行政法学课件

行政法学•1课程章节•2第一章行政法概述第二章行政组织与公务员第三章行政行为第四章行政许可第五章行政强制第六章行政处罚第七章行政合同与行政给付第八章行政程序与政府信息公开第九章行政复议第十章行政诉讼概述•3第十一章行政诉讼的受案范围第十二章行政诉讼的管第十三章行政诉讼参加第十四章行政诉讼程序第十五章行政诉讼的特殊制度与规则第十六章行政案件的裁判与执行第十七章国家赔偿概述第十八章行政赔偿第十九章司法赔偿第二十章国家赔偿方式、费用和标准•4第一章 行政法概述第一节行政法的基本概念一、行政行政有一般行政和国家行政之分。（一）一般行政是指各种组织（包括机关、团体、单位等）的执行、管理职能。执行就是执行组织领导层的决策及其确定的目标、纲领、方案的行为。管理是指对组织的运作进行规划、控制、对组织成员的活动进行组织、指挥、协调、监督。•5（二）国家行政是指国家这样特殊组织的执行、管理功能。执行即执行国家的法律、政策、及其法律、政策所确定的目标、规划；管理即对国家的内政外交事务的组织、指挥、协调、监督。行政法学所要研究的是国家行政。（三）国家行政的分类：形式行政与实质行政1.形式行政：界定的标准是该机关是否行政机关。凡是国家行政机关行使的只能即为行政，不管该

只能的内容是实施具体行政行为还是抽象行政行

为（如制定行政法规、裁决公民、法人或者其他组织之间的争议）2.实质行政:界定的标准是行政的实质内容。凡是

国家机关实施的具体的执行、管理行为即为行政。不管该具体行政行为是行政机关、立法机关或者

司法机关。按照形式行政的标准，立法机关和司法机关对其内部人、财、物的管理是否属于行政？按照实质行政的标准，行政机关制定行政法规、行政规章和裁决行政、民主纠纷的行为是否属于行政？行政法学研究的行政主要是形式行政。•6•7二、行政关系1、概念：是指作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织，因行使行政职权或接受法制监督

而与外部国家机关、组织、个人发生的各种关系

以及各种行政主体相互之间，行政机关与所属国

家公务员及被委托的组织、个人之间，法律、法

规授权的组织与其工作人员之间发生的内部关系。特征：存在双方后者双方以上的当事人其中一方必定是行政主体或其工作人员相应关系是因行政主体行使职权后者接受法制监督而发生的。•8需要说明的是：某种社会关系具备以上三个特征，就可以认定是行政关系。但是，某些特定的行政关系除了要具备以上共性特征之外，还要具备个性特征。如：行政管理关系的一方当事人是行政主体，另一方当事人必须是作为行政相对人的个人、组织，而不能是行使行政职权的行政机关或者是法律法规授权的组织。行政法制监督关系的一方当事人是行政主体及国家公务员，另一方是作为行政法制监督主体的国家机关、公民个人或者组织。前者处于被监督地位，后者处于监督主体地位，具有主导权。•93.行政关系的分类（1）根据发生的领域：外部行政关系和内部行政关系。前者是最基本的行政关系，后者是从属关系。行政法学主要研究外部行政关系。

外部行政关系是指，行政主体因行使行政职权和接受行政监督而与外部国家机关、个人、组织所发生的关系。内部行政关系是指，行政主体内部相互之间的关系。包括：A.上下级行政机关关系、B.平行行政机关的关系、C.行政机关与所属机构和公务员之间的关系、D.行政机关首长与工作人员之间的关系、E.行政机关与受委托的组织、个人之间的关系、F.法律法规授权的组织内部之间的关系、G.法律法规授权组织与其执法人员之间的关系。•10(2).外部行政关系根据其性质，分为：行政管理关系和行政法制监督关系。

