《水生态补偿法律制度研究》9500字

-PAGE3-水生态补偿法律制度研究目录TOC\o"1-2"\h\z\u1引言 12水生态补偿制度的基本解析 12.1概念分析 12.2水生态补偿的类型 23健全水生态补偿制度的必要性 33.1生态文明建设的必然要求 33.2改善水生态环境的内在要求 43.3推进乡村振兴的有效手段 44我国水生态补偿制度现状及存在的问题 44.1宪法规定存在缺失 44.2部门法存在不足 54.3流域跨界补偿问题有待解决 64.4补偿制度有待创新 65完善水生态补偿法律制度的对策建议 75.1构建完备的水生态补偿法律制度体系 75.2水生态补偿法律制度的优化途径 8结论 12参考文献 13图1水生态补偿法律制度体系完善路径 151引言2005年党的十六届五中全会首次提出按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则加快建立生态补偿机制，随后，国家颁布了一系列重要文件对包括水资源在内的诸多领域的生态补偿做出制度设计，第十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要也对建立生态补偿机制做出了阐述，提出设立国家生态补偿专项基金，加快制定实施生态补偿条例等制度安排和立法计划。党的十八大站在历史和全局的战略高度，把生态文明建设放在突出位置，将其纳入“五位一体”总体布局的战略目标，党的十八大报告提出保护生态环境必须依靠制度，要建立反映市场供求和资源稀缺程度，体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，建立并完善生态补偿机制被上升到了战略高度。党的十九大报告中也提到未来要建立市场化、多元化的生态补偿机制，为我国生态补偿制度建设指明了发展方向。近年来的《政府工作报告》也多次提及健全生态补偿法律制度相关的内容，2019年《政府工作报告》在政府工作任务部分提出健全生态补偿机制，2021年《政府工作报告》在2021年重点工作部分明确提到要研究研究制定生态保护补偿条例。从国家层面出台的文件中可以看出，近年来国家十分重视生态补偿法律制度的建立与完善。随着生态补偿被广泛关注和重视，近年来生态补偿在各领域都取得了重大成效和进展。水是生命之源，生态之基，水生态补偿是生态补偿制度的重要内容。经过多年的实践和探索，制定了一批与水生态补偿相关的政策法规，我国水生态补偿取得了一定成就，然而水生态补偿机制仍然存在法律制度方面的不足，因此有必要进一步健全水生态补偿法律制度，补齐法律制度短板，更好地发挥水生态补偿的重要作用。本文以水生态补偿为中心，对我国水生态补偿法律制度的现状进行分析，重点对我国水生态补偿法律制度的完善提出对策和建议。2水生态补偿制度的基本解析2.1概念分析生态补偿的基本内涵应理解为以“受益者付费，保护者获益”为宗旨建立的环境保护机制。从行为方式的角度来看，生态补偿是生态保护获益者对生态保护付出者给予各方面补偿的行为。从社会公平角度来看，生态补偿是一种利益调节机制。过分强调通过市场机制促进生态补偿往往会忽视公平因素，生态补偿的终极追求是实现生态保护与社会经济效益的协调统一，生态补偿制度必须关注社会公平，促进共同富裕以及区域协调发展等社会现实问题。从法律规范的角度来看，生态补偿是生态保护受益者向生态保护者支付金钱以及其他非物质利益以弥补其为生态保护承受的损失的行为。从效果和目的的角度看，生态补偿以实现环境保护与经济社会发展相协调为目标。李依林.论生态补偿制度的价值体系[李依林.论生态补偿制度的价值体系[J].浙江工商大学学报，2020,(05)：96-1052.2水生态补偿的类型自2005年党中央首次提出加快建立生态补偿机制以来，国家依托发展改革委组织编制的《全国主体功能区规划》等重要文件对包括水环境在内的各领域生态补偿提供了制度基础和空间布局框架，生态补偿制度框架初步形成，符合中国国情的水生态补偿制度初步建立，我国也有较为成功的实践，主要可以分为政府补偿模式和市场补偿模式。政府补偿模式是指国家或者各级政府通过财政补贴、政策支持等对水生态保护受损者进行补偿的方式。