新加坡社会保障制度

第十章新加坡社会保障制度新加坡的社会保障体系由社会保险和社会福利两部分组成。社会保险由国家强制实施个人储蓄的中央公积金制度构成,是新加坡社会保障体系的主体部分,也是其最具特色之处。社会福利是指政府对无法维持最低生活水平的成员给予救助,如对穷人发放津贴和救助金,它是社会保障体系的辅助部分。一、中央公积金制度的建立和

发展1955年7月1日,中央公积金制度正式建立并实施。最初,公积金制度所包括的劳动者是指受雇于同一雇主、时间在一个月以上的工人,不包括临时工及独立劳动者,也只是一个强制性的储蓄计划,保障的范围也只涉及公积金会员退休或因伤残丧失工作能力后的基本生活。随着时间的推移,新加坡政府在原有储蓄计划的基础上,又推出了一系列公积金计划,包括的范围除养老保险外,还包括住房、医疗、教育、投资增值等多个方面,如1968年推出的公共组屋计划、1984年推出的医疗储蓄计划、1995年推出的填补医疗储蓄计划等等。二、中央公积金制度的组织和

实施1、缴费率雇主和雇员都向中央公积金缴费。1955年的缴费率为10%(雇主和雇员各缴纳5%),1968年上升到13%,1984年达到50%,目前基本稳定在40%,其中雇主缴17%,雇员缴23%。但由于公积金制度规定其会员可以将一部分积累额购买住房、股票和支付教育及住院医疗费用,因此,实际用于养老的公积金远低于40%的缴费率。为了避免公积金过多用于其他支付而影响养老保险,1987年政府规定,达到55岁后必须在其公积金账户中保留一笔最低存款,以充分保证60岁退休后可以购买相当于社会平均收入25%的最低终身年金。2、中央公积金的构成中央公积金是一个完全积累的强制储蓄计划。55岁以下会员的个人账户一分为三,普通账户、医疗账户和特别账户。普通账户的储蓄可用于住房、保险、获准的投资和教育支出;医疗账户用于住院费支出和获准情况下的医疗项目支出;特殊账户中的储蓄用于养老和紧急支出。55岁以后,其个人账户变更为退休账户和医疗账户两个,其成员在中央公积金计划账户内的数额达到最低规定后,可以提取部分积蓄。3、管理机构公积金管理局设理事会,由政府、职工代表、雇主、社会保障专家四方组成,主席由政府委任,日常工作由总经理负责。下设会员服务、雇主服务、人事、行政、计算机、内部事务六个部。4、公积金存款利率公积金存款的利率是由政府决定的。其中,普通账户和医疗账户的存款利率,都是新加坡四家主要的国内银行,新加坡发展银行、华侨银行、华联银行和大华银行的一年期定期存款利率的算术平均值。但特别账户及退休账户上的存款利率则稍高于这个名义利率,原因是这两个账户上的存款的期限较长。55岁以下的会员可以动用普通账户中的存款进行公积金局指定的投资。包括购置政府组屋、政府批准的保险项目和投资项目、支付教育费用以及向父母的退休账户进行填补性转移支付等。这些投资都要通过中央公积金局指定的托管人来进行。托管人的资格通过托管法的规定来决定。三、中央公积金的投资管理为了促进公积金资产的保值增值,近年来公积金局陆续引进了各种投资计划。主要有以下几种:1、投资计划。是指会员可动用80%的公积金存款或普通账户中的余额投资于股票、基金、黄金、政府债券、储蓄人寿保险等方面,以实现资产的保值增值。满足下列三个条件可以参加投资计划:年龄在21岁以上;不是未偿清债务的破产人;公积金账户有足够的存款。参加投资计划的会员,可以独立选择投资工具实现投资增值,但为此必须承担可能出现的投资收益率达不到公积金管理局所提供的无风险收益的风险,甚至出现负收益。