征地制度及热点问题

中国征地制度改革

及若干热点问题评述

赵松中国土地勘测规划院zsnoni@CLV地价所目录

第一部分征地的概念及其法律特征第二部分征地制度演变历程第三部分现行征地制度的缺陷第四部分中央、国务院文件有关规定第五部分最新征地补偿标准的规定第六部分热点问题评述第七部分改革思路CLV地价所CLV地价所土地征收的概念及其法律特征一、概念

《宪法》“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定,对土地实行征收或征用并给予补偿”

《物权法》为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

《土地管理法》

“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”二、法律特征

主体确定性目的明确性行为强制性补偿合理性

目录第一部分征地的概念及其法律特征

第二部分征地制度演变历程第三部分现行征地制度的缺陷第四部分中央、国务院文件有关规定第五部分最新征地补偿标准的确定第六部分热点问题评述第七部分改革思路CLV地价所CLV地价所征地制度演变历程（一）法律政策规定的演变:1953—1982，特点：起步阶段，非钢性，可协商。

1982--2004，特点:突出强制性,单一的产值倍数法，按原用途补偿，明显的计划经济特征。

2004---，特点:在补偿安置标准、征地程序方面持续、小幅突破。

CLV地价所征地制度演变历程（二）征地制度改革研究历程：第一阶段：1999年6月—2001年8月：深入调查，理论研究，提出思路1999年国土资源部正式成立“征地制度改革研究”课题组，2000年，“征地制度改革研究”课题被正式列入国土资源部软科学研究计划。第二阶段：2001年8月——2002年10月：开展试点，广泛实践，积极探索先后启动了2批共19个城市的征地制度改革试点工作，取得了大量经验。第三阶段：2003年以来：总结经验，制定政策，贯彻落实国务院法制办牵头，组织开展了《土地征收征用条例》和《土地管理法》有关条款的修改建议的起草工作；2005年以来，在全国范围内组织进行了征地统一年产值标准及综合区片地价的研究测算工作；2006年，国土资源部成立了由部耕地保护司牵头、有关单位参加的土地审批制度改革课题研究组，下发《土地审批制度改革专题研究工作方案》，正式启动了土地审批制度改革专题研究工作。开展国际合作研究CLV地价所征地制度演变历程（四）2004年３月１４日宪法修正案将第二十条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”继续强调公共利益区分征收和征用明确给予补偿修宪的意义：CLV地价所征地制度演变历程（五）2007年３月１6《物权法》

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。强调“依法足额”补偿提出“安排社保费用”明确“保障生活”“维护合法权益”意义：目录第一部分征地的概念及其法律特征

第二部分征地制度演变历程

第三部分现行征地制度的缺陷第四部分中央、国务院文件有关规定第五部分最新征地补偿标准的规定第六部分热点问题评述第七部分改革思路CLV地价所CLV地价所⒈征地范围过宽，没有体现“公共利益”⒉征地补偿办法欠科学，无法保证“生活水平不降低”⒊征地安置措施单一，不利于“长远生计有保障”⒋征地程序不完善，难以实现“规范”、“高效”与“公平公开”等多重目标现行征地制度的缺陷CLV地价所原因：用地需求强烈、法律制度欠缺“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第四十三条，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”现行征地制度的缺陷-----范围CLV地价所资料：对2000—2001年度全国16省征地及用地结构的统计分析，在各类建设项目用地中，属于经营性质的工商业、房地产等城市经营性用地征收集体土地占总征地面积的21.9%，仅次于交通、能源、水利等基础设施用地的52.1%。调研结果：太原、郑州、济南等十个省会城市非农业建设用地百分之百征地。目前征后利用率占征地总量的67%，30%以上是“批而未征”“征而未用”

现行征地制度的缺陷-----范围CLV地价所缺乏土地征收目的合法性的审查机制土地征收申请批准前，事前审查土地征收被批准后，救济机制及事后审查现行征地制度的缺陷-----范围CLV地价所既不能满足“保持原有生活水平不降低”这一起码要求，更不能适应农民日渐觉醒的经济意识和公平意识。

土地补偿费：前三年平均年产值的6－10倍安置补助费：前三年平均年产值的4－6倍地上附着物和青苗的补偿费：如实补偿土地补偿费和安置补助费的总和不得超过三十倍现行征地制度的缺陷-----补偿CLV地价所征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。一般情况：

