国有企业全面预算管理存在的问题与对策-以高速公路企业为例

高速公路作为国家大型公共基础设施建设项目，自开发以来建设里程、投入运营里程增速明显，每年还本还息规模与压力加大，同时面临了从以高速公路工程建设与收费运营为主，逐渐转向多元化运营发展的快速转型发展的转折点。对高速公路企业而言，承接行业十四五行业规划目标与企业自身发展战略，谋定而后动，着力建设全面预算管理的“一把手”工程，依照其战略性、全面性、协调性、反馈性的综合性管理属性，打通企业管理共识，形成数据化管理风格，优化资源配置，建立跨部门协作，克服工作上的障碍，顺畅描摹企业新一轮飞跃发展的蓝图具有重要意义。为此，企业在确立新的战略发展目标后，如何以全面预算管理体系建设，集成各战略单元目标，建立有效团队，规划、执行可行而有效率的整体年度目标，使全面预算管理成为聚焦企业发展目标的快速行动方案，而不是仅停留在财务部门的数据上，面临诸多深入的管理思考。一、高速公路企业全面预算管理体系存在的问题（一）未形成结构化的全面预算管理组织体系、制度体系，企业预算管理目标责任不明确企业的全面预算管理组织体系、制度体系应高度集成企业总体与各层级管理体系与工作制度，形成层层负责制的制度运行模式。但在推进全面预算体系建设的实际工作中，企业管理更注重建立适应国有企业传统职能的组织结构，注重建设以整体基本管理制度及业务管理制度为框架的制度体系，对于以预算牵头、预算组织架构分工、目标责任管理、指标层层分解、横向协调纵向考核、依据数据与推进预算刚性与柔性结合、依规章办理严格考核上，没有完全形成责任清晰的结构化组织体系、制度体系。在组织、制度体系还不够完善时，推进全面预算体系建设往往更多依赖于管理层短期的决心与思路，未嵌入全岗位全环节的年度管理考核，管理重心不能突出长期性战略要求与协同能力，组织框架、制度的不完备，形成对管理层个人能力的更大依赖。（二）全面预算管理信息平台体系不健全，加大了沟通监督成本全面预算编制、指标考核由财务部门牵头，注重按财务指标体系进行归集汇总、申报，而在业务活动实际流转生成财务指标的过程中，业务指标归口上报、自行管理与考核，与财务预算管理系统相对脱节很容易形成信息孤岛，不易进行事前、事中、事后的全面对接、管控。如业务部门有独立进销存系统，需要与集团业务归口部门连接，与财务部门的进销存系统形成两套内容相同又相互分离的管理模块，两套系统需要同时操作加大了业务工作量，没有合理的业财接口。同时，因财务账面信息本身具有产生时相对滞后于业务信息，已然成为历史信息的特点，对有关尚未进入财务处理流程但已发生、正在发生的业务信息，以及下一步重大预算安排、重要资金需求等的预期信息，缺乏有效的信息沟通平台。财务部门对得不到的即时信息，不时需要通过催促各业务部门配合报送各类报表，加大了信息沟通监督成本。（三）业财隔阂造成财务指标执行保障不足企业财务指标的实现，依赖于以黄金策略、黄金时间、黄金成本得到贴合战略目标的企业价值最大化成果。财务指标来源于业务指标基础，在全面预算管理的起点，需要企业高层管理者精准聚焦业财双目标。在实际工作中，业务指标因简单、直观体现出工作业绩，与行业企业标杆对比更直接，更容易被高层管理者接受与重视。反观企业开展的业务工作，有时对财务指标优化作用呈现出不完全正相关，花大力气开展的业务工作，可能对推进各项财务指标的成效甚微，作用往往不能迅速显现，甚至为完成业务指标采取的措施有时对财务指标质量提高形成反作用，难以提升管理者对财务指标的关注度。财务指标经常受到忽视，导致业财目标不配套、资源配置不合理；业财隔阂造成提升财务指标目标不能及时落实所需的业务保障。（四）企业绩效评价体系不完善，不能全方位维护全面预算的管理要求现有企业经营业绩评价体系相对固化的局限性显现。