关于政府经济职能的思考

摘要：政府和市场之间关系的争论可谓是一个古老的话题。以“外部性”为核心的天然缺陷使市场失灵在所难免，政府行为的“内部性”又使政府实施的是私人或集团的目标，现代市场经济是市场调节与政府作用有机结合的经济，市场调节的效率，政府作用的优劣，都取决于政府职能的准确界定，高效有力的政府管理是市场正常运行的必要保障。□关键词：市场失灵、外部性、政府失灵、内部性着后来的西方经济学界。而在20世纪30年代全球范围内经济危机“看不见的手”针锋相对。70年代伴随着石油危机出现的“滞胀”□一、政府与市场失灵□早在200多年以前，西方经济学的鼻祖亚当斯密就构建了“看不见的手”的经典模式。斯密指出：”他所盘算的也只是他自己的利益。在这场合，像在其它许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比真正出于本意的情况下更有效的促进社会的利益。”①在这里，其所谓的“看不见的手”一般被认为是指市场而言，这段文字也因被普遍认为是对“看不见的手”原理的经典论述而广为引用。此后，经古典经济学家李嘉图、萨伊、穆勒以及新古典经济学家瓦尔拉斯与帕累托的发展，该原理不断完善。但是，“看不见的手”的实现也被局限在了完美表述的诸多条件与假定之下：完全而对称的信息、充分竞争的市场、生产规模收益不变或递减、无外部效应、交易成本为零、交易双方完全理性，这一切与现实经济出现了严重偏离。当市场与模式相背离时，所谓“市场失灵”就不可避免。□□(一)外部型是导致市场失败的核心。□市场机制使资源配置最优的一个重要条件是经济当事人的生产或消费行为不会对其他人的福利产生影响，而日常生活中外部性的普遍存在却使这一假设在许多场合下不能成立。比如说，抽烟会污染环境，工厂排放废气、废渣会影响农业生产和居民健康。从成本与收益看，外部性向交易以外的其他人强加了不应存在的成本或使其享受了不应享有的收益，表现为市场不能将交换双方的成本或收益完全内部化。而在竞争的市场中，一旦经济行为主体的经济活动产生外部性，经济运行的结果将不可能实现“帕累托最优”。这就使市场对于资源的配置缺乏效率，政府介入了。□负的或消极的外部性一个普遍事例是工厂施放的空气污染。工厂从中获利，因为它可以不必投资控制污染的设备，在一个低成本的情况下进行生产，当然社会要承担这种负的外在成本。这种情况下，政府可以通过征税等环境管制措施，使外在成本由生产者以税金的形式支付，从而解决外部性问题。而正的或积极性外部性的普遍例子是教育。受过更高教育的人不仅会以高收入和更多文化享受的形式给自己带来收益，而且也会通过社会交往给别人带来好处。在这种情况下，政府会通过提供补贴(较低的价格提供)等手段来使教口总的来说，外部性的存在使市场中的生产者与消费者只会考虑到个人成本或个人收益，却不顾及社会成本或社会收益。而政府通过干预，则使他们在做出决策时考虑到了外在的成本或收益，这样也就解决了外部性问题，克服了市场失灵。□(二)私有市场对公共物品供给是不足的。□公共物品是这样一种物品，“把它提供给新增加一个人的边际成本是严格为零的，而且要阻止人们得到它又是不可能的。”②与私人物品相比较，它具有“非排他性”和“非竞争性”的特点。因为公共物品的社会成本或收益与某一消费这一公共物品的私人成本或收益并不完全一致，它们之间存在着偏离，所以，公共物品可以看作正的外部性的极端情况。国防是公共物品的标准事例，但许多政府提供的公共物品并不严格满足“非竞争性”和“非排他性”的特性，而是具有着不完全的排他性和有限的非竞争性，这样的物品我们称为准公共物品。□在公共物品的消费中，单个消费者不会像消费私人物品那样准确的了解自己的偏好程度，即使是了解了，也不会如实显示出来。为了不付成本或少付成本地享受公共物品，他们会隐瞒或低报自己的偏好，从而导致了公共物品消费中的“免费搭车”现象。这一问题的存在，使价格反映偏好的机制失灵，每个人都想让别人支付生产公共物品的成本，自己去免费享受，结果可能就不会有厂商来生产。在多数情况下，市场对公共物品的配置显得那么的无能为力。而政 府则具有着承担公共物品问题的巨大优势，它可以通过税收为居民提供更多的公共物品，使社会获得更大的好处。