只有投资收益中超过无风险收益的那部分,投资人才有权提取。2、新加坡巴士有限公司股票计划。这项投资计划是为了使会员能利用其公积金存款购买新加坡巴士有限公司的股票,购买上限为5000股。3、非住宅产业计划。该计划允许会员用公积金储蓄投资写字楼、商店、工厂和仓库等非住宅房地产。会员可以单独或合伙购买这类房地产。4、填补购股计划。该项计划是协助新加坡人拥有国营机构私营化后所出售的股票。实施这个计划的目的,是为了推动新加坡人更多地长期持有政府控股的上市公司的蓝筹股,从而控制政府控股公司的长期投资。中央公积金主要投资于政府债券,以及工业、住宅和基础设施建设,安全性较高,但收益较低。从1989年到1998年,中央公积金的平均名义收益率为3.51%,扣除通货膨胀因素,实际的无风险中央公积金收益率为1.28%。尽管如此,在政府的推动下公积金制度还是发展很快,1999年,基金总额达到928亿美元,每年收缴128亿美元。四、对中央公积金制度的评价新加坡的中央公积金制度是一个集中管理和强制性管理程度都很高的社会保障制度。新加坡政府利用其高度社会控制能力,强制性地使人民必须为自己的种种保障之需进行预防性储蓄和投资。从而降低了政府的社会福利开支,又为公共设施建设和资本市场发展提供了大量资金。中央公积金制度在增进社会稳定和国民福利方面发挥了重要作用。公积金在积累的过程中,会员可以使用公积金来买房、购买产业或进行投资以提高收入。人人安居乐业,再加上在养老和医疗上保障较好,这就能较好地免除个人和家庭的后顾之忧,从而增强了国家的凝聚力,有利于社会的安定。当然新加坡中央公积金制度也存在一些弊端。例如,该制度没有再分配功能;缴费率过高,最高时达到工资的50%,企业负担较重;账户投资收益率一直处于较低水平等等。但无论如何,在世界上,新加坡中央公积金制度已经成为政府主导型社会保障制度的典范。五、新加坡模式的启示:

借鉴但不可“照搬”作为强制储蓄、完全积累型社会保险模式,新加坡的“中央公积金”制度曾一度被国际劳工组织否认具有社会保险性质。而现在国际社会公认它是社会保险典型模式,盛赞它是一种“自我保障融人社会保障机制中”的很好的模式,认为“公积金制取得了社会效益,不失为一种有发展前途的社会保障。”55年来,新加坡的中央公积金制度为许多国家进行社会保障制度改革提供了独辟蹊径的思路和富有价值的鉴戒。社会保险制度作为社会保障制度的主要部分,其初衷是起到分散社会风险,实现社会成员互助共济的功能,从而进一步稳定社会秩序促进经济的发展。养老保险制度是社会保险制度的主干,也是社会保险制度的重心,与经济、政治、社会、文化等领域有千丝万缕的紧密联系,其基本的筹资模式有两种。第一种是现收现付、社会统筹模式。这在西方福利国家中很流行。然而,这种模式受到严峻的考验。“灰色浪潮”的冲击,奖懒罚勤的潜在效应,造成政府财政长期透支,纳税人不堪重负,福利增长与经济增长的不平衡等等,这一切都使福利国家近20年来不停顿地对以养老保险为重心的社会保障制度进行改革。最早宣布为“福利国家”的英国,其前首相撒切尔夫人执政时大声疾呼,要重新创建新的社会保障体制以向高福利时代告别。德国前总理科尔也坚持:德国的高福利制度必须进行彻底改革,如果继续坚持目前的社会保障制度,那么,年轻人的负担就会越来越重,甚至影响到社会的存亡。第二种是基金积累、个人帐户模式。新加坡、智利等国采用这种养老保险模式,几十年来已预筹积累了巨额养老基金。这些积累的养老金不仅对老龄化的到来应付自如,而且为国民经济的持续发展提供了充裕的资金。