公共组织理论

第2章公共组织理论22.1前管理学时期的组织管理思想中国古代的组织管理思想国家管理方面组织管理方面人事管理方面军队管理方面3

柏拉图

亚里斯多德

马基雅弗利洛克

卢梭

汉密尔顿密尔《圣经》曾记载了西方最早的组织管理思想。古代埃及在行政组织管理方面的主要奉献是设立宰相职务，从而把神权和世俗权力区分开来。欧洲中世纪的教会管理。2.1前管理学时期的组织管理思想外国古代和近代的组织管理思想柏拉图：《理想国》、《政治家篇》社会分工是国家公共组织存在的根底。理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦，武士保卫国家，工匠从事生产。“无学识者不能治国〞，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。治国者应以教育为“第一要务〞。教育是培养人才的唯一手段。有知识又有良好品德的好人治国难以实现，故晚年主张依法行政。亚里士多德：《政治学》、《雅典政制》首次提出将议事权、司法权和行政权相区别。国家须有行政职能。设置行政机构的原那么：依据城邦事务管理的实际需要；行政机构的设置要以公共事务或管理对象为依据；依据政体不同而设置不同的行政机构。公共组织的职能：商务管理、城邦监护、公共财政、军事职能。行政人员的任用要遵循适用、专任、德才兼备的原那么，反对终身制。要建立行政监督机构，防止行政人员徇私舞弊。崇尚法治。城邦的最后裁决权属于法律。马基雅弗利：《君主论》、《讲话集》国家的职能：政治实施、国家平安、社会福利一切组织管理中最重要的要素是权力，善用权力才能治理好国家。反腐措施：提高领导者和公民素质、进行法律和公民监督、建立监督机制和权力制约机制。国家行政组织管理的原那么：群众支持、组织内聚力原那么、领导者必须具有超出常人的能力原那么、存在下去的原那么。汉密尔顿：《联邦党人文集》主张扩大行政部门的权力。主张建立强而有力的行政组织。这种强而有力的行政组织应包含四大因素：统一：应建立对行政首脑负责的内阁，而不是对议会负责。稳定：保持政府成员的稳定和政策的稳定性。充分的法律支持：指行政权力要靠法律保障，并有合理的限制。足够的权力：指行政首脑有权否认议会制定的法律，当然议会对总统也有弹劾权。密尔：《代议制政府》政府的目的是促进社会利益。在论述政府职能时，反对政府过多地干预社会经济生活，同时成认在某些情况下进行干预的必要性。提出公共组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织。行政工作必须实行个人负责制。政府的全部工作是专业技术性的业务，要由有特殊的专业性的人才来担任。只有通过公开的竞争考试和上级官员的直接选任，才能发现适宜的人才。9在管理职能、管理原那么的研究方面，较有代表性的有亚当·斯密〔AdamSmith〕的《国富论》〔1776年〕；塞缪尔·纽曼〔SamuelP.Newman〕的《政治经济学原理》〔1835年〕；约翰·斯图亚特·穆勒〔JohnStuartMill〕的《政治经济学原理》〔1848年〕；艾尔弗雷德·马歇尔〔AlfredMarshall〕的《工业经济学原理》〔1892年〕。当时的军事理论家、数学家、思想家以及厂长、经理对具体的管理技术和方法作了探讨，也取得了一定的收获。2.1前管理学时期的组织管理思想近代西方的组织管理思想10代表人物美国管理学家弗里德里克•温斯洛•泰勒（FrederickWinslowTaylor）主要观点（1）制定标准定额（2）挑选一流的工人（3）设置计划层、实行职能制（4）实行新的奖励制度（5）对组织机构的管理控制实行例外原则科学管理理论2.2古典管理时期的组织理论11代表人物法国的亨利•法约尔（HenryFayol）主要观点（1）企业的基本活动与管理的五项职能。六种基本的活动：1）技术活动；2）商业活动；3）财务活动；4）安全活动；5）会计活动；6）管理活动，指组织内行政人员所从事的计划、组织、指挥、协调和控制活动，即管理的五项职能。（2）组织管理的十四条原则。法约尔根据自己的工作经验，归纳出简明的14条组织管理原则：1）劳动分工。2）权力与责任。3）纪律。4）统一指挥。5）统一领导。6）个人利益服从集体利益。7）人员的报酬。8）集中。9）等级系列。10）秩序。11）公平。12）人员的稳定。13）首创精神。14）团结精神。一般管理理论2.2古典管理时期的组织理论12代表人物德国著名社会学家、经济学家和政治学家马克斯•韦伯（MaxWeber）（1）权威的类型。