按照“谁获益，谁补偿”的原则，生态补偿的主体应当是生态服务的全体受益者，即社会公众，政府作为其代表当然具有补偿的责任，政府补偿的资金来自公共财政收入，因此由政府进行支付具有其合理性。政府补偿具有资金来源稳定、政策性方向强等特点，黄志凌.论我国流域生态保护补偿模式的完善[J黄志凌.论我国流域生态保护补偿模式的完善[J].遵义师范学院学报，2020,22(05)：47-50+55许凤冉，唐颖复，阮本清，张春玲，朱厚华，李想..跨省江河源区生态补偿机制框架与案例研究[J].水利发展研究，2020,20(12)：9-13市场补偿模式是指市场主体进行市场行为，通过经济手段改善水生态环境的方式。在市场补偿中补偿主体更加多元，可以是市场交易中的任何主体，市场补偿机制不仅可以吸引更多主体参与补偿，而且有利于提高公众的环保意识，与政府补偿相比也更具直接性，市场补偿主要通过以下三种途径进行：其一，设立生态补偿基金，其二，建立生态标签以鼓励各类产业中的生态保护者，其三，产权交易，在水生态补偿中最为典型的是水权交易，流域下游地区向上游地区支付资源使用费以购买上游地区剩余的水资源。市场补偿模式在我国也有成功的实践，例如位于浙江省杭州市的青山村通过组建“善水基金信托”的方式引导多方参与水源保护，种植毛竹的农户与“善水基金”签署信托合同将林地承包经营权委托其集中管理，委托农户从“善水基金”获得相应的生态补偿金，其他公众、企业和机构也可以参与信托，信托结束后参与利润分红。此外，青山村成立“水酷”企业，开展包括生态农产品等内容的多种项目，农户经营需遵守环保标准并将部分收益捐赠给信托基金用以保护水源地。王宇飞，靳彤，张海江.王宇飞，靳彤，张海江.探索市场化多元化的生态补偿机制[J].中国国土资源经济，2020，33（04）：29-34目前我国水生态补偿以政府补偿模式为主，市场补偿模式尚处于起步阶段。尽管近年来我国已出台诸多与水生态补偿相关的政策，但缺乏法律支撑，在全面依法治国大背景下，水生态补偿领域也应做到有法可依，因此必须加快推进水生态补偿法律制度建设，加快形成法治化的水生态补偿模式。3健全水生态补偿制度的必要性3.1生态文明建设的必然要求健全水生态补偿法律制度是推进生态文明建设，建设美丽中国的必然要求。在我国经济社会高速发展的今天，发展越来越依赖自然资源，环境污染，重要资源短缺等问题日益突出。由于水在生态系统以及经济社会发展中的基础性作用，对于水资源的利用与保护必须受到足够重视，生态补偿对于调节相关者利益关系，调动生态保护积极性，协调经济社会发展与环境保护具有重要作用，生态补偿需要完备的制度保障，因此，完善水生态补偿法律制度为我国生态文明建设，推动经济社会持续健康发展提供重要制度保障。3.2改善水生态环境的内在要求水是重要的自然资源，必须提高对水生态环境保护的重视程度。我国工业化和经济社会的不断发展对水生态造成了巨大污染和破坏，造成部分地区水资源短缺，水污染严重等问题，然而生态补偿对当地经济发展具有抑制作用，对此必须加强制度建设，协调好水生态系统保护与经济发展之间的关系，调动社会参与生态保护积极性，改善水生态环境恶化的现状。3.3推进乡村振兴的有效手段健全水生态补偿制度是巩固脱贫成果，推进乡村振兴的有效手段。我国已经实现了现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，然而脱贫不返贫才是真脱贫。生态受益者向生态保护者进行补偿以弥补支出和成本以及因此受到的其他损失，有利于拓展生态区农牧民的收入来源，使得绿水青山助力乡村振兴，因此健全水生态补偿制度有利于发挥生态补偿对于巩固脱贫成果，推进乡村振兴的积极作用。4我国水生态补偿制度现状及存在的问题由于水资源在经济社会发展中所发挥的基础性作用以及可利用水资源的稀缺性，水资源利用中面临广泛的利益冲突，因此在我国生态补偿机制整体推进过程中，水生态补偿制度建构尤为重要且更为复杂。王利.王利.我国水生态补偿制度现状及完善对策分析[J].商丘师范学院学报，2019，35（05）：80-854.1宪法规定存在缺失2018年全国人民代表大会对宪法进行了修改，其中对关于环境保护的内容做了相应修改，在序言中将推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家修改为推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。