两种筹资模式略一比较,后一种的优越性很快就表现出来，所以,世界上不少国家纷纷学习、借鉴、仿效。智利的养老保险制度原本为现收现付社会统筹制,作为一个发展中国家,仿效发达国家的制度自然给予智利以很大的教训。痛定思痛、智利决定彻底变革这种养老保险制度,并已取得良好的效果,成为拉美地区的“典范”。阿根廷、波利维亚、墨西哥、秘鲁、乌拉圭等国都借鉴智利的经验建立或准备建立这种新的养老保险制度。从本质上讲,智利的改革就是把西方传统的现收现付社会统筹模式转变为基金积累、个人帐户模式。所以智利学习的是新加坡的成功经验。我国传统的养老保险制度由于落后、僵化,已成为我国发展道路上的羁绊和隐患,因此,必须在总结教训的基础上,广泛借鉴他国成功经验,对传统养老保险制度进行彻底变革。无疑,新加坡的成功经验很富有吸引力。（一）新加坡经验对中国社会

保障制度改革的启示1、应寻求适合本国国情的社会保障制度安排这一点在新加坡中央公积金制度中体现得特别明显。新加坡中央公积金制度是在英国殖民者统治时期酝酿建立的。当时英国已经建成了福利国家,但是新加坡并没有照搬英国的福利国家模式,而是建立了中央公积金制度。中央公积金制度是当时政治、经济、社会和文化的产物。当然,中央公积金制度后来的发展变化及其完善都是紧紧围绕着新加坡的政治、经济、社会、文化因素来展开的。中国社会保障制度安排应借鉴新加坡中央公积金制度运行的这一基本经验,建立与中国国情相适应的社会保障制度,而不应完全照搬其他国家的社会保障制度模式。2、应重视家庭在社会保障中的作用在中国儒家文化的影响下,新加坡中央公积金制度强调家庭在社会中的作用,并以家庭为中心来处理社会问题。实践证明,这一做法在维护社会稳定、促进就业、缓和代际矛盾等方面起到了积极作用。中国是一个深受儒家文化影响的农业大国,虽然目前的经济结构和家庭结构发生了很大的变化,但是家庭成员的经济关系和亲子文化并没有发生与之同步的变化,家庭内部的分配功能还很强。中国应该借鉴新加坡的经验,在社会保障制度尤其是农村社会保障制度改革和完善中充分发挥家庭的作用,家庭尤其要在养老保障、医疗保障和失业保障等方面起到重要作用。3、应大力发展企业补充社会保险中国的国情决定了中国不能走新加坡中央公积金制度所实行的由个人和企业负担的高投保率的单一支柱的社会保险制度。中国社会保险制度包括基本社会保险、企业补充社会保险和个人自愿储蓄三个层次,这是符合中国国情的现实选择。但是目前企业补充社会保险发展缓慢,还没有充分发挥其应有的保障作用。企业补充社会保险制度的改革、完善和发展可以借鉴新加坡中央公积金制度的作法,为职工建立个人账户,作为基本社会保险必要和有益的补充。以新加坡中央公积金制度经验为借鉴,我国在大力发展企业补充社会保险时,应考虑坚持投资的基金有竞争性、管理基金有独立性尤其是政治独立性、人们应有选择基金的权利这三项原则。在对企业补充社会保险建立的个人账户进行管理时,应着重考虑对基金管理机构的自由选择权、基金的透明度、基金缴费主体、政府补贴方式以及基金管理公司的运营收益率这些因素。4、应加强社会保障基金的运营和管理社会保障基金的保值增值是社会保障制度的生命线。以新加坡中央公积金制度经验为借鉴,中国在社会保障基金运营和管理方面应该着重做好三点:一是社会保障基金投资决策者在制定投资政策时不仅要考虑基金本身的保值增值,还要兼顾其他的社会目标。全国社会保障基金理事会管理的那部分基金在投资时应该注重对整个社会进步和国民经济的促进作用,有时甚至可以为此在收益率上承受一定的损失,省级统筹基金可以适当考虑对地方经济和社会发展的促进作用,但不能因此而使基金遭受重大损失,个人账户基金和企业年金则可以把保值增值当作唯一目标。