组织赖以建立的权威有三种类型：第一种是卡里斯玛型权威（charismaticauthority）；第二种是传统权威（traditionalauthority）；第三种是法定权威（legalauthority）。（2）官僚制组织的基本特征：1）实现劳动分工。2）各种公职或职位按权力等级严密组织起来，形成指挥体系。3）通过正式考试的成绩或在培训中取得的技术资格来挑选组织的所有成员。4）实行任命制。5）公职人员都必须是专职的，并有固定薪金保证。6）职务活动被认为是私人事务以外的事情，受规则和制度制约。（3）官僚制组织的结构：1）专门化的权限和任务。2）职位按照“层级制”（等级制）的原则加以组织。3）官员的选任以专业技术资格为标准，官员可在不同的专业化分工和层级进行职业升迁。科层组织理论2.2古典管理时期的组织理论13代表人物乔治•埃尔顿•梅奥（GeorgeEltonW.Mayo）主要观点（1）“社会人”的观点（2）“非正式组织”的观点（3）管理职能的观点人际关系学说2.3行为科学时期的组织理论14提出者美国行为科学家亚伯拉罕•马斯洛（AbrahamH.Maslow）理论要点马斯洛把人的各种需求按其重要程度和产生的先后顺序依次为生理需求安全需求、感情和归属需求、地位或受人尊重的需求、自我实现的需求。一个人首先产生的是最低层次的需求，当这一需求基本满足后，才依次要求高层次的需求；在同一个人身上，这几种需求可能同时存在，但由于其心理发展程度不同，占主导地位的需求也就不同；人的需求带有发展的、动态的性质；管理人员必须根据不同人的不同需求，研究调动积极性问题，开展具体管理活动。需求层次理论2.3行为科学时期的组织理论15提出者美国行为科学家弗雷德里克•赫茨伯格（FrederickHerzberg）理论要点保健因素不能直接起激励职工的作用，但能防止职工产生不满情绪。只有激励因素才能产生使职工满意的积极效果。总的来看，激励因素基本上都是属于工作本身或工作内容的，保健因素基本上都是属于工作环境或工作关系的。双因素理论2.3行为科学时期的组织理论16提出者美国行为科学家维克托•弗鲁姆（VictorH.Vroom）理论要点期望理论是一种通过考查人们的努力行为与其所获得的最终奖酬之间的因果关系，来说明激励过程并选择合适的行为，以达到最终奖酬目标的理论。用公式表示为：M=E×V（式中的M是“激励力量”，E是“期望值”，V是“效价”）。期望理论2.3行为科学时期的组织理论17提出者美国行为学家道格拉斯•麦格雷戈（DouglasM.McGregor）理论要点X理论：（1）多数人天生是懒惰的，他们都尽可能逃避工作。（2）多数人都没有雄心大志，不愿负任何责任，而心甘情愿受别人的指导。（3）多数人的个人目标都是与组织的目标相矛盾的，必须用强制、惩罚的办法，才能迫使他们为达到组织的目标而工作。（4）多数人干工作都是为了满足基本的生理需要和安全需要，因此，只有金钱和地位才能鼓励他们努力工作。（5）人大致可以分为两类，多数人都是符合于上述设想的人，另一类是能够自己鼓励自己、能够克制感情冲动的人，这些人应负起管理的责任。Y理论：（1）一般人都是勤奋的。（2）控制和惩罚不是实现组织目标的唯一方法。（3）在正常情况下，一般人不仅会接受责任，而且会主动寻求责任。（4）在人群中广泛存在着高度的想象力、智谋和解决组织中问题的创造性。（5）在现代工业条件下，一般人的潜力只利用了一部分。X理论—Y理论2.3行为科学时期的组织理论18代表人物美国的切斯特•巴纳德（ChesterI.Barnard）理论要点（1）社会的各种组织都是一个协作系统。（2）非正式组织对于正式组织的积极作用。（3）正式组织有三个基本要素，即成员的协作意愿、组织的共同目标和组织内的信息交流。（4）权威接受理论。（5）组织平衡论。（6）经理人员的职能。组织协作理论2.4系统科学时期的组织理论19代表人物美国的赫伯特•西蒙（HerbertA.Simon）理论要点（1）组织决策论。组织就是作为决策者的个人所组成的系统。（2）组织目标论。组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性则取决于为实现某一目标而合理选择的手段。（3）组织设计论。组织的设计要有利于组织决策，有利于决策所需的信息传递和信息处理。决策组织理论2.4系统科学时期的组织理论20代表人物最早将一般系统论运用于组织研究的是美国哈佛大学社会学教授塔尔科特•帕森斯(TalcottParsons）理论要点系统组织理论从系统观点出发，认为企业组织是一个由相互联系共同合作的各个要素（子系统）所组成的为达到一定目标（既有组织的目标，又有其成员的个人目标）组成的系统。在组织的系统模式中，五个子系统分别是：（1）目标与价值分系统。