关于完善行政单位预算绩效评价结果应用机制的思考

自从2003年党的十六届三中全会上提出要“建立预算绩效评价体系”以来，我国开启了对预算绩效评价运作模式的探索。预算绩效评价是通过将预算资金的使用结果与评价标准对比，继而对预算资金经济性、效率性、效益性进行评价的过程。将预算绩效评价结果应用在预算资金管理、社会监督领域，是全面落实预算绩效管理的要求，有助于提高财政资金配置的效益，加快完善现代财政制度。经历了将近20年的探索，预算绩效评价结果的应用问题引起了学界的关注。童伟和宁小花（2018）[1]认为要建立包括绩效结果反馈制度、结果通报制度在内的评价结果应用机制，才能体现绩效评价的使用价值。马海涛和孙欣（2021）[2]认为要尝试从建立包括财政部门和预算部门等多方在内的沟通机制、识别噪声机制等方面构建全过程的结果应用理论框架；而孙欣（2018）[3]认为将预算绩效评价结果与问责建立联系，才能增强预算部门和相关责任人员责任意识，继而提高资金使用效益；上海市青浦区财政局课题组等（2016）[4]则认为社会公众的监督至关重要，能监督促进政府行政效率。尽管学者们的研究成果对预算绩效评价结果的应用提供了理论基础，但在把这些理论转化为实际操作时，依旧面临着应用难的困境。本文将以行政单位预算绩效评价结果应用为研究对象，通过对绩效评价结果应用面临的问题以及其产生的原因进行分析，最后提出的针对性措施，为预算绩效评价结果应用工作提供参考，进而能加快建立起科学化、精细化、高效化的绩效评价管理体系。一、预算绩效评价结果应用面临的主要问题（一）预算绩效评价结果难以与预算资金安排关联2020年出台的《项目支出绩效评价管理办法》要求把预算绩效评价结果作为安排预算的重要依据，对绩效评价等级优、良的，根据情况予以安排，对评价等级为中、差的，根据情况核减预算。然而在实际工作中，把预算绩效评价结果作为来年预算安排基础不现实。一方面，预算管理体制的复杂性，预算安排要考虑项目实施的必要性、产生的社会效益等因素。其中，对于具有明显的社会效益的项目，出于政策导向性的原则，绩效评价结果对以后的预算资金安排也不会有较大影响。另一方面，绩效评价结果会受到各种因素的干扰。比如绩效评价结果很可能会受到预算规模的影响，绩效评价结果不佳若是由于预算不足造成的，再调减预算资金只会造成更坏的后果。再者，让预算评价结果与预算安排直接挂钩，容易导致弄虚作假的情况发生，预算单位很可能会为了避免预算绩效评价结果影响到来年预算资金的规模，在设置绩效指标时会选择容易完成的绩效指标，继而产生评价结果为优或良的假象，这样绩效评价就失去了意义，偏离了初衷。（二）绩效问责工作难以展开把预算绩效评价结果为依据实施问责，可以增加预算资金使用部门的责任意识，激励他们认真落实好工作。但实际工作中，问责工作开展难度却非常大。从问责主体上看，不同主体对问责的力度不同。以公众、新闻媒体为代表的社会监督受到参与问责的途径、自身知识水平的影响，参与问责的阻力是最大的；财政部门、主管部门等主体问责则容易出现同时担任裁判员和运动员的情况，问责的独立性就很难保证，问责流于形式；人大在地位上具有权威性，拥有法定的监督权，所以人大主导的问责是力度最大的。从问责的对象上看，各部门之间不清晰的责任划分，会阻碍问责工作的实施。当问责主体对低效、无效项目进行追责时，各部门之前往往会出现相互推诿的情况，此时，无论是对单独几个部门追责或是采用“一刀切”的方式全部追责，都会打击预算资金使用单位的积极性。（三）绩效评价结果公开程度低将预算绩效评价结果向社会公众公开，让公众可以获取预算资金使用方向和使用效果的有效信息，是建立绩效约束的重要一步。