二是社会保障基金管理目前应避免过度分散。全国社会保障基金当前还是应该以集中管理为主;省级统筹基金应该由各省建立独立于行政部门之外的专门的管理机构来集中管理;个人账户基金可以交给商业投资机构管理,但必须成立一个能够代表职工利益的机构来选择投资机构,而不应由职工个人去选择;企业年金应由企业自己决定如何管理和投资。三是加强对社会保障基金运营和管理的内部监督及外部监督,严防社会保障基金被贪污、挪用等腐败行为。5、应充分考虑制度安排的有效性和政府干预的合理性新加坡公积金制度的成功运行在于其制度安排的有效性与政府干预的合理性,其中政府干预形式出现的合理的制度安排是该制度高效运行的关键。合理的制度安排主要体现为社会福利制度与社会保险制度的互补性。(1)合理的制度安排的互补性是新加坡公积金制度成功运行的基本前提学术界通常认为新加坡公积金制度基本上不具备社会再分配功能,是一种背离社会公平的制度安排。然而该公积金制度能够成功运行则在于社会福利制度(公平)与社会保险制度(效率)的互补,互补的制度安排实现了效率与公平的协调。从这种意义上讲,社会福利制度是社会保险制度运行的重要制度基础。新加坡的社会福利制度包括住房补贴、生活救济、教育补助、就业服务、保健补贴、儿童补贴、交通补贴等。如对月收入800元以下的家庭,政府为其租房提供津贴；低收入的寡妇购买住房,在20年内或被补贴者达到45岁,政府将800元的常年拨款存入他们的公积金户头；

由于年老、疾病、残障或其他原因不能工作而又无依无靠的公民,政府通过公共援助计划按月发给生活津贴；在就业服务方面,政府对贫困人士通过社会发展部提供不超过2000元的免息贷款,帮助其从事小生意等。社会福利在相当程度上为低收入者、需要社会救济者提供最基本的保障,从而为新加坡公积金制度的效率功能实现提供了制度条件。国际社会曾在较长时间内对新加坡公积金制度的社会保险功能提出异议,其焦点在于其公积金制度不具备社会再分配性质,其实这是一种割裂制度整体安排、忽视制度整合的一种机械的、片面的认识。要看到，不同国家、不同时期的社会保险制度的选择是由该国当时的政治、经济、文化、社会结构等诸多因素决定的,不同的历史条件决定不同时期的社会有不同的制度安排。正视各国社会保险制度现实,社会保险制度过多的公平功能往往导致激励机制和动力机制的丧失,导致平均主义的形成,其结果只能损失效率并最终可能导致制度崩溃。新加坡和智利社会保险制度成功之处就在于其富有激励机制和动力机制的制度安排。因此,在社会保障体系整个制度安排中,如果某些制度安排以公平为目标,其他制度安排则可以效率为目标。只要整个制度具有效率与公平的互动协调,那么这种制度安排就具有制度安排的合理性和制度运行的生命力。新加坡的社会福利制度在相当意义上是社会保险制度运行的重要基础。这充分说明一国社会保障制度的安排必须着眼于本国实际,并从社会保障整个制度体系入手作整体安排,以各子系统的相互协调作为制度安排的基本依据。由此说明,不同国家社会保险制度可能有不同的制度模式,关键在于这种制度模式是否适合于该国的政治经济文化背景,这为各国社会保险制度安排的多样性提供了理论依据。在中国这样一个社会救济根深蒂固的国度里,能否在发挥社会救济体现公平的前提下更大程度上体现社会保障的效率,这是非常值得关注的。另外，在这样的路径下,目前的多层次社会保障体系中,能否适当缩小统筹部分的比例,加大个人账户的比例,进而在制度层次上解决目前社会保险面临的现实问题和未来的潜在危机,确实是一个值得重视的问题。