保障房与“新房改”：住房保障模式的变迁

正文目录历变：房障三种式 519400“改提出层住体，售成障主体 61.220601，售于配有变有房” 91.32014年始改替配，到2021年保租房 11他之：房障三条径 15售保房新坡组屋 15租保房香公屋荷的会房 16中香租举”公体系 16荷：会房构提“会租” 18品体中保房：国日为例 19日：过五计划与三支”量建保房 19英：社住到私化潮 21启：新轮障建设展？ 23位重市和障的系 23求房产求系改后保房么？ 24保对：城的工阶和进才 26筹方：活量资源 28障的个标稳增与民生 29金源重是政资与PSL 30风提示 32图表目录图表1:售配与造等类障供模的历演变 5图表2:适投占宅投比例 7图表3:适开减速 8图表4:2000人普的城住结构 8图表5:2008-2018年房开工 10图表6:2000和2010市住结对比 11图表7:2000-2010年住房式家户动 11图表8:改在2013-2015年速 13图表9:改将来声 13图表10:2010和2020城市房构比 14图表11:2010-2020年类住形的庭变动 14图表12:部国和住房有和租比重 15图表13:新坡庭形式 16图表14:新坡屋惠价格 16图表15:新坡屋和建设 16图表16:香家住式 17图表17:香公租金 17图表18:香各房建设比 18图表19:荷存住构 19图表20:各社住提供者 19图表21:日户住人均房 21图表22:日“低标准”下家占比 21图表23:日住结历史变 21图表24:英历竣房数量 22图表25:英存住构的史变 22图表26:保房应系 23图表27:住供体演变 24图表28:总层在2015年后现一一” 25图表29:人住与化率相关 25图表30:人住与均GDP相关 25图表31:近年策大城工阶的房难问题 26图表32:21超特市人和济况 27图表33:20城公与其租占比 28图表34:全商住销比于史点 29图表35:关“地是支产”表述 29图表36:一公预出-障安工程 31图表37:新保性工程专债 31图表38:保性居财政出结变化 31825历史变迁：住房保障的三种模式房呈现轮动特征“94301994-20051720032006-201420142014202120232003图表1:配售、配租与改造等三类保障房供应模式的历史演变资料来源：中国政府网，1.11994-20052003三是从实“9420以上19941〔1994〕43）434320“982国发〔19982398“94，231997-2002199712.116.61997-200213.9左右。廉租房在这一时期进展偏慢，仅覆盖全国0.08的家庭户。2005年底，全国仅有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围3，占全国家庭户（39519万户）的0.084。考虑到1998年房改提出廉租房建设以来已有7年，这一进度实在不算快。1https:///zhuanti/2015-06/13/content_2878960.htm2https:///zhengce/zhengcefagui/qtwj/201309/t20130924_776668.html3https:///govweb/gzdt/2006-04/03/content_243639.htm4https:///gzdt/2006-03/16/content_228740.htm图表2:经适房投资占住宅投资比例1200

（亿元）

中国:本年住宅完成投资额:经济适用房屋

经适房投资占比-右1816100014800 12106008400 6420020 019971998199920002001200220032004200520062007200820092010资料来源：，2003。2003852003〕18）标志981852803510远远后商房设整体宅开面在期间均长16。6[207]585https:///gongbao/content/2003/content_62364.htm6/sites/default/files/download-manager-files/Low20Income20Housing20in20China.pdf7https:///zwgk/2007-12/01/content_822414.htm图表3:经适房开工减速（%（%）(停止)中国:本年新开工房屋面积:住宅:经济适用房屋:同比中国:本年新开工房屋面积:住宅:同比16.1%-11.4%100806040200-20-401997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012资料来源：，国家统计局，2000年六普据示镇房经济用比6.0买和租赁商房比15考到“98改落到，仅两时，镇庭中已7821976（设。1968”20019图表4:2000年人口普查的城镇住房结构其他,5.4其他,5.435.7购买、租赁公37.9购买、租赁商品房,15.0购买经适房,6.0资料来源：，国家统计局，8https:///test/2008-04/21/content_950407.htm9https:///gongbao/content/2001/content_60699.htm1.22006-2014200398“200672006510（20〕7号2062006有54.7万户低收入家庭11，通过廉租住房制度改善了住房条件。这一数据意味着2006年一年就增加了21.8万户廉租房家庭，相当于之前7年总量的三分之二。20072007812（0〕4）2008年保障房建设大提速，廉租房、经适房、棚改房“三箭齐发”。2008年1213（2008〕131）320112011。914201〕5号2014152008。1994200710002008年大规模实施保障性安居工程以来，到2018年底，全国城镇保障性安居工程合计开工约7000万套16。10https:///zwgk/2006-05/29/content_294450.htm11https:///govweb/jrzg/2007-02/19/content_530847.htm12https:///zwgk/2007-08/13/content_714481.htm13https:///zwgk/2008-12/21/content_1184227.htm14https:///zwgk/2011-09/30/content_1960086.htm15https:///jrzg/2013-12/06/content_2543613.htm16/politics/2019-08/13/c_1124871587.htm图表5:2008-2018年保障房开工0