建设用地：耕地的50%未利用地：耕地的20%左右征收耕地的补偿费最高大中型水利水电更低（另行规定）现行征地制度的缺陷-----补偿CLV地价所现行征地制度的缺陷-----补偿征地成本中，税费比例偏高

研究资料：耕地开垦费、耕地占用税、新菜地开发建设基金、契税、征地管理费、地籍勘察费、森林植被恢复费、基础设施配套费等等，有的地方还有教育附加费、规划选址费、水利基本建设费等10多种部门收费。据历次调查，各种税费在征地成本中所占比例一般可达30－40%，有的地方可达50－60%。CLV地价所现行征地制度的缺陷-----补偿补偿的问题不是单纯的“偏低”,而是缺少公平公正的机制没有平等权利主体间的谈判没有反映土地区位和供需关系没有体现土地利用的潜在价值按原用途进行补偿，被征地农民难以分享土地利用方式改变带来的增值，也难以分享经济和社会发展的成果。没有考虑对农民的土地承包经营权的补偿（30年土地承包经营权没有补偿与《农村土地承包法》的要求不符）CLV地价所被征地农民安置政策措施的现状与特征（1）现行法规对被征地农民安置措施的规定很不全面，缺乏操作性《土地管理法》第五十条：地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。生活水平不降低：？长远生计有保障：？现行征地制度的缺陷-----安置CLV地价所被征地农民安置政策措施的现状与特征（2）没有形成完整的被征地农民就业促进政策没有建立起城乡统筹的培训就业机制，没有支持被征地农民培训就业的政策措施，部分被征地农民再就业困难或就业质量过低、无法获得新的收入来源或收入过低、陷入贫困就是一种必然的结果。现行征地制度的缺陷-----安置CLV地价所被征地农民安置政策措施的现状与特征（3）没有建立适合被征地农民特点的基本生活保障制度老年人：劳动力：未成年人：所有的被征地农民：现行征地制度的缺陷-----安置CLV地价所被征地农民面临的主要生存风险分析（1）基于被征收土地的收入下降（2）失地后就业困难（3）长远生计缺乏保障现行征地制度的缺陷-----安置CLV地价所现行安置政策措施各有利弊：1、货币安置：安置补助费一次性发放给被征地农民，让其自谋出路。操作简单，容易接受，适宜年轻人；不足以解决长远生计。2、招工安置：将被征地农民中的劳动力安排在用地单位就业，并将土地补偿费用中的安置补助费支付给用地单位。及时就业，有较稳定的收入；风险比较大。3、农业安置：在集体经济组织内部调整土地，使被征地农民重新获得土地，土地补偿费和安置补助费都留于集体经济组织内部。政策法律空间有限，被征地农民和未被征地农民都可能因此而减少收入，影响政策实施的积极性。现行征地制度的缺陷-----安置CLV地价所现行安置政策措施各有利弊：4、投资入股安置：征地款以股份的形式，集中统一投资，发展壮大集体经济。为被征地农民提供就业和生活保障，参与利润分配，实现土地权益；经营风险。5、住房安置：既可解决被征地农民的安居问题，又能靠出租多余房子增加收入；农民出租房屋的合法性风险。6、留地安置：在给予被征地农民一定的现金补偿的基础上，按照城市规划确定的土地用途，在被征收土地中留出一定比例的土地或非农建设用地指标。7、社会保险安置：是将征地补偿费用中的安置补助费和部分或全部的土地补偿费为被征地农民购买养老、失业、医疗等社会保险。把政府的责任转稼于土地。现行征地制度的缺陷-----安置CLV地价所现行征地审批权限及程序的设置以严格保护耕地、保护被征地者合法权益为核心。近年来，虽然征地程序不断以规范、高效、公开为目标而进行优化，但在实践中仍存在较多漏洞，主要表现在：现行征地制度的缺陷-----程序CLV地价所现行征地制度的缺陷-----程序12费用支付1、提出用地申请2拟征地告知3现状调查,调查结果经被征地者确认6下达批文8财产补偿登记9补偿安置方案公告11批准实施4依申请听证5组卷报批左图中：1～4为审批前环节；5～6为审批环节,详细流程图见图3；11～13为批后实施环节。13清场、供地2～4为28号文提出的要求,在现行法律中并无规定7征收土地公告10依申请听证通常称作“一公告”，内容为征地批准的机关、文号、时间和批准用途；被征地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理补偿登记的期限、地点。通常称作“二公告”，内容为本集体被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。目录