(2)政府在公积金制度中的适度干预是新加坡公积金制度成功运行的根本条件不同国家在不同的制度条件下有着不同的社会保障模式,在不同的社会保障模式中,政府的作用也不尽相同。新加坡公积金制度的成功运行一直在于政府的恰当角色,政府对新加坡公积金制度的制度安排起到了十分重要的作用。第一,政府根据经济的景气状况确定该制度的缴费率。如：1985年个人的缴费率大至为25%,1986年、1987年新加坡经济出现不景气状况,政府据此调低个人缴费率为10%。对企业来说,减少了工资成本,进而又有利于企业的稳健经营,对个人来说,坚持了个人缴费率与个人收入相一致的原则,有利于个人长期收入计划的安排与实现。第二,家庭保障计划、家属保障计划、最低填补储蓄计划弥合了收入差距拉大的矛盾,同时家庭保障融于社会保险制度之中,实现了家庭保障与社会保障的有机结合。第三,在资产增值计划方面,政府根据经济发展的不同水平推出不同风险与收益组合的增值计划,如1978年新加坡巴士有限公司计划,1986年非住宅计划,1993年基本投资计划、增进投资计划、填补购股计划。适时地推出资产增值计划既保持了与经济发展水平的一致性,又实现了公积金的保值增值,促进了国内金融经济的发展。第四,政府对公积金的适度管理。政府既未安排庞大的官僚机构,也未直接参与公积金的管理,政府的主要职责是通过制定有关的政策法规,通过财政部对中央公积金局的直接监督来强化对公积金的管理。第五,政府在协调财政部、社会发展部、劳工部、内政部、人事部、建屋发展局、国家社会服务理事会方面发挥了较好的作用。综上所述，政府根据经济发展水平确定缴费率、安排适合经济发展水平的各种投资计划,加强财政部、劳工部、公积金局等各部门的协调及社会福利计划的配套,实施家庭保障与社会保障的有机结合,保持对公积金管理的廉洁高效,政府的适度作用是新加坡公积金制度良性运行的根本条件。同属于东亚地带的新加坡与中国有诸多相同的制度文化背景,在这种特定的制度文化背景下,政府对经济(包括社会保障制度)仍然起着主导性作用。因此,建立政府主导性的社会保障制度,实行相对集中的基金管理模式,保持政府(对社会保障制度)的廉洁高效,是中国社会保障制度建设与发展的根本所在。（二）新加坡模式不能生搬硬套要注意到,我国与新加坡很多地方不同,所以借鉴经验、学习制度时切不可生搬硬套。首先,社会保障理念有很大的不同。新加坡的政治理念是社会民主主义,主张“机会平等”,对于社会贫富两极化采取“无为而治”的政策。体现在社会保险制度上,便是不注重互助共济功能,使社会保险不能有效地起到缓解社会分配不公的作用。我国在处理“公平与效率”关系上，是坚持公平优先、兼顾效率的原则，是通过发展经济,逐步缩小社会贫富差距,“最终实现共同富裕’的根本目标。所以,在借鉴不同制度的具体安排时,会有不同的考虑。其次,国情不同。新加坡是一个地小人稠的城市国家,经济发达,人均国民生产总值已接近美国。新加坡实行公积金制度的成功在一定程度上是靠它在二战后经济的持续高速增长,这种增长不仅为发展中国家少有,也是战后这地区特殊的国际环境所造成。目前我国改革开放的国际环境与当时新加坡不同,而且是多人口的大国,农村人口还占绝大多数,全国各地区之间经济发展极不平衡,城乡经济发展水平差距还很大,人均国民生产总值不到四千美元。今后的五十年是我国现代化过程的重要时期,要解决资金积累问题,职工收人分配的难题不是一个二百万人口的城市国家现代化过程所能想象和比拟的。第三.技术上有差距。