实际工作中，绩效评价结果公开面临着两方面的问题：一是绩效信息公开的途径单一，大部分单位的绩效信息都只在其门户网站上进行公示。二是绩效评价信息披露范围窄，大多数单位只会公开绩效评价的结论或者简单提及项目规模，对绩效评价结果不佳的项目几乎不会主动公示，对实施绩效评价过程中持续投入的人力物力等成本信息也是只字不提，后续的整改措施也不会公布。这样的情况下，公众能搜索到的预算绩效信息非常有限，不利于公众对政府产生信任。（四）绩效评价结果质量难以满足应用要求现在的绩效评价等级结果往往脱离实际，体现为评价等级为优良的比重过大，等级为中差的比重小，这样的绩效评价工作不利于各单位利用绩效评价结果分析和改进工作。绩效评价的初衷是通过评估预算资金的使用效果，发现预算支出管理中存在的问题和薄弱环节，通过建立健全管理机制，改进管理方式，堵塞漏洞，保证财政资金安全、有效的运行。因此，绩效评价的准确性和客观性，会影响绩效评价结果在实际应用中发挥作用。现行的绩效自评是预算资金使用单位强化自我管理意识的方式，无法避免的是“自我认同”的心理作用会导致绩效评价结果带有一定的主观色彩，影响评价结果的客观性。相对于绩效自评是自律手段，部门评价和财政评价则是一种“他律”，同样不可避免的是主观色彩的影响，甚至会使用通过“多鼓励、少批评”的正面激励策略来化解资金使用单位对绩效评价工作的消极心态，导致绩效评价缺乏客观性和准确性，绩效评价结果无疑就会难以满足应用的要求。二、预算绩效评价结果应用难的原因分析（一）制度层面我国尚未颁布有关财政资金绩效评价的专门性法律，只是在《预算法》等个别法律中有涉及财政资金绩效评价的条文，大多数的绩效评价法律文本是以行政规章和规范性文件的形式出现。对比进行得如火如荼的预算绩效管理实践，我国财政支出绩效评价法制化建设处于明显落后的状态。行政规章和规范性文件在我国的法律体系中等级低，震慑力不足，无法担当起财政监督和财政优化的重要责任。此外，行政规章和规范性文件中的条款对绩效评价结果公开和应用范围的规定只提出了原则性地规定，缺少绩效评价结果与应用范围衔接的具体细节，在指导性上无法与指导评价结果应用的功能相匹配。例如，《预算法》仅提及各级预算应参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测进行编制，至于参考范围、程度就未做详细的规定。绩效评价结果应用的其他方面同样面临着只有原则性的指导，无具体细节指引的局面。（二）组织文化层面王红梅等人（2020）[5]认为，领导者对预算绩效管理的认知程度和实施绩效管理工作的意愿，以及由此营造组织文化氛围，对在单位内部推行绩效管理改革的成效至关重要。可见，领导者和组织文化对预算绩效评价结果应用的影响不能被忽视。一方面，领导者对绩效的认知决定了预算绩效管理的效果，只有激励决策者与一线管理人员更加关注绩效结果，预算绩效管理才会在无人为阻力的环境下推行。另一方面，任何的制度改革都需要在特定的组织文化背景下进行。在行政单位中，“重投入轻效益”的传统观念依旧根深蒂固，而预算绩效管理则强调结果和效果，通过促使资金使用单位在一定的预算额度内提供更多、更好、符合需求的公共产品和服务，以提升预算支出绩效，两种观念的冲突此消彼长。唯有继续推行“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念，才能形成有绩效观念的组织文化氛围。（三）能力层面预算绩效管理是财政部门在积极推进的工作，预算资金使用单位往往处于被动接受的状态，从事前绩效目标设置、事中绩效监控、事后绩效评价的每个环节，预算资金使用单位都是处于被迫应对的状态。