第一部分征地的概念及其法律特征

第二部分征地制度演变历程第三部分现行征地制度的缺陷

第四部分中央、国务院文件有关规定第五部分最新征地补偿标准的规定第六部分热点问题评述第七部分改革思路CLV地价所CLV地价所《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）一、严格执行土地管理法律法规二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的实施三、完善征地补偿和安置制度四、健全土地节约利用和收益分配机制五、建立完善耕地保护和土地管理的责任制度中央及国务院文件规定（一）CLV地价所三、完善征地补偿和安置制度（十二）完善征地补偿办法（十三）妥善安置被征地农民（十四）健全征地程序（十五）加强对征地实施过程监管中央及国务院文件规定（二）CLV地价所（十二）完善征地补偿办法总体原则：被征地农民生活水平不下降、长远生计有保障依法足额、及时支付省级政府批准增加安置补助费当地政府用国有土地有偿使用收入予以补贴制定公布市县征地的统一年产值标准和区片综合地价同地同价国家重点建设项目足额概算大中型水利水电征地补偿安置办法另行规定中央及国务院文件规定（三）CLV地价所（十三）妥善安置被征地农民城市规划区内，将无地农民纳入城市就业体系，并建立社会保障制度城市规划区外，为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位对有稳定收益的项目，农民可以以经依法批准的建设用地土地使用权入股劳动和社会保障部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见中央及国务院文件规定（四）CLV地价所十四）健全征地程序报批前，征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知调查结果须经被征地农民集体经济组织和农户确认确有必要的，组织听证被征地农民知情、确认的有关材料作为报批的必备材料完善征地补偿安置争议协调和裁决机制中央及国务院文件规定（五）CLV地价所（十五）加强对征地实施过程监管补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地省级政府根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订集体内部土地补偿费分配办法征地补偿费用公开，接受监督农业、民政部门加强对集体内部征地补偿费用分配和使用的监督中央及国务院文件规定（六）CLV地价所《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）一、进一步明确土地管理和耕地保护的责任二、切实保障被征地农民的长远生计三、规范土地出让收支管理四、调整建设用地有关税费政策

五、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度六、禁止擅自将农用地转为建设用地七、强化对土地管理行为的监督检查

八、严肃惩处土地违法违规行为

中央及国务院文件规定（七）CLV地价所二、切实保障被征地农民的长远生计征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发［2006］29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。中央及国务院文件规定（八）CLV地价所<中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定>改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围;完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿;解决好被征地农民就业、住房、社会保障。中央及国务院文件规定（九）目录

第一部分征地的概念及其法律特征

第二部分征地制度演变历程第三部分现行征地制度的缺陷

第四部分中央、国务院文件的有关规定

第五部分最新征地补偿标准的规定第六部分热点问题评述第七部分改革思路CLV地价所CLV地价所国土资发[2005]144号文：《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》要解决几个问题：1、解决补偿标准偏低问题。2、征地补偿同地同价，实现补偿的公平性。3、防止征地补偿的随意性，规范政府征地行为。4、提高征地工作透明度，维护被征地农民合法权益。五、最新征地补偿标准的规定项目土地管理法规定最新政策要求其他法律补偿原则按原用途、原地块给予补偿；按产值倍数法测算；限定补偿高限（年产值的30倍）同地同价；达不到“生活水平不降低，长远生计有保障”时，省政府可批准将补偿超过30倍。《物权法》：依法足额补偿，安排被征地农民的社会保障费用。补偿项目土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物增加：征地补偿费内解决被征地农民社保费用，不足部分从国有土地有偿使用收益中列支增加：《物权法》：安排社保费用补偿水平耕地：前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为年产值的四至六倍。每公顷安置补助费，不得超过十五倍。土地补偿费和安置补助费两项之和，最高不得超过30倍。地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。按统一年产值和征地区片综合地价执行；CLV地价所特征：1、两种形式，相互配合，渐近发展五、最新征地补偿标准的规定新的征地补偿标准征地统一年产值标准征地区片综合地价适用土地市场不发达的小城市及规划圈外的农用地区域适用土地市场相对活跃的东部地区以及中、西部地区的大中城市适用不同区域两者相互配合，形成体系CLV地价所特征：2、考虑多种因素，初步引入市场和供需影响，逐步树立财产补偿理念3、前置性标准，刚性执行、同地同价4、公开、透明，公众参与5、体现价格理念，明确时点基本要求：1、补偿水平要提高2、纵向衔接，横向平衡3、听证五、最新征地补偿标准的规定CLV地价所征地统一年产值标准：