增加了加强生态文明建设的要求。将第八十九条规定的由国务院行使的职权中的第六项由原来的领导和管理经济工作和城乡建设修改为领导和管理经济工作和城乡建设；生态文明建设。赋予了国务院行使生态文明建设的职权。宪法的修改表明我国更加注重生态文明建设的宪法保障，然而目前没有把生态补偿相关内容纳入宪法之中。宪法没有生态补偿的相关规定，不利于发挥宪法对生态补偿立法的指引作用，有碍生态补偿相关制度的制定和完善。4.2部门法存在不足随着全社会对生态补偿特别是水生态补偿的重视，国家和地方出台了一系列与之相关的法律法规。我国《环境保护法》第31条对水生态补偿资金的适用做出了规定要求国家要建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。我国《水法》第20条对开发利用水资源做出了原则性的规定要求开发、利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。我国《水污染防治法》第8条对建立饮用水水源地和上游地区的生态补偿机制做出了原则性的规定，指出国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。我国《水土保持法》第31条规定国家要加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。我国水生态补偿机制体现出浓重的行政色彩，法律的确认和支撑不足，缺乏细化和统一的标准杨志，牛桂敏，郭珉媛.京津冀多元水环境生态补偿困境及对策[杨志，牛桂敏，郭珉媛.京津冀多元水环境生态补偿困境及对策[J].中国市场，2021（04）：24-254.3流域跨界补偿问题有待解决我国幅员辽阔，生态水平较高的地区通常经济发展水平较低，经济发展对资源能源类产业的依赖大，人口密度小，而生态水平较低的地区通常经济水平较高，经济发展对资源能源类产业的依赖小，人口密度大，这种不平衡往往会造成生态补偿受偿方存在产能过剩和相对贫困等问题。王宏利，周鹏.创新生态补偿制度的着力点[J]王宏利，周鹏.创新生态补偿制度的着力点[J].开放导报，2019（05）：78-81刘艳.后脱贫时代生态补偿立法体系的构建[J].山西农业大学学报（社会科学版），2020，19（5）：16-23银晓丹.水环境污染治理的生态补偿法律制度的完善[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2018，46（03）：113-1184.4补偿制度有待创新当前，我国已经全面建成小康社会，脱贫攻坚战已经取得全面胜利。“生态补偿脱贫一批”是中央精准扶贫、精准脱贫方略“五个一批”的重要内容，可见生态补偿对于打赢脱贫攻坚战发挥的重要作用。进入后脱贫时代，需要进一步完善生态补偿法律法规，巩固脱贫攻坚成果，更好地促进脱贫攻坚与乡村振兴有序衔接。当前我国水生态补偿存在资金来源单一，法律规定不明，公众参与监督力度不足，补偿范围较小，补偿标准偏低等诸多问题。传统的依赖政府进行补偿的方式难以有效解决当今我国水生态补偿实践中存在的问题，因此有必要进行制度创新，拓展补偿资金来源，合理确定补偿标准，构建新型法治化水生态补偿机制，使水生态补偿法律制度适应时代发展需求，发挥对乡村振兴的推动作用。5完善水生态补偿法律制度的对策建议结合上述我国水生态补偿法律制度存在的缺陷，可以采取从宏观角度构建完备的水生态补偿法律制度体系，从微观角度对现行法律法规进行补充、优化，使其合理化这两个途径对水生态补偿法律制度进行完善。5.1构建完备的水生态补偿法律制度体系尽管我国已经对水生态补偿做出了相关制度设计，但仍然需要对相关法律制度体系进行完善。针对当前尚不完备的法律制度体系，可以从完善宪法规定与推进水生态补偿专门化立法两个方面构建完备的水生态补偿法律制度体系。5.1.1完善宪法相关规定完善宪法的相关规定，将生态补偿纳入宪法之中。生态环境问题日益受到社会的关注，尽管新修正的宪法已经对环境保护相关规定做出了相应的修正，但是依旧没有增加与生态补偿有关的规定，为了更好发挥生态补偿对于环境保护与社会发展的积极作用，应该在宪法有关生态保护的部分中加入：国家建立、健全生态补偿制度。