财政学案例分析课件

地方政府强制拆迁的成本收益分析

主讲人：背景介绍随着我国城市化进程逐渐加快，房屋拆迁已成为城市建设和发展的重要活动，由此引发了大量社会纠纷与矛盾。一方面，被拆迁方出于最基本的生存和生活需要而不愿在没得到合理拆迁补偿的情况下搬迁；另一方面，地方政府则需要按照既定的城市建设规划来推进拆迁改造工作，以实现某种政治、经济或社会目标。在此背景下，城市房屋拆迁过程演变成被拆迁方与地方政府以及房地产开发商之间的一种博弈行为。由于以地方政府为代表拆迁方与普通居民等为代表的被拆迁方之间力量悬殊，故而无法实现博弈过程的平等对话和协商，近年来不断发生的地方政府强制拆迁暴力案例便是有力佐证。本应作为辖区居民人身和财产权利保障主体的地方政府，何以成为这些权利的侵夺者呢？强制拆迁暴力案例强制拆迁暴力案例有形成本交易成本风险成本公信力成本地方政府强制拆迁的成本有形成本主要包括以下几个方面:第一，拆迁补偿安置成本。这部分成本在整个有形成本支出中所占比重最大。但是，由于地方政府通过压低价格等方式，使得这部分成本相对于地方政府出让土地的收益而言低很多。第二，综合行政成本。大量的综合行政管理及行政执法工作，这就需要配置一定的人力、物力和财力，以便这些工作任务的顺利完成。该项部分成本与拆迁工作量成正相关关系，会随着拆迁工作量的增加而增长，这构成了地方政府强制拆迁有形成本中的重要组成部分，其主要来源于地方政府财政。第三，供给配套公共物品的成本。地方政府要确保房屋拆迁工作的顺利开展，也必须更好地补偿安置被拆迁方，往往这就需要在社会保障、教育、医疗、配套基础设施等方面增加一定的公共费用支出。这部分成本可以从拆迁后土地出让的增值收益中获得部分补偿，很大部分还需要依靠地方政府财政解决。交易成本地方政府的强制拆迁行为具备交易成本存在的三个决定条件，有限理性、机会主义和资产专用性。地方政府强制拆迁本身就说明拆迁方与被拆迁方未就拆迁补偿协议（合同）达成一致，因而只是拆迁方的一种“单边行动”或者说是一种“不均衡协议/不平等协议”行动。这也就奠定了强制拆迁行为之后执行成本（阻力）大的既定事实前提与必然性后果。谈判成本也是一种重要的交易成本。在地方政府的强制拆迁行为中，这类成本则相对较小。在没有外在因素干扰（如上级政府、新闻媒体等）的情况下，地方政府同被拆迁方进行“谈判协商”时往往居于强势和主动地位，即使偶有听取“民意”的“听证会”之类的举动，也是“逢听必拆”。风险成本地方政府强制拆迁的风险成本主要源自于《城市房屋拆迁管理条例》与现行的法律法规的冲突所发生的成本。在实践中，条例很多时候被漠视，被地方政府置于脑后，也有滥用该条例所赋予的权利，存在许多对被拆迁户滥用强制措施的情况（例如不通过应有的法律程序，如拆迁方与被拆迁方洽谈拆迁补偿合同、对被拆迁户土地进行市场估价、告知双方各自的权利义务等），无序的强制拆迁大量存在于非法的拆迁活动中。同时，仅有的法律规章又执行不力，地方政府本身的违法行为受到地方法院的“默许”甚至是“支持”。部分地方政府和地方法院之间存在“利益贯通”、“官官相护”的现象。因此，地方政府的违法成本在多数情况下是微乎其微的。公信力成本政府公信力反映了政府通过公共行政活动的成效被社会公众所信任和认同的程度。然而，在地方政府强制拆迁事例中，一些地方政府一边在拆迁地区打着诸如“坚持依法拆迁阳光拆迁亲情拆迁和谐拆迁，千方百计为拆迁户着想，全心全意为拆迁户服务”的标语横幅，另一方面，却让强制拆迁以及由此引起的暴力冲突、恶性事件发生在标语之下，这种行为口号与行为实质的巨大反差直接导致民众对政府话语的不信任，进而延伸更为广泛的公共政策领域之中，形成全方位的公信力缺失。强制拆迁导致恶性事件发生时，地方政府在当地民众心中的威信几乎消失殆尽，在此之后的地方政府政策行为中，公众对政府的响应力将会大为降低，对地方政府政策的支持度也将明显下降，这些都构成了地方政府强制拆迁的公信力成本的来源。地方政府强制拆迁的收益政绩收益2“第二财政”收益1灰色租金收益4制度租金收益3威慑收益5“第二财政”收益1“第二财政”收益，指的是强制拆迁后的土地出让收益，从经济层面而言，这是地方政府在强制拆迁中最大的收益。目前我国土地使用权的相关制度：地方政府依靠征地权(土地所有权)将土地征用地方政府出让或者划拨等方式将土地提供给房地产开发商房地产开发商再将商品房(内含土地使用权)出售给市民“第二财政”收益1占全国财政收入的比重接近20%。