在一定区域范围内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值。实质内涵是被征收农用地的综合收益值，不仅仅包括农地农作物的收益，还要考虑因土地带来的其它相关收益。

以产值标准为基数,同时综合考虑当地社会经济发展水平、居民生活水平、原补偿水平、被征地农民社保需等确定补偿倍数。

五、最新征地补偿标准的规定--统一年产值产值标准倍数标准CLV地价所统一年产值标准与现行法律规定的年产值的区别：1、覆盖的范围不同2、测算时考虑的因素不同3、产值确定的方法不同4、测算的产值结果不同五、最新征地补偿标准的规定--统一年产值CLV地价所基本概念及内涵

征地区片综合地价（简称征地区片价）是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分征地区片，并采用农地价格因素修正、征地案例比较和年产值倍数等方法测算的区片征地综合补偿标准。征地区片价的实质是征地补偿标准，不含地上附着物和青苗的补偿费。五、最新征地补偿标准的规定---综合区片价CLV地价所不同点：1、由“该地块”转变为“区片”。2、重点针对“土地”。3、同地同价。4、前置性标准。5、不分地类。（但可将地类做为修正因素考虑）6、综合性（相加变为因素综合确定）。

五、最新征地补偿标准的规定---综合区片价CLV地价所与原补偿标准的关系：1、与原有内涵基本上保持一致，更加完善2、与原补偿标准在水平上协调，并适当提高3、对原有标准进一步具体化与统一年产值的关系1、配合使用，测算中适当运用统一年产值标准2、区片价适合城市周边，年产值适合一般农业地区3、区片价为小区域，年产值为大区域4、水平协调五、最新征地补偿标准的规定---综合区片价CLV地价所二、基本要求（形式）

1、不包含青苗费等（能够落实到土地上的补偿）五、最新征地补偿标准的规定---综合区片价总补偿费土地补偿费人员安置费地上物补偿区片价其它补偿土地综合补偿费2、不分地类表示，落实到均质区片，但可设一定修正体系CLV地价所基本要求（形式）

3、设置基准时点设置在年初：如：2006年1月1日4、设置有效期3－5年5、用图表表示五、最新征地补偿标准的规定---综合区片价CLV地价所1，300006，200004，500003，400002，300005，200007，20000某某市征地区片综合地价分布图部分省市已公布新标准山东:09-3<山东省人民政府办公厅关于实施征地区片综合地价标准的通知>地类调整系数:基本农田1.2建设用地1.0未利用地0.8;未经批准不得提高或降低标准;各类项目同地同价;标准每3年调整一次.天津:07-4<关于公布实施天津市征地区片综合地价标准的通知>2年调整一次河北:08-12<河北省人民政府关于实行征地区片价的通知>山区和坝上未利用地按60%;未经批准不得提高或降低标准;大中型水利水电按国务院另行规定;土地补偿20%归集体,80%归个人;征收报批前,政府按不低于区片价10%的标准,确定社保费用,划入专户;社保费用计入征地成本,出让的,在出让金中列支,划拨的,供地时向土地使用者收,差额政府解决;适时修订.黑龙江:08-12<关于印发黑龙江省征地区片综合地价实施办法的通知>按区片价确定的片地补偿,在支付应由集体和个人缴纳的社保费用后,70%用于安置被征地农民的补助,30%有于集体;社保差额部分由人民政府从出让收入中安排;青苗补偿可按区片价4%--6%确定,地上物另行规定;对抢种建的不补;临时用地1年的按10%,2年的按20%补;标准2-3年调整.江西省:09-2<关于公布全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知>标准不含青苗补偿、地上物和社保费用；各地可适当调整但不得低于公布的标准；少数原实际补偿高于标准的，不得降低；国有土地参照执行；国家和省重交通能源水利等基础设施项目，补偿以新标准为原则另行制定；标准2-3年调整。CLV地价所五、最新征地补偿标准的规定小结：关于征地补偿政策法律精神的变化补偿理念的变化：同地同价，初步引入财产补偿思路补偿原则与测算方法的变化：生活水平不降低，长远生计有保障统一年产值、综合区片价补偿标准的提高：征地补偿程序的规范化：公开、听证目录

第一部分征地的概念及其法律特征

第二部分征地制度