将生态补偿提升为宪法要求进行规定对于进一步提升全社会对于生态补偿法律制度构建具有重要意义。宪法作为我国的根本大法，是其他法律的立法基础，将生态补偿纳入宪法，对部门法具有指引作用。对于生态补偿的原则、手段、方式等则规定于部门法之中。宪法对于生态补偿的规定可以为部门法对于水生态补偿的规定提供宪法依据。5.1.2推进生态补偿专门立法如前所述，我国关于水生态补偿的相关规定散见于多部法律之中，并且法律规定模糊，为了有效解决由此造成的问题，可以分为以下几步对水生态补偿法律制度进行立法层面的完善，推进水生态补偿制度化、体系化，最终形成完备的水生态补偿法律体系。首先，必须细化现行法律规定，对《水法》、《水污染防治法》等相关法律进行修订，增加生态补偿相关条款，完善水生态补偿实施细则，改变现行法律制度可操作性差的弊端。在总结经验的基础上，完善水生态补偿法律法规，对水生态补偿专门事项出台专门法律法规，对水生态补偿的主体、标准、方法等相关问题做出细化规定，做到补偿措施有法可依。然后，在已经形成相对完备的法律法规的基础上，总结实践中存在的缺陷与不足，进一步推进水生态补偿立法专门化，统筹分散的水生态补偿相关法律法规，将其具体化，制定颁布《水生态补偿法》，对补偿的原则、主体、方式等做出系统规定，彻底解决法律规定笼统模糊，不具有可操作性的弊病。最后，随着人类改造自然的能力不断增强，人类与环境的关系日益密切，与环境相关的立法也日渐丰富，环境法的法典化将成为未来我国环境法的发展方向，届时生态补偿也必将作为法典的重要组成部分，水生态补偿的具体要求与法典其他部分相互呼应，最终形成与我国环境治理与社会发展协调统一的具有中国特色的水生态补偿法律制度。图1：水生态补偿法律制度体系完善路径党和国家的政策、文件党和国家的政策、文件宪法宪法部门法部门法部门法部门法部门法部门法《环境法典》生态补偿编其他生态补偿立法水生态补偿法《环境法典》生态补偿编其他生态补偿立法水生态补偿法5.2水生态补偿法律制度的优化途径完善的顶层设计与完备的法律制度体系为水生态补偿奠定了法律制度基础，如何综合利用多种手段使水生态补偿得以发挥作用，需要从以下几个方面进行完善。5.2.1推进水生态补偿制度功能综合化补偿制度的功能范围直接关系到补偿范围、补偿标准等重要问题，是健全水生态补偿法律制度应首先考虑的重要问题。立法对生态补偿机制赋权不足阻碍了生态补偿制度发挥促进发展的作用。刘艳.后脱贫时代生态补偿立法体系的构建[J].山西农业大学学报（社会科学版），2020，19（5）：16-23改变现行立法对生态补偿制度赋权不足的现状是优化生态补偿机制要解决的重要事项，因此相关法律法规应当赋予水生态补偿制度更加综合的功能。从水生态补偿概念来分析，补偿包括两种行为，第一种行为是“生态损害减轻行为”也可以称其为“生态修复行为”是指实施水生态补偿工程的行为，第二种行为是对实施水生态补偿行为的主体进行补偿的行为。刘艳.后脱贫时代生态补偿立法体系的构建[J].山西农业大学学报（社会科学版），2020，19（5）：16-23辛帅.论生态补偿制度的二元性[J].江西社会科学，2020,40(02)：204-2125.2.2健全水生态补偿责任机制明确补偿主体是补偿活动进行的基础性问题，关系到补偿工作的有序开展。应按照权责利相统一的要求，明确各利益相关主体责任，让“谁受益，谁补偿”真正落地，让生态获益者付费，生态保护者获偿，形成开放多元的水生态补偿主体体系是完善水生态补偿法律制度的重要内容。在政府补偿模式下，明确中央事权与地方事权，中央政府对重要生态保护区进行生态补偿，同时中央政府应当协调并参与跨流域的水生态补偿。地方政府负责本辖区内的水生态补偿事项，同时，中央政府应对重点地方进行支持。马超，常远，吴丹，吴兆丹.我国水生态补偿机制的现状、问题及对策[马超，常远，吴丹，吴兆丹.我国水生态补偿机制的现状、问题及对策[J].人民黄河2015，37（04）：76-805.2.3构建全流域补偿机制水生态补偿的特殊性决定了必须推进水生态补偿整体性机制建设，扩大补偿范围，解决流域补偿跨界问题，推动建设横向水生态补偿机制。