(三)稳定经济是政府的必要责任。□在经济总量均衡，实现总供给等于总需求的宏观目标实现上，市场机制的作用有着重大的局限。因为市场本身具有自发性、事后性、分散性的特点，使总量均衡目标的实现成为不确定的事情，经济常常处于一种不稳定和周期性的波动状态。30年代的大萧条可以说是最好的例证了，无数的工人失业，大量机器被闲置，它带给人们的只有痛苦。我们不否定市场经济具有自动恢复到平衡状态的力量。然而，从丧失的产出和人们遭受的这种痛楚来看，等待经济的自动恢复，其成本是巨大的，政府必须承担起稳定经济的职责。衰退时，通过扩张性的财政政策和货币政策，拉动需求，减少经济资源的闲置；繁荣时，又可以采取紧缩性政策，避免通货膨胀对经济的冲击，从而使经济稳定平衡地发展。?4j;H□Qah(□J9.-□fzb~□P{Qa1□8d%jwSqXVbb汉语言论文JM-P(C){uN#X□_1xV□□□(四)收入再分配是政府的重要职能。□市场经济之所以有效率，其原因在于”看不见的手”对各个行为主体有着强有力的利益激励和约束。可是，由于技能和资产、能力与天赋等各方面的差异，即使是市场发挥得很好的地方，财富分配的过分悬殊和社会成员的两极分化也在所难免。从长期看，财富日益向少数人倾斜，穷人与富人之间在人力资本积累上的差距也越来越大，形成穷者越穷、富者越富的马太效应，这对于社会全面进步和人的全面发展必然是一个大的缺陷。同时，分配不公的持续发展，也会引起社会的动荡与不安，最终将导致经济增长的停滞或波动。政府在经济平等上的关注成为人们的普遍共识，通过累进税、对低收入者转移支付等政策，实现社会的平等与稳定。当然，收入再分配政策会造成经济积极性的下降，以适当的方式来设计政府再分配计划成为一种必要。不见的手”已无法正常发挥其应有的调节经济活动的作用，市场的自然垄断、公共物品的供给不足、经济的周期波动、收入分配不公等问题因此显现，并不同程度的影响着经济的正常运行。市场在资源配置上的低效率为政府介入经济提供了理论的支持和现实的空间，政府承担起收入再分配、稳定经济和资源再配置的重担。□二、政府失灵理论□不完全的信息、不完全的竞争、不完善的市场最终导致了市场的失灵，曾经受到了一个半世纪推崇的市场完美秩序不复存在，这为政府介入经济提供了必要条件，但却并非充要条件。政府不是一个能够克服“免费搭车”和外部性问题，并保证实现资源有效优化配置的大型计算机，它和私有市场一样也存在着缺陷，也会产生失灵。乔治梅森大学的詹姆斯布坎南在其公共选择理论中最早提出了“政府失灵”的概念。□(一)导致政府失灵的主要原因是政府的“内部性”。□市场失灵，政府，作为国家权利的执行机构，以克己奉公、勤政廉洁的形象介入经济。然而，政府却不是一个抽象的存在，而是由有着不同利益和目的的许多人组成的集合。公共选择理论将“经济人假设”引入政府活动，认为政府行为主体具有着与市场经济人一致的经济人特性，在政治市场中可能受到权利、职位及其相关物质利益的驱动，而谋求个性效用最大化。在这种情况下，能够给他们带来效用最大化的准则被选择和实施，一个简单多数决策的模型中，必然出现多数获利集团的个人边际利益大于社会边际利益或个人边际成本少于社会边际成本的结果。公共选择的结果偏离了公共目标，公共机构不再代表公共的利益，不再发挥公共的职能。这很近似于导致市场失灵的外部性，只是外部性意味着社会成本和利润没有包含在私人决策的考虑当中，而政府决策的“内部性”则意味着私人的或机构和组织的成本和利润很可能支配了公共决策的考虑。它的存在提高了机构的社会成本，使其高于技术上的一般成本。单位成本增加，政府产出减少，政府决策的“内部性”带来了政府失灵。□(二)基于“内部性”产生权钱交易的寻租活动。□“内部性”的存在使政府机构被特殊利益集团所左右，成为特殊利益集团的代言人，而权力则成为这一集团谋求自身利益的工具。各个经济利益主体通过游说、行贿等各种手段，促使政府帮助其建立优势地位，获取超额利润，这一活动即所谓“寻租”。政府干预经济的过程，从某种意义上讲，就是权利介入经济的过程。在此过程中，就为经济利益主体运用权钱交换和借助政府权利因素谋求垄断利润，实现其最大利润目标的寻租活动提供了前提和基础。