法律详细阐明了机构的基本任务和职责。具体方法之一是立法否决，另一项控制机制是日落法案。3.监督立法机关可以通过审查的功能行使对行政机构持续性的监督。具体来说，议会或国会的分院针对所有的政府机构都设有相对的委员会以审查其活动以及与其他层级政府间的关系。此外，每一个委员会也对特定领域和行业行使审查的责任。四、对行政机关的控制143司法机关：是运用国家法律处理诉讼案件或飞诉讼案件的国家机关。广义包括：审判机关、检察机关、警察机关、司法行政机关。狭义的仅指审判机关，即各类法院。（司法机关的核心）

第四节司法机关

144一、机构变迁司法机关的变化在程度上和形式上表现为两种：一种是激烈的、整体的、本质性的变化，是社会变迁所导致的革命性转变；另一种是温和的、局部的、非本质的变化，是处于特定社会形态的国家着眼于变化了的客观条件而自觉做出的改革。145司法机关的演进具体表现为以下六个阶段：（1）司法机关从立法机关、行政机关、军事机关等浑然一体的国家政治组织中分化出来，成为具有特殊功能的独立机构；（2）司法机关从中央到地方形成独立的多级体系；（3）司法机关由混合开始初步分工，形成单独的审判机关与检察机关；146（4）在审判机关、检察机关分立开来的同时，其他一些司法组织形式也逐步产生和发展起来，例如调查机关、公证机关、仲裁机关等；（5）司法机关起初主要是审理刑事案件，逐渐发展到审理民事、经济、行政、军事等案件，特别是各级各类的法院越来越多；（6）司法机关从国内走向国际，产生了一些国际性的司法组织，并且得到迅速发展。147各国司法机关的认定标准：一是法定标准，即国家以法定的形式规定了司法机关的范围；二是习惯标准，即在历史发展中，一些国家机关被认为具有司法性质，发挥着司法职能，便被习惯地认定为司法机关；三是功能标准，即有的国家机关在法律和习惯上并未确定其司法性质，但其发挥的作用及其活动产生的效果，与司法机关相同或近似，便被认定为是司法机关。148各国司法机关都遵循一些共同的司法原则，它们包括：公平正义司法独立程序公正平等保护公平正义作为总的司法原则，统领其他三个基本的司法原则。149司法体制是指国家司法权的运行机制，是司法制度外在的具体表现和实施形式。根据最高司法权是由一个机关、两个机关或数个机关行使，各国司法体制可以分成一元制、二元制和多元制三个类型。二、150司法体制的一元制，指司法权由普通法院统一行使，最高法院行使最高司法裁判权。日、中、美和英等国；司法体制的二元制指司法权由两个不同的法院系统分别行使，最高司法裁决权由两个不同的法院行使。法国等。司法体制的多元制是指司法权由多种法院分别行使，最高司法裁判权由多个机关分别行使。德国等。151司法组织是指司法机关的机构体系，而司法机关则是一个整体概念。其中，审判机关是主要的司法机关，是司法的中心；检察机关也是重要的司法机关，与审判机关的关系最为密切；此外，各种类型的司法行政机关也对司法权在行政组织中的实行具有广泛的影响。三、152根据其受案范围、管辖对象和活动性质，审判机关可分为普通法院和专门法院。1.普通法院分为两种，一种是大陆法系的普通法院，相对于行政法院和其他专门法院而言，只受理民事、刑事案件，不受理行政案件。另一种是英美法系的普通法院，相对于其他专门法院而言，不仅受理民事、刑事案件，而且也受理行政案件。2.行政法院组织是大陆法系国家特有的司法机关，典型的大陆法系国家有一个完全独立并拥有独立司法权的行政法院体系。153按性质分为：国家公诉机关和国家的法律监督机关。按检察机关与审判机关的相互关系分：审检合一型与审检分离型。检察可从属于行政，或与行政一体，还可与行政平行。检察机关的职权是检察制度的基本内容和核心部分。职权包括：（1）法律监督权，具体分为一般监督、侦查监督、审判监督以及部门监督；（2）侦查、起诉和出庭支持控诉权；（3）参加民事诉讼权；（4）参加行政诉讼权；（5）其他职权，包括法律咨询权、参加行政管理权、参与立法权。3、检察机关。154司法行政机关是从事司法行政管理的国家行政机关。美、加、法、中等是司法部、英国是宪法事务部。司法行政机关的主要职责是:法院和法庭的管理，法官选任的准备工作和法官及司法人员的相关培训、调动等事务，管理监狱和劳动改造所，以及指导公证机关、仲裁机关和检察机关的工作等。在实践中，西方国家的司法行政机关一般都设在行政系统内部，联邦制国家则设有联邦和州两套司法行政机关。4、司法行政机关155法院阻止行政机构的行为的原因：其一，法院有权阻止行政组织超越法律条文所确立范围之外的行为；其二，它们同样有权制止行政机构违反正当程序办事的行为。欧内斯特·盖尔霍恩和罗纳德·M·莱文在1990年所写的《行政法与过程》中指出，司法审查的主要功能在于，要求行政机构提供能够支持决议的事实，做出合理的解释，并借此鼓励理由充分地进行决策。四、司法审查：对行政部门的监督156司法审查的范围:处理有关法律和宪法权利、法定的权限、所需程序的使用、滥用行政裁量权或者采取与法律规定不符的行动等广泛的领域。但是同时，司法审查也会受到机构能力，尤其是法院方面的诸多因素的限制。157案例讨论讨论问题

1.香港特别行政区政府是如何产生的？

2.怎样理解《基本法》所具有的宪法功能？

3.如何从宪政角度评价香港政治制度框架？香港的政制框架第四章国家结构形式

第一节国家结构形式国家结构（Statestructure),指国家机构、国家制度、国家机关之间的权力分配与相互关系。一、国家结构形式的界定国家结构形式：是指在国家机构体系内纵向配置国家权力行使权并规范其运用程序的制度模式。主要内容：（1）国家职能赖以实现以及国家权力行使权借以有效发挥作用的国家区域构成单位划分；（2）各层级区域单位的法律地位和权限划分；（3）处理全国性政府与区域性政府之间纵向职权关系的原则；（4）各层级政府之间权限争议的解决方式。总之，其核心问题就是，全国性政府与各级区域性政府之间的权限划分，以及相应的利益和财富分配。现代国家结构形式的共同的基本特征：（1）国家结构形式表现出某种类型的