一是对标管理指标设置不够合理，相同级次企业在不同公路管辖里程、不同区域车流量以及不同历史渊源带来特有的人员结构等不同经济体量特征下，以及区域交通发展速度不同带来通行方式、路线变迁的等基础条件变化较快等情况下，对企业收入、成本构成、净利润等财务指标的可比性变动影响上考虑不足，削弱企业发展积极性；二是财务指标设置权重高，注重年度经济效益考核，不能突出对长期效益及未来成长性的全面考核；三是对周期性任务进度考核不够严格，如工程建设、办公经费等关键业务进度完成不均衡主要集中于下半年，甚至不免有四季度突击完成现象，同时对附属任务未全面制订有牵制影响力的绩效考核目标，如主体任务结束后对后期任务扫尾时效相对宽泛，不利于进行预算项目全周期的追踪管理。（五）财务部门自身对全面预算组织体系认知不足，造成预算管理脱节企业管理者较少接受过全面预算管理体系的专业学习培训，甚至财务人员也对相关的企业管理会计体系认知不足，使得企业运用全面预算管理体系的质量和效果受到制约。财务部门牵头全面预算管理，往往被认为进行数据统计，是财务部门的自身工作，财务部门实际得到的高层管理上的授权不足，真正应发挥的管理中枢作用未受到重视。财务部门为完成预算报表而预算，使得预算管理停留在写写算算，前期预算调研开展不足，对企业战略的参与度有限，编制预算较依赖历史指标、方法较单一，真正深入业财沟通上力度不足，预算反馈机制不明确，出现预算偏差时预算监督不够到位，对预算分析、测算产生影响，预算管理上趋于僵化、脱节。（六）企业管理层对全面预算管理理念不完全认同，造成预算缺乏组织架构上的支撑企业高层管理者制订完成战略后开始执行，注重业务实战，更在意对专项业务单元的管理，管理上的共识在于一定要突出领导力、执行力，对于以全面预算组织体系综合管理来落实战略目标，有的业务单元偏颇地认为是受到管理上的控制，容易产生对预算监督的抵触。业务部门也总有做大部门预算，使得下一年的增量预算更多的惯性思维，加大了预算控制成本。企业高层管理者往往没有意识到全面预算管理在定标准、找差异、推动目标管理上的特有优势。企业各层面在预算管理上共识不足、策略缺失，最终将造成战略缺乏全方位的预算支撑。（七）人才队伍建设缺乏满足全面预算要求的人才配置目前企业的人才招聘计划因事设岗，没有针对全面预算体系所需要的人才培养内容，同时没有对现有人才规划出多元化、跨职能的培养方案，人才素质水平应对全面预算管理体系的管理要求能力亟需提升，人才队伍建设还不能满足全面预算管理体系人才配置要求。二、完善高速公路企业全面预算管理体系的对策（一）健全全面预算组织体系企业要根据年度战略目标任务，梳理各层级对战略决策影响，确定预算管理上集权与分权的模式，适时调整预算执行机构设置，强化各层级履职机制。按全面预算管理决策机构、日常工作机构和执行单位三个层次，形成组织基本架构。一是要注重全面预算管理委员会作为决策机构与企业顶层配置的匹配，可由董事会或企业的党委会担任，由企业“一把手”负责，满足决策机构的权威性。二是明确财务部门作为牵头部门，与其他有关业务部门共同组成全面预算管理的日常工作机构，对各部门及其负责人有明确的预算履职分工，对财务部门有预算集中管理的工作要求。三是对由业务单位组成的全面预算管理执行单位，有完成自身预算编制、执行工作的具体职责。通过明确权责划分与流程改进，形成聚焦于企业战略中心的、权责分工合理及考评激励有效的工作机制，将全面预算管理体系前置到企业组织架构中。（二）开展全面预算理念宣贯，落实全环节全岗位预算管理预算指标的编制、执行、监督、考核，往往依托于财务部门的全程参与。