2008-2018年保障房开工（万套）452245221612573282公租房/廉租房 经济适用房 限价商品住房 棚改安置住房资料来源：中国政府网，20％左右。200617指出20111820600户2从第六次人口普查的住房结构，可以看出配租型保障房是2000-2010年住房供应变动的主线逻辑之一商品占大增从8.9至26.4城家庭中超过四分之一购买商品房，十年间增加了约4300万户。二是廉租房快速发展，在2000年时还出在中，2010年经到2.4，约507户庭在租房，从6.0至4.1十居住经房城家仅增了60.7万，自2003年17https:///gongbao/content/2006/content_268766.htm18https:///2011lh/content_1825838_9.htm图表6:2000和2010年城市住房结构对比其他,5.4其他,5.4其他,4.123.5购买公房,12.9购买经适房,4.1购买经适房,6.0购买商品房（含二手房）,8.9租赁其他住房,20.5购买商品房（二手房26.418.62.435.7自建住房,31.590807060504030201002000

2010资料来源：国家统计局，图表7:2000-2010年各类住房形式的家庭户变动（万户）

其他-406.1购买公房

145.3购买经适房 60.7购买商品房（含二手房） 4295.7租赁其他住房 1155.8租赁廉租房 506.9自建住房 1830.9-500 500 1,500 2,500 3,500 4,500资料来源：国家统计局，1.32014202120142015，2020（老。2013-2015棚改的政策脉络。2005200819（201325号）201320171000201419https:///zwgk/2013-07/12/content_2445808.htm201436）2015，621（201537）2015-20171800（2015580套1060（205年432万户按建设规模来看2013-201515-186002019111（1.5。2015-20172019年旧改开始接力，目前已完成99进度。旧改的大规模建设从2019年开始，2020722（20202320202000概是223921.87万，工度达到99.4，后开十分限如扩的可能有1300个小区左右。旧改或将在今年底迎来尾声。20212021724（2021〕22）。022年8房87026002520https:///zhengce/content/2014-08/04/content_8951.htm21https:///zhengce/content/2015-06/30/content_9991.htm22https:///zhengce/content/2020-07/20/content_5528320.htm23现在老旧小区改造进展如何？住建部回应()24https:///zhengce/content/2021-07/02/content_5622027.htm25/n1/2022/0817/c1004-32504786.html图表8:棚在2013-2015提速 图表9:旧改将来声（万套）7006005004003002001000

中国:建设计划:棚户区改造住房 中国:实际执行:棚户区改造住房

60,00050,00040,00030,00020,00010,000

全国:新开工改造城镇老旧小区数个 累计进度右

99.476.152.299.48.69080706050403020102012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

0 02019 2020 2021 2022 2023资料来源：，中指研究院， 资料来源：，2010-2020：发展，中买品房含手）从26.4提至42.1，房（2014廉和租后都公房占从2.4提到3.4。果镇家76005601.92010-2020比降0.3个，从4.1降至3.8。减小主原是适与两限房在七普中合并统计，前文指出（图5）限价商品房在2008-2018年间新开工2822.920101.3赁住房等形式2016262000202127200021.926https:///xinwen/2016-03/17/content_5054992.htm27https:///xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm图表10:2010和2020年城市住房结构对比其他,4.1 其他,其他,4.1 其他,5.9购买公房,12.9购买经适房/限房,3.8购买公房,6.1购买经适房/购买商品房（含二 限房,4.1手房）,26.4购买商品房（含二手房）,42.1租赁其他住房,18.6租赁廉租房/公租房,2.4租赁其他住房,17.7自建住房,31.5租赁廉租房/公租房,3.4自建住房,21.090807060504030201002010