我国横向水生态补偿机制仍不健全，按照中央关于建立横向水生态补偿机制的指导意见，各地政府间应加强协调，建立上游与下游之间的协商机制，打破行政区划界限，各省应加强沟通协作全面建立覆盖全流域生态补偿机制，必要时由上级政府购买生态产品，下游地区可以与上游地区签署协议，约定由下游地区向上游地区支付一定费用，上游地区用这笔费用进行水生态保护，但流经下游的水质必须达到一定标准，否则下游地区可以不予支付，由此实现全流域补偿，达到上游地区与下游地区实现双赢的目的，增强水生态补偿机制的整体性、联动性。增强生态补偿的联动性不仅需要政府干预，同样需要市场的力量加以推动，生态产品上线交易，生态资源与生态产品资本化，实现资本流通。5.2.4确定合理的水生态补偿标准水生态补偿具有补偿范围大、补偿地区差异性大的特点，因此必须因地制宜，统筹考虑，制定不同的补偿标准，并建立动态调整机制。流域上下游地区应依据沟通的结果以及上级政府间协调的结果确定补偿标准。各个流域统筹考虑河流的水质、水量以及流域不同地区经济环境情况等因素确定相应的补偿标准。巨文慧，孙宏亮，杨文杰，续衍雪，郜志云，刘海龙.关于流域生态补偿中央财政资金分配的思考[J].环境与可持续发展，2020,45(05),170-173巨文慧，孙宏亮，杨文杰，续衍雪，郜志云，刘海龙.关于流域生态补偿中央财政资金分配的思考[J].环境与可持续发展，2020,45(05),170-173黄锡生，陈宝山.生态保护补偿标准的结构优化与制度完善[J].社会科学，2020，（03）：43-52贾德荣.生态综合补偿机制构建:基础、困境及其出路[J].辽宁行政学院学报,2020，（06）：92-965.2.5健全规范的水生态补偿资金机制持续稳定的水生态补偿资金机制是水生态补偿活动运行的基础。生态保护工程投入大，周期长，很难吸引资金投入，由此造成生态补偿市场化程度不高，水生态补偿主要依赖政府的财政支持，补偿方式的单一性是补偿标准偏低的重要原因。为有效解决生态补偿资金来源单一问题，必须按照权责利相统一的思路，坚持让受益者付费，完善水资源有偿使用制度，政府可以通过制定科学有效的税收政策，利用税收的杠杆作用，发挥税收对纳税主体行为的调控作用，对水生态友好型企业进行补贴，给予其企业所得税征收优惠政策，对水污染型企业实行较高税率，进而引导企业在生产中注重水生态保护。赵望皓赵望皓.浅析如何运用财税政策构建生态补偿机制[J].辽宁经济，2020,(05)：18-195.2.6发挥水生态补偿对乡村振兴的推进作用我国已经实现全面摆脱贫困，然而脱贫攻坚不是终点，需要发挥生态补偿对脱贫成果的巩固作用和对乡村振兴的推动作用。在护林员政策下，贫困群众当上护林员守护了绿水青山也换来了金山银山，护林员政策是“生态补偿脱贫一批”的真实写照，水生态补偿领域可以学习护林员政策，发展水生态旅游，带动民宿发展，发展环境友好型产业，可以学习农夫山泉经验，并将收入的一部分用于水生态保护，将生态保护与生产经营相结合，实现经济效益与水生态保护相协调，在保护水资源的同时让人民群众过上好日子。结论生态补偿制度已经成为我国生态文明建设的重要内容。水资源在社会经济发展中具有基础性作用，我国水污染日益严重并且在水资源利用方面具有广泛利益冲突，建立并完善水生态补偿法律制度是保护水生态环境，推进生态文明建设的必然要求。通过本文论述，笔者对水生态补偿的概念进行了界定，指明了完善水生态补偿法律制度对改善水生态环境，推进生态文明建设，巩固脱贫成果，促进乡村振兴具有重要意义。然而当前我国水生态补偿存在法律制度方面的缺陷，表现为宪法规定存在缺失，部门法规定模糊，缺乏可操作性。为此，笔者提出要完善水生态补偿法律制度，形成法制化的补偿模式。将生态补偿的内容纳入宪法，发挥宪法对包括水生态补偿在内的各领域生态补偿立法的指引作用。完善水生态补偿相关立法，通过明确补偿主体，扩大补偿范围，完善横向补偿机制，合理确定补偿标准，拓展补偿资金来源，赋予水生态补偿综合功能等途径来健全水生态补偿法律法规。近年来生态补偿机制的建立与完善受到党和国家的高度重视，生态补偿也是近些年学者们研究的热门问题。虽然笔者查阅了诸多文献和资料，竭力进行论证分析，但文章中一定会存在理解不深入，论证不全面的问题，但笔者希望，通过研究能够为我国水生态法律制度的完善提供新的思路和途径，早日形成完备的水生态补偿法律制度