从表面看来，预算管理是一项与财务指标有关的数据管理工作，但是，全面预算管理作为从管理思想到技术的延伸，应成为企业实操性强的系统管理工具，需要得到“一把手”的信赖，强化全面预算管理理念的全员文化宣贯，嵌入企业组织架构设置中，提高全面预算对企业战略部署、业务落实的参与度，形成从财务层面向企业运营层面顺畅推进的企业预算管理体系，积极维护预算的全方位深度视角。（三）建立完善的全面预算管理制度与工作制度财务部门牵头开展全面预算管理，自身财务管理制度需要按预算管理要求及时配套补充完善。预算管理指标的搭建，对企业会计核算科目、核算方式提出了需要按预算管理目标设定、相应细化的具体要求。与现代企业治理配套的基本管理制度以及各预算管理部门的业务管理制度、业务流程标准化、规范化制度体系等需要进一步梳理，以与预算管理要求并轨，使预算制度体系建立在统一的管理、考核基础上。以管理制度体系的统一完善，强化企业的财务管理水平，推进企业风险内控管理水平的提升，进一步保障全面预算管理的顺利实施。（四）加强预算管理指标编制的科学性与流程化企业应坚持稳中求进的发展目标，结合经营环境与自身特点，强化价值导向，合理规划财务支持能力以及受未来资金、经营效益制约的发展边界，保持可持续发展的财务目标结构。通过合理选择或结合使用增量预算法、零基预算法、固定预算法等编制方法，完善指标编制的科学性与流程化，在预算组织机构体系内，以上下结合的编制办法，年度预算首先对上层的预算规划任务，细化分解、修改上报为各预算执行单位的年度预算目标，并落实到各环节各岗位，经预算日常管理机构综合平衡修订，报预算决策机构审批通过。结合年内经营环境的变化，按照“先总后分、总分结合”“先下后上、上下结合”等编制流程，通过“三上三下”等合理流程方式往返修订，最终形成准确的预算目标下达，成为预算日常执行单位年度绩效考核的依据。（五）构建信息化全面预算管理共享平台，强化预算动态监控建设全面预算管理大数据云平台，引入ERP系统整合管理系统，加强信息集成与共享，构建业财信息流融合与全流程预算控制。首先，通过集成系统分配关键信息指标，建立从基层至顶层的管理跟踪系统，依托信息流程各预算环节自主开展关键数据定量与定性结合的分析，查找差距维护预算执行的刚性，同时根据可行性要求测算进度合理预测可完成目标值，推进预算动态柔性调整，提高预算信息利用的效率效果。其次，企业需从集团层面针对周期性大量重复发生的业务数据，加大对大数据技术平台的开发利用，抓取业务系统数据，同步与银行等外部网络数据的匹配、审核，实现业务信息流闭环，并自动生成与全系统业务相匹配的对应会计数据，加快会计信息化水平，提高会计信息生成时效减轻工作量。最后，系统应跟踪第一时间发现异常数据并追踪问题发生的环节与根源，形成异常信息干扰干预机制，完善内控预警避免重大经济损失。通过打通预算层级与业务层级的沟通，实现在有效时间内完成关键指标控制和经营预期判断。（六）优化绩效考评机制，提高业财融合强化战略保障首先，要设立有企业主要负责人及全部门参与的绩效目标考评机构，结合战略目标与业务流程特点，将预算指标进一步细化分解为部门、员工的日常与年终考核指标，根据全岗位全员目标负责制，完善对流程分工的考核，避免推诿、滞后。其次，在财务关键指标考核基础上，按战略单元个性化特点，适当降低共性指标权重，将企业战略精准拓展到非财务指标的战略任务考核，不断提高业财融合效率与效果。最后，定期开展业绩考评的分析，提高考核的公开性与透明度，完善激励机制，确保预算执行的有效反馈与适度调整，促进员工对预算考核的关注度与积极性。（七）加强推进全面预算管理的人才队伍建设推进全面预算管理的人才队伍建设，保障全面预算管理体系科学完善的人员基础。要完善人才招聘计划，保障人才招聘门槛，引进新型先进型业务与管理人才，拓宽全面预算管理体系内人员