2020资料来源：国家统计局，图表11:2010-2020年各类住房形式的家庭户变动他-774.3他-774.3房976.0房325.6）7597.41641.2房560.9房-7.3其购买公/两限购买商品房（含二手房/公租自建住-1,000 0 1,0002,0003,0004,0005,0006,0007,0008,000资料来源：国家统计局，注：①2014两限房”增加主要来自于两限房归入该类他山之石：住房保障的三条路径国际较看，2020国城住自率73.8，略于OECD国的71.5；但我国租占为3.4，远于OECD国的7（这为SocialRentalHousig2021我们选择了三组具有代表性的国家和地区，研究其保障房建设对我国的启示。一是配售型保障房，以新加坡组屋制度为代表；二是配租型保障房，典型是中国香港的公屋与荷兰的社会租房；三是英国和日本，这两国的住房体系均以商品房为主，保障房占比较低，与我国更接近。图表12:部分国家和地区住房自有率和公租房比重

（公共租房占存量房屋比例）

荷兰荷兰中国香港奥地利丹麦英国法国冰岛芬兰

中国大陆爱尔兰10%

韩国

欧元区波兰瑞典 美新西5% 大利亚

马耳他

新加坡匈牙利德国0%

挪威意大利

爱沙尼亚拉脱维亚-5%

加拿大比利时

西班牙葡萄牙

斯洛伐克（住房自有率）-10%

斯洛文尼亚30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%资料来源：OECD，，CEIC，2.1配售型保障房：新加坡组屋新加坡是配售型保房度的典范。2022新家庭房有达89.3，远高于他家地（OECD均值71.5新坡成居都有有房主要原202277.97774“组屋+（HDB）HDB1028。28/Admin/UploadFile/Issue/202102030001/2021/9//20210913094135WU_FILE_0.pdf图表13:新加家住形式 图表14:新加组的惠907060403010

组屋 高级公寓及其他公寓 有地私人住宅 其他住宅类型1980198519901995200020052010201520202022

25,0（新加坡元/平米）00（新加坡元/平米）00均价00000000015,010,05,0

组屋 私人公寓 有地私人住宅资料来源：， 资料来源：Smartwealth，HDB60-70，200078，201778图表15:新加坡组屋申请和建设400组屋租赁申请组屋购买申请组屋租赁申请组屋购买申请组屋建设量（千套）1960-19651966-19701971-19751976-19801981-19851986-19901991-19951996-20002001-20052006-20102011-20152016-20202021以来1960-19651966-19701971-19751976-19801981-19851986-19901991-19951996-20002001-20052006-20102011-20152016-20202021以来资料来源：HDB，一右而民有住的例不在50-60间。年港屋家庭为47，乎据半江，私房规模十分接近。香港公屋分为出租和资助出售两种模式，以周转效率更高的出租为主，占香港家庭的30.7，资助出售仅占15.6。香港的公屋政策发展可分为三个阶段29:第一阶段（1952-1973年第二阶段（1973-1977年10第三阶段（1978年以来50Numbeo42.130喻大图表16:香港庭房式 图表17:香港屋金9080706050403020100