实际工作中，绩效管理工作几乎都是由财务岗位人员兼任，在保证日常工作不被影响的同时，要在规定时间内完成数据收集、数据分析、撰写绩效评价报告，往往力不从心，只能草草应付了事，尽管在形式上符合开展绩效评价工作的要求，评价的质量却难以保障，对财政资金的管理和预算能力的提高也没有任何促进作用。三、完善预算绩效评价结果应用的措施（一）加强评价结果应用的制度化建设完善的法律法规制度是实施预算绩效评价结果应用的重要保障。因此，全国人大需对现有法律法规进行补充，完善绩效评价结果应用的条款，提升绩效评价结果应用的立法层次，以法律法规的高度，来杜绝绩效评价结果应用工作的随意性，推动评价结果应用向规范化、常态化发展。各级地方政府需积极开展立法实践，结合当地的预算规模、管理模式出台适用的相关规范性文件，对绩效评价结果应用在预算安排、公开公示、绩效问责等方面的流程作出详细规定，探索出适用于当地的预算绩效评价结果应用模式。在经历了从中央到地方，从局部到整体的发展过程后，我国绩效评价结果应用的制度化道路将会更加完善。（二）加强主体责任意识在预算资金使用单位内树立“花钱必问效”的绩效意识，可以实现在现有绩效管理成果的基础上再一次推进绩效评价结果应用工作。一方面，要营造注重预算支出效果和效率的组织文化氛围，让追求绩效成为各预算资金使用部门共同目标，特别要让领导者认可绩效理念、重视绩效成果，领导对绩效的重视和认可，是在特定的组织文化背景下预算绩效改革的推动因素。另一方面，为了便于问责工作的开展，预算资金使用单位需在事前评估时就要明确各部门的主体责任，与预算项目相关的各部门和负责人都是责任主体，事先厘清部门间的责任边界。这样可以确保在对低效或无效支出追究责任时，可以精准问责，不会出现各责任主体间相互推诿的情况。（三）注重专业能力的培养评价主体的专业能力影响着绩效评价的质量，绩效评价的质量又决定了绩效结果应用的效果，所以评价主体的专业胜任能力在预算绩效管理的过程中显得非常重要。鉴于绩效评价的过程对于评价主体的专业素养要求极高，在绩效目标的制定环节、绩效评价指标的设置过程、绩效评价的选择环节上，都需要评价主体具备极高的专业素质和职业敏感度，所以需要定期对各评价主体开展拓展绩效视野的培训。对于各评价主体，需要针对不同的评价主体在工作流程中的定位进行针对性的培训，加深各主体对绩效管理工作的认识，提升参与预算绩效管理工作的能力；对于直接参与绩效评价工作的岗位人员，可以通过定期开展讲座、座谈交流等活动，培训岗位人员如何制定绩效目标、设置绩效评价指标、编写绩效报告等具体技能。（四）建立全过程预算绩效评价结果运用机制在实际工作中，绩效评价主体经常把事前评估、事中监控、事后评价当成独立的三个阶段，三个阶段相互独立，互不关联。实际上，事前绩效评估阶段的调整措施和事中监控的整改措施会为事后评价提供有价值的建议。因此，要把事前绩效目标评估、事中运行监控和事后绩效评价有机结合起来，让事前评估和事中监控的整改情况作为事后评价过程中的参考依据，同时把事后评价结果应用在事前目标设置和事中运行监控的管理中，形成全过程、全覆盖的绩效结果运用闭环机制，让绩效管理和预算管理全过程融合，提高预算管理水平。（五）完善绩效评价结果公开机制预算支出绩效评估是针对公共资金使用效果和使用效率的评价，由于公共资金具有“取之于民”的特殊性，对其评价的结果就需要对社会公众公开，接受外部的监督。目前，我国的预算绩效评估信息公开程度较低，公众能获取的绩效评价信息有限，建议要从拓宽公开渠道和加深公开程度两方面着手完善绩效评价结果公开机制