在一些地方政府，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收占到了地方预算内收入的40%，土地出让金净收入占预算外收入的60%，成为名副其实的“土地财政”（或“第二财政”）。一方面，这种收益属于国家和地方预算体系之外的收益，可以完全由地方政府自主决定如何支配使用。另一方面，正是由于该项收益属于预算体系之外的收益，因而其使用情况在很大程度上不受人大等预算监督部门的监督。政绩收益2对地方政府而言最大的自利即是政绩。地方政府实施强制拆迁的区域，很大程度上意味着有后续性的经济开发项目，这些项目的实施往往不需要地方政府财政负担太多，同时，经济开发又将大幅提升地方的国内生产总值，而与“城中村”改造、老城区重建等结合的房地产开发项目还会让城市面貌焕然一新。城市改造后，通过招商引资则能够在短时间内为地方政府迅速树立切实可见的政绩。兄弟城市的竞争。当这种竞争达到地方财政无法承担时，地方政府特别是部分地方官员则会考虑帮助开发商降低拆迁成本来吸引更多的开发项目。在这种情况下，公民的合法财产便被当作其为实现政绩的“条件”被承诺给开发商，地方政府再冠冕堂皇之为“为了公共利益”，这种侵害公民财产权的强制拆迁行为就“既合理、也合法”了。政绩收益2赚足政治资本，完成工作任务的才是合格的官员，不管其通过何种手段完成任务。完成棘手的拆迁任务的相关官员，必定被“记大功”。事例：以2004年湖南省郴州市嘉禾县拆迁事件为例，当时的嘉禾县政府部门打出了“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”这样明显带有恐吓威胁色彩的宣传标语，且明文规定当地的公务员要全力做好亲属的拆迁工作，如果有公务人员的亲属没有拆迁的，公务员自身将受“株连”的处分（停止工作，停发工资）。制度租金收益3依据相关法定程序，在进行房屋拆迁之前，需要选定专门的估价机构对被拆迁房屋进行估价。拆迁方委托拆迁估价机构，不可避免的会通过给予估价机构若干经济利益等方式来“获得”有利于自身的“拆迁补偿价格”，而该“拆迁补偿价格”往往会低于市场价格或者低于被拆迁方的“预期收益价格”。灰色租金收益4一方面，房地产开发商为获得拆迁地块的开发权利，需要获得地方主管部门的审批，但同时又面临着诸多房地产开发商的竞争。这种情况下，地方政府一般会采取土地招标、拍卖或挂牌等方式出让。在土地招拍挂的过程中，人为操作因素的影响力尤其是作为主管部门的影响力远远大于正常市场竞争因素。另一方面，部分地方政府主管部门官员受个人利益驱动而进行“政治创租”，积极主动地与开发商相互勾结，假公济私，直接以政府的名义代替开发商拆迁或者充当开发商与社会黑恶势力的保护伞，从而为开发商提供了“寻租”契机，同时获得“灰色租金”收益。威慑收益5制度经济学中的“威慑假说”认为惩罚的作用就是增加其犯罪的成本，从而减少犯罪，达到威慑的作用。地方政府对一个房屋拆迁项目的强制执行，可以看作是对其他拆迁项目或者其他被拆迁人的一种“威慑”，“强制拆迁”某种意义上是政府对不接受拆迁条件的被拆迁人的“惩罚”，进而起到“拆一儆百”的作用，减小其他拆迁执法阻力，提高日后行政执法活动的顺畅度。在这个意义上，地方政府就可以从强制拆迁中获得了“威慑收益”。地方政府强制拆迁的力场动力、助力拆迁方主要是地方政府，但在很多情况下，房地产开发商在强制拆迁中也扮演着“幕后推手”的重要角色，是地方政府进行强制拆迁的“助力”。从利益相关程度上而言，房地产开发商与地方政府的利益实质上是一致的，处于同一“利益战线”之上。在追求财政收益、政绩收益、个人收益等收益最大化的驱动下，地方政府不惜充当房地产开发商的“保护伞”，甚至是“打手”。因此，地方政府自身和房地产开发商等利益集团是推动地方政府收益最大化、成本最小化的最主要因素，构成强制拆迁利益“力场”中的最核心动力源。地方政府强制拆迁的力场阻力被拆迁方在地方政府强制拆迁中的主要利益诉求表现为拆迁补偿、拆迁后的住房安置、拆迁后的社会保障等。另外，被拆迁方，往往对地方政府的强制拆迁行为采取相应的较为激烈的“对抗措施”。成为地方政府强制拆迁利益“力场”中的“阻力”。“第三方”指的是以新闻媒介为主要代表的社会公共舆论方。通过对事件的曝光、跟踪调查等方式形成对地方政府的舆论压力，给予被拆迁方以“外围支持”。“第三方”在地方政府强制拆迁的利益“力场”中扮演着“外围阻力”或者说是“空气阻力”的角色。成本收益模型成本收益比平衡点