公屋-租住 公屋-资助出售 私人房产 临时房屋53.1 53.7 53.015.6 14.9 15.630.6 30.5 30.7

400（港元/平米）350300250200150100500

公屋租金 私人住房租金2012 2017 2022

2013 2018 2023资料来源：， 资料来源：，29熊衍人等《国外住房发展报告》2015年第三辑30https:///property-investment/rankings_by_country.jsp图表18:香港各类房屋的建设占比公营租住单位 资助出售单位 私人楼宇单位8050201998199920001998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022资料来源：，OECD58（ScialRetalHoun，34.14076550144031。1945-1990缺19190年后随着（HousingAssociationsOED数79OECD284住房机构，他们所拥有的住房单位数量差别很大，最小的机构少于400个住房单位，最大的机构拥有超过8万个住房单位。社会住房机构总共拥有超过230万套住房，资产规模达到873亿欧元32。31https:///sites/default/files/research/files/harvard_jchs_the_peoples_housing_history_van_deursen_2023.pdf32同上图表19:荷兰存量住房结构资料来源：JointCenterforHousingStudiesHarvardUniversity，图表20:各国社会住房的提供者国家公共机构 地方公共机构 非盈利或有限盈利机盈利机构和个人供应商 其他形式100908070605040302010韩国韩国丹麦斯洛文尼亚冰岛爱尔兰法国英格兰日本澳大利亚荷兰资料来源：OECD，对大部分国家和地区而言，保障房只是兜底作用，住房供应体系的主体还是商品房。1968、1973、197819454203319681.01197319680.971.15197830.414.8日本通过制定81966-20054088住房保障的三大支柱：公库、公营、公团。1950年，日本出台《住宅金融公库51（1955，20480房发展有所减速19634.61978年维稳，后断降，2020年为4.8然，仅公房公住宅中1950-2001189034。33/_upload/article/files/42/0f/6cb99da2422682caa9ed035b9d90/c70c9093-8d5c-4266-8d21-3b39cdc840a2.pdf34同上。图表21:日本均房人住房 图表22:日本最住标线以下家占比2.0

日本:户均住宅数套日本:户均住宅数套人均住房间数间 人均住房间数间19551960196519701975198019851990199520002005201020152020

35（%（%）最低住房标准线以下的家庭占比30.414.85.24.2 4.3 4.2 425201510501973 1978 1983 1988 1993 1998 2003 2008 2013 2018资料来源：， 资料来源：BCJ，图表23:日本住房结构的历史演变自有住宅 公共租房 私人租房 公司提供7.6 7.6 7.57.1 6.76.7 6.1 5.4 5.04.890807060504030201001963196819731978198319881993199820032008201320182020资料来源：BCJ，2.3.2英国：从社会住房到私有化浪潮英国的保障房道路与日本有相似之处，战后英国大量建设社会住房，但不同的是80年代开始英国掀起了社会住房私有化改革的浪潮。841959198140以上。80，197980102921991000190therihtobuy3-01980-201323035。2020年英有17.1社会租，中10.2由私注供者（RentedPrivateRegisteredProviders）6.9图表24:英国历年竣工住房数量45

私人企业 住房协会 地方政府4035302520151050195019551960196519701975198019851990199520002005201020152020资料来源：英国统计局，图表25:英国存量住房结构的历史演变自有住房 私人租房 私有注册供应者 地方政府租房 其他公房14.36.9 18.969.063.890807060504030200100资料来源：英国统计局，35王微等，《房地产市场平稳健康发展的基础性制度与长效机制研究》，P298启示：对新一轮保障房建设的展望？图表26:保障房供应体系资料来源：定位：商品房与保障房的边界。从他山之石来看，除新加坡外，大部分国家和地区，商品房都占主体地位。从历史变迁来看，我国98房改方案曾设计“以经济适用2003182011以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求”的住房供应体系。20231136会取代商品房，7.22020203.4（/租房，售保房比3.经房/限，合约.2（前图10。2007376.32023636构建房地产发展新模式推动房地产高质量发展()37/zhibo/2007-08/30/content_8785350.htm?show=t9000383.190007020.3新一轮保障房如何重构市场和保障的关系？20032020006.020202.9（房0228393.1庭户算占到0.1。但年始配型房重提。2023年8月25；9411改20年后图表27:住房供应体系的演变时间政策/场合住房供应体系1998国发〔1998〕23号①建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系②最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房2001十五规划加大以经济适用住房为重点的住房建设力度，建立廉租房供应保障体系2003国发〔2003〕18号调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房2006十一五规划健全普通商品住房与经济适用住房、廉租住房相结合的城镇住房供应体系2011十二五规划①加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。②对城镇低收入住房困难家庭，实行廉租住房制度。对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购买商品住房相结合的制度。2016十三五规划构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系2021十四五规划加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度2023住建部长发言实现政府保障基本需求、市场满足多层次住房需求，建立租购并举的住房制度资料来源：中国政府网，新华社，72420201.06，而前两0.930.772010-20200.931.06201538保障性住房建设量稳质升中国政府网()39中经评论：持续推进保障性住房建设()20201.060.991.18GDPGDP图表28:总量层面在2015年前后实现“一人一房”（间）城镇（间）城镇城市镇00.900.800.702000 2010 2020资料来源：七普，国家统计局，图表29:人均房城化负关 图表30:人均房均GDP负关人均住房间数（间）人均住房间数（间）城镇化率人均住房间数（间）人均GDP（万元）1.8 1.81.6 1.61.4 1.41.2 1.21.0 1.00.8 0.80.6