同时，官员们因这些活动享受了特殊利益，又会引发为争夺主管官员肥缺而发生的第二层次的寻租竞争，各个社会利益团体为争夺财政收入分配的第三层次的寻租之战。为了维持这一与生产性活动无关的逐利活动，社会资源被大量浪费，生产则日益恶化，政府严重失灵。此时政府手中的权力已经成为一种新型的倍具吸引力的资本，正严重影响着市场竞争的公平、收入分配的公正以及社会生产的效率。□(三)信息不完全也造成了政府的失灵。□就像信息不完全在私人部门造成了问题一样，也给政府这一公共部门带来了□问题。20世纪上半叶的痛苦动荡，使政府承担了越来越多的责任，“‘政府所知’——中央决策者的，被认为优于‘市场所知’一—市场中的私人决策者和消费者们的分散的智慧。”③然而，事实却让人们发现依靠政府建立起来的经济秩序，并不具有充分的信息基础。尽管人们可以拥有各种各样的信息人员，设有计划、统计等智囊机构，但它仍旧不可能全知全觉。它在制定各种政策时，既不能完全掌握人们的偏好，更无法了解政府计划的各种结果。特别是随着社会的发展，信息变成了一种有价的商品，人们慢慢觉得，通过市场自发地横向传递或许比通过政府理智地纵向传递信息更为有效。□半个多世纪以来，在众多的国家中，政府一直控制着经济的“制的领导会把人类带入一个生活资料极大丰富，没有匮乏之虞的完美境界，但奇迹并没有实现。代表着公共利益的政府在失灵时实施的却是私人或集团的目标，个别对物质利益的冲动又导致了对能够带来此种满足的权利冲动，腐败现象泛滥，财政赤字剧增，国有企业大部分亏损，经济发展严重受阻，国民经济陷入危机。看来，大政府的观念不得不开始动摇了，人们也不得不对政府的经济职能给予新的认识了。□三、关于政府职能的思考□危机与灾难、人类的需要与痛苦、深刻的正义与尊严带来了政府职能的大肆扩张，以及随之而来几十年的经济巨大增长。当人们觉得政府的控制不可抗拒的时候，90年代政府退却了。“在西方，政府在减少控制和责任。现在人们的注意力集中于‘政府的失灵’一一当政府变得过于膨胀和又野心勃勃，并试图成为经济中的主要行为者而不是非裁判时所引发的固有困境——而不再是‘市场失灵’”④然而故事并没有结束。1997年的东南亚金融危机使世界遭受到了自经济大危机后最大的经济困难。“尽管萧条没有来临，萧条经济学，已经重返历史舞台。”⑤这是否意味着“看得见的手”的回归呢?当然历史不会重演，但政府与市场之间对“制高点”的反复争夺，不禁让人们去思考：在全球市场的建立已成为普遍共识的背景下，政府与市场的关系如何?界限何在?政府该提供什么样的服务?其作用何在?(一)经济中不可或缺的政府□市场失败要求政府直接参与经济或对经济进行干预，政府失败又要求减少政府对经济活动的直接参与和调节，削减政府规模，政府就在这市场失败与政府失败的互动中，时而扩大，时而缩小。然而无论如何，政府在经济中是不可或缺的，并且随着市场经济的发展，其经济职能将日益增强。□1.政府与市场共同存在于现代社会中，两者已形成不可分离的共生关系。□理想的政府与市场应该是都可以进行资源的优化配置，实现“帕累托最优”的，但社会是复杂的。在复杂的现代社会中，没有市场的政府和没有政府的市场都是无法想像的。离开了市场，现代社会将难以持续健康地发展；离开了政府，市场正常运作的制度前提也将无法保障。现代市场制度得以确立的产权保护、损害赔偿等规则，公平有效的竞争环境，仅仅靠市场交易双方的合意约定和自我保护是远远不够的，具有强制力的政府是提供相应制度安排的最重要的制度供给者。□当然应该注意，政府与市场之间的这种共生关系不应是亲密无间的，而应该保持一定的距离。政府和市场所涉及的具体社会领域是不完全相同的，它们的原则各异，目标亦不相同。如果二者界限不清，那么不仅无法相得益彰，而且，反而即会破坏政府的原则，又会破坏市场的原则，有损于公平，无益于效率。因而，政府与市场应在各自的运作原则和作用范围内，相互促进、共同协调地推动经济的发展。□2.市场经济条件下，政府的经济职能在日益加强，这是现代社会经济发展的必然要求。市场经济以其信息利用的完全和价格机制的激励创造了巨大的机会和持续的物质增长，但这种发展却并不意味着政府职能的削减。