（2）技术分系统。（3）社会心理分系统。（4）结构分系统。（5）管理分系统。系统组织理论2.4系统科学时期的组织理论21最早提出借用生态学的方法来研究公共行政问题的学者是美国哈佛大学教授高斯。里格斯运用“物理学光谱分析〞和“结构功能分析法〞，提出了三种行政组织模式并阐述了它们的功能。2.4系统科学时期的组织理论生态组织理论融合型棱柱型衍射型红橙黄绿青蓝紫22代表人物理论要点管理者的实际工作取决于所处的环境条件，认为环境变化同管理对策之间存在着一种积极的相互关系。英国的伍德沃德〔JoanWoodward〕等人管理理论和科学没有，也不可能提供在每一种情况下如何行事的“最好方法〞，理论和科学的应用只能根据实际情况来解决。2.4系统科学时期的组织理论权变组织理论23目标管理理论2.5当代组织理论提出者实行目标管理需要遵循的步骤〔1〕制定目标美国著名企业管理专家德鲁克〔PeterDrucker〕〔2〕实施目标〔3〕评价目标242.5当代组织理论全面质量管理理论本书的界定菲根堡姆〔A.Feigenbaum〕最先提出了全面质量管理的概念全面质量管理的实施大致是由以下步骤构成：〔1〕对全体员工进行全面质量管理思想的教育。〔2〕明确顾客需求，搞清楚什么样的产品是让用户满意的产品。〔3〕建立明确的质量基准和质量测评制度和鼓励机制。〔4〕改变质检人员“挑问题者〞的角色，消除他们同开发者之间的隔膜和对立。〔5〕建立一套明确一致的解决问题的方法。〔6〕把质量管理与企业文化建设结合起来，在全体员工中培育主人翁意识和敬业精神。〔7〕建立质量小组，加强团队工作中的培训。25绩效管理理论2.5当代组织理论理论方法体系绩效管理的环节〔1〕绩效方案〔PerformancePlanning〕〔2〕管理绩效〔ManagingPerformance〕〔3〕绩效考核〔PerformanceAppraisal〕〔4〕奖励绩效〔RewardingPerformance〕关键业绩指标法〔KeyPerformanceIndicator，KPI〕平衡计分卡法〔BalanceScorecard，BSC〕26学习型组织理论2.5当代组织理论提出者组织学习的方式〔1〕能够系统地解决问题。〔2〕注重试验。〔3〕从自己过去的经验中学习。〔4〕向他人学习。〔5〕在组织内部实现充分的知识共享。美国学者彼得•圣吉〔PeterM.Senge〕27广义的网络组织狭义的网络组织网络组织的特点网络组织构建和运作的重要因素：一是合作关系；二是运作平台的网络。网络组织的定义〔1〕组织边界模糊〔2〕高度的流动性和灵活性〔3〕并行作业，共享各成员的核心能力〔4〕高协作本钱〔5〕蕴涵高风险网络组织理论2.5当代组织理论282.6行政组织理论传统公共行政学组织理论威尔逊认为行政学需要研究人事问题、组织问题和一般性的管理问题，特别是应当把注意力集中在组织的有效性和效率问题上。威尔逊的主要奉献在于提出了行政学赖以成立的前提，即政治与行政二分原那么。古德诺对威尔逊的思想作了进一步的阐发，从而使“政治与行政不同〞的思想得到了广泛的传播。韦伯的科层组织理论把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方案。怀特为行政组织理论的开展提供如下根本框架：〔1〕行政组织体制。〔2〕行政责任与权力的分配。〔3〕优良行政组织的标准。29新公共行政学组织理论2.6行政组织理论代表人物理论要点新公共行政学认为，传统公共行政学对组织问题的研究存在的缺乏在于：一是只注重研究行政组织本身，强调公共组织的内部动力；二是理论上太空洞。新公共行政学认为在公共行政组织中，存在着以下四种根本的运作过程：〔1〕分配过程〔2〕整合过程〔3〕边际交换过程〔4〕社会情感过程。瓦尔多〔DwightWaldo〕、弗雷德里克森〔H.GeorgeFrederickson〕等人302.6行政组织理论新公共管理组织理论按照新公共管理理论的观点，政府不应该是一个高高在上的、自我效劳的官僚机构，而应该是一个为公众效劳的机构；公众作为为政府提供税收的“纳税人〞，是政府的顾客，理应享受政府提供的良好效劳，公共部门有义务提高效劳质量。为了提高公共部门的效劳效率，政府有必要引进私营部门的管理方法。新公共管理理论的突出代表是“重塑政府理论〞,该理论是由美国学者戴维•奥斯本(DavidOsborne)和特德•盖布勒(TedGaebler)在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书中所提出的。31本章小结中国古代的组织管理思想主要包括国家管理方面、组织管理方面、人事管理方面、军队管理方面。