政策建议要避免地方政府“积极”采用强制拆迁的方式，就必须将地方政府实施强制拆迁的诸多成本内化，降低其非正常收益，实现拆迁行为的正常化和正规化。第一，为社会公众提供参与地方政府形象评价的渠道，让社会公众为地方政府形象打分，并将所得到的“形象分”纳入地方政府年度绩效考核的指标体系中，与地方政府官员的评优、晋升等挂钩。对“形象分”低于平均标准的地方政府官员给予相应的处罚措施，如取消年终评优资格，取消其年终奖金等。在精神层面和物质层面同时对其“问责”，以此增加地方政府（尤其是主要负责的官员）实施强制拆迁行为的心理成本和物质成本。政策建议

第二，拓宽社会公众政治参与的途径，增强社会公众对地方政府公共行政行为的参与和监督，防止地方政府公共权力的滥用，特别是强制力的滥用。地方政府的上级政府在对其政绩进行考核时，应考虑社会公众对地方政府“政绩项目”的评价，也即应不仅仅听取地方政府汇报的“一面之词”，还应该听取这些“政绩项目”的受众的反馈信息，从这些信息中考察地方政府公信力的高低。

政策建议第三，应从国家层面完善城市房屋拆迁改造等相关问题的法律法规，避免地方政府“各自为政”的情况。用法律的方式严格规范房屋拆迁的实施程序，明确规定地方政府特别是基层执法部门的权限，明确设置逾越权限、擅自滥用强制措施的法律责任，对致残致伤致死的相关人员，要依党纪国法追究其责任，严重者追究其刑事责任。以此抑制地方政府的机会主义动机和行为，抑制部分地方政府官员的“政绩冲动”和“逐利冲动”，增加其强制拆迁的违法成本。

政策建议中央政府或者国土资源局及相关的中央部门，可考虑将地方政府土地出让收益收归中央，或者制定土地出让收益的相关政策，规范地方政府土地出让收益的使用，切断地方政府获得“非常规土地财政收益”的渠道，进而防范地方政府在土地出让过程中出现的诸如“寻租”、“政治创租”等腐败行为，进一步减少地方政府获取