0% 20% 40% 60% 80% 100%

0.6

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20资料来源：国家统计局， 资料来源：国家统计局，。二战8050-70作用，9040，公租房占从7.6下至4.8；英在后房缺，地政建一占竣工84，8020206.9。，201540c70c9093-8d5c-4266-8d21-3b39cdc840a2.pdf()关注改善居住质量，2013-2015年棚改大幅提速，改造类取代配租类保障房，在此后十年成为保障房供应体系的重点。供求关系变化后，新一轮保障房建设将有两方面变化。一方面，与结构性短缺的特点相适应，保障对象将聚焦于人口流入大城市的工薪阶层，而廉租房、经适房等保障对象大多是户籍家庭。另一方面，总量层面供求关系的变化意味着大规模住房建设阶段已经结束，商品房新开工减少，保障房更不必大规模新建，筹建保障房将更多采取盘活存量资源的方式，包括利用闲置低效土地、利用库存商品房以及与城中村改造相结合等。9441。。2021-2025215002121区口的36.6，同创了国GDP的32但这21平每住房2.5（3.2）7922从保障房来看，大城市住房保障情况并不乐观。上述21城中，除昆明暂无数据外，其余20城来看，租房占比平均为31.2，比全国水平高10个点左右，这代表2013图表31:近几年政策聚焦大城市工薪阶层的住房困难问题内容内容场合时间2017/7/18

场的通知》（建房﹝2017﹞153）

在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场解决好大城市住房突出问题……要高度重视保障性租赁住2020/12/18 中央经济工作会议

房建设，加快完善长租房政策加快发展保障性租赁住房，解决符合条件的新市民、青年2021/7/2

赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）

人等群体的住房困难问题41https:///xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm2021/3/12 十四五规划2022/12/16 中央经济工作会议资料来源：中国政府网，新华社，

以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题。要因城施策，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题，探索长租房市场建设人均住房建人口数人均住房建人口数城镇人口乡村人口城市城区人平均每户住房2022年序号地区筑面积（平（万人）（万人）（万人）口（万人）间数（间/户）方米/人）GDP(亿元)0全国140977.989999.150978.857512102071上海2487.12220.9266.21987.32.032.3446532北京2189.31916.6272.71775.22.334.9416113深圳1749.41744.55.01743.81.821.5323884重庆3205.42226.4979.016291295广州1867.71609.7258.014288396成都2093.81649.3444.51334.02.841.7208187天津1386.61174.4212.21093.32.435.5163118武汉1244.81049.5195.3995.32.639.7188669东莞1046.7964.582.2955.81.827.81120010西安1218.3972.3246.0928.42.745.11148711杭州1193.6994.2199.4874.22.644.51875312佛山949.9904.345.6853.92.536.31269813南京931.5808.5122.9791.52.739.71690814沈阳907.0766.6140.470769615青岛1007.2768.8238.3600.82.834.91492116济南920.2676.0244.251202817长沙1004.8830.0174.8554.63.343.21396618哈尔滨1001.0706.8294.25549019郑州1260.1987.9272.251293520昆明846.0674.0172.0534.13.042.0754121大连745.1613.6131.5520.82.434.2843121城合计占比20.8%27.0%9.8%36.6%79.2%88.2%32.0%资料来源：七普，国家统计局图表33:20城城镇公租房与其他租房占比90% （其他租房）80%70% 深圳

武汉成都 郑长沙大连

广州佛山杭州上海北京西安

东莞（公租房）20%尔滨沈阳济南

全国 南京重庆青岛天津0%0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20%资料来源：七普，国家统计局，注：公租房既包括廉租/公租房，其他租房主要是市场化租房盘活存量资源可能是本轮保障房建设的重要方式。20216103.584.823.2，超过77.2往水，者处历高位。70202122701942019-2021707-9。10421439444342视点深度｜改什么？怎么改？超大特大城市城中村改造政策解读()43/xxts/content/post_4289674.html44/gk/tzgg/202309/t20230914_2800228.html图表34:全国商品住宅库销比位于历史高点

狭义库比 广义库比-右5200020012000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172