一定社会中共生的市场与政府，并非是一方越有效便可以简单地替代另一方，相反，越发达的市场机制越要求高效率、高素质的政府调节。因为市场越完善、越有效，其自身历史的现实的所不能采取作用的领域越明确，政府调节的针对性便越强。特别是随着经济的发展，总会不断提出新的问题，对于这些新问题，已经发育起来的市场总有不适应的方面，因而总会要求不断引入并完善政府调节。市场经济发展要求政府提供的东西更多，而不是更少。市场经济下的政府不一定就小，而关键在于其执行的职能要高效而有力。□政府和市场的特性要求政府的职能必须随着经济的发展不断增强。在生产力低水平时期，应倾向扩大市场调节，减少干预，而随着发展，政府财政收入增加，人们的生活水平提高，政府可以而且应该不断增加公共服务和公共物品的供给，以满足日益增长的享受与发展需要。□(二)政府职能的界定□现代市场经济是市场调节与政府作用有机结合的经济，市场调节的效率，政府作用的优劣，都取决于政府职能的准确界定。高效有力的政府管理是市场正常运行的必要保障。□1.市场经济中的政府调节应着重总量调节。由于市场竞争的盲目性、分散性以及市场机制的不完备，总供给与总需求之间的不均衡成为一种常态，必须引入政府调节以减少不必要的代价，这一点前面已有所分析。另外，对于一些生命周期长，又关系国计民生的产品生产，由于生命周期较长，一旦受到市场经济的严重冲击，在短期内便难以恢复，整个经济将遭受严重打击，因而需要政府采取干预。对于一些带有战略意义，同时又具有较大风险的领域部门的发展，相当大的成本和不确定的前景，也使这一部门单纯依靠市场难以实现充分发展，引入政府调节也成为必要。□2.市场经济中的政府调节应是第二次调节⑥。市场调节是市场经济中第一层次上的调节，市场能够调节的政府就不必干预，而市场无力涉及，在资源配置上低效率时，则由政府再调节。当然，不是说政府的第二次调节重要性上不如市场调节，它是更高层次的调节，是总体上、全局上的调节。一般来说，现实中的市场调节以效率优先，而政府通过社会保障等方式进行的第二次调节则更为注重公平环境的营造。□3.政府的主要作用在于公共物品的提供上。在社会物品一定的情况下，政府提供物品的增加，就是市场生产物品的减少，政府提供物品的多少是衡量政府参与经济活动的重要指标。公共物品是人们生活享受与发展不可缺少的物质内容，作为外部性的极端例子，市场往往体现出提供的不足，这就需要政府发挥作用。国防、司法以及公共设施等纯粹公共物品由政府提供以增进国民福利，这作为政府的天职可以追溯到亚当斯密对政府职能的经典界定上。而对于准公共物品，特别是无排他性，但却有竞争性的准公共物品的存在，因竞争性使得在对此类物品消费的增加必然使得其他人的消费减少，影响其效率的实现。此外，由政府提供此类物品，效用最大化驱动下的个人可能对其漠不关心，过度使用，从而引发对公共物品的损害。因而，生产力尚不充分发达期间，政府提供“非竞争性”和“非排他性”定义下的纯粹公共物品为宜。4.“知识时代”的政府其意义更为重大。世纪之交，以人工智能产品为支撑的知识经济已见端倪。它的出现引发了人类整个社会结构、思维结构、经济结构的根本变化。在知识经济时代，由于知识分工和知识分散在广阔的背景下交互影响，政府作用在一些新的领域必会加强。由于知识本身信息化的要求，其在传播中可能会发生扭曲，一些特殊利益集团出于个别的目的，在决策中迟缓而保守，在知识分工深化的时代，这将使信息越发的不对称、不完善，信息在播种中失真，利益集团则会因拥有“垄断”优势达到超额利润。这时则需政府加强其追求扩大公共利益的倾向，推动共同利益群体的产生。另外，政府也有必要建立激励体系，最大可能地将信息转化为一种公共物品，以此减少信息不全带来的损失，尽可能实现“帕累托最优”的理想状态。□结语□世界上十全十美的事物是不存在的。在亚当斯密的经典模式中，一只“看不见的手”何等神奇，然而，以“外部性”为核心的天然缺陷却使市场失灵在所难免。政府——公共利益的集中代表，以其独具的强制力介入经济，可是政府行为的“内部性”却使政府实施的是私人或集团的目标。复杂的现代社会中，经济不再是纯粹的市场与政府的选择，而常常是两者不同组合的选择。在历史的发展进程中，