行政管理关系：是指行政主体因对外行使行政管理职能而与作为行政相对人的个人、组织发生的关系。如：公安机关因维护社会秩序而与违反治安管理的人发生的关系—治安管理处罚关系；税务机关因征收税款而与纳税人之间的关系---税收关系；工商行政机关因打击不正当竞争而与其他经济组织发生的关系—检查、监督关系。行政法制监督关系：是指行政主体因接受法制监督而与作为监督主体的国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关以及社会组织、公民个人而发生的关系。•11如：行政机关的行政法规、规章因与宪法、法律相冲突而被权力机关撤销所发生的关系；行政机关的具体行政行为违法、显示公平而被人民法院撤销、变更所发生的关系；行政机关公务员因被公民个人、组织认为侵犯其权益而提起的申诉、控告、检举所发生的关系。行政管理关系与行政法制监督关系相比较，前者是基本的、第一层级的行政关系。因为行政主体存在的目的是实施管理，而不是接受监督。当然接受监督对行政管理也不是可有可无的，因为行政监督是保证行政行为廉洁、勤政的保障。•12三、行政法

1、概念是规定国家行政主体的组织、职权、行使职权的方式、程序以及对行使行政职权的法制监督、调整行政关系的法律规范系统。行政法的三大组成部分：行政组织法主要规定行政主体的组织、性质、地位和职权。行政行为法主要规定行政主体行使职权的方式、程序。行政法制监督、行政救济、行政责任法

主要规定对行政主体行使职权行为如何实施监督；对受到违法行为侵犯的行政相对人如何进行法律救济；行政主体及其工作人员对其违法失职行为应承担怎样的法律责任。•13行政法的职能效率保障职能：建立行政主体的组织机构，赋予其行政职权，确定其行使职权的方式、程序，使之有效的对社会实施管理，保证国家法律和政策确立的目标的实现，保障社会秩序，促进经济、社会、文化发展。控权职能：建立法治监督机制，控制行政行为，防止行政主体滥用职权，以维

护国家社会公益和个人、组织的合法权益。说明：第一：行政法的两种职能，应该根据各国的具体国情有所侧重，在过分重视行政效率，对公民权益保忽视的国家，行政法的应更多地发挥其控权职能，以控制行政机关权利的过分使用导致对公民权的侵犯；而在过分重视个人权利、个人自由的国家，行政法则应更多地发挥维护行政权有效职能的功能，以提高行政效率。法律的价值在于追求公平。当前在我国建设“法制政府”“阳光政府”的时期，行政法应该更多地发挥哪一功能？•14•15第二、“调整行政关系的法律规范系统”，是行政法最重要的特征。我国的民法、刑法都有一部完整系统的法典，但是行政法只是由大量的各种分散的单行法律文件构成的法律系统，其行使包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及规章等。行政法没有、也不可能有一部包含全部规范的完整法典，是由行政活动的范围的广泛性、活动内容的变动性以及行政关系的复杂性、多层次性决定的。目前，我国的行政法系统，主要由以下几部分组成：行政组织法、公务员法、行政程序法、行政执行法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、行政赔偿法，以及法律解释等。•16行政法的基本原则含义是指指导和规范行政法的立法、执法以及行政行为的实施和争议的处理的基础性法则，是贯穿于行政法具体规范之中，又高于行政法具体规范，体现行政法基本价值观念的准则。行政法基本原则的意义:A法律的基本原则没有强制约束力。但是立法机关一旦将其精神贯彻于立法中，使之体现于制定法，它就具有了强制性的规范作用，行政主体和行政相对人均应遵守。B有利于保障各不同立法主体制定的不同法律文件在立法精神上的统一，防止矛盾和冲突。C有利于补充和协调制定法、规范行政执法、行政裁决、行政复议和行政审判行为。补充法所不及和调整疏漏之处。（3）行政法基本原则A：行政法治原则。主要内容为四项：依法行政：是指行政主体实施任何行政行为都应遵守法定权限、法定实体和决定程序。否则便是无效或者可撤销的行政行为。控制滥用自由裁量权：是指通过法律机制将行政主体实施的自由裁量行为控制在适度、合理的范围内。分为事前、事中、事后控制。事前主要是授权控制，事中主要是程序控制，事后主要是行政复议和司法审查。政府对侵权行为承担法律责任：行政法要求政府和公民一样，要承担相应的违法后果。保护人权、维护公民的合法权益：包括尊重和保护公民的人身自由、人格尊严，维护公民的其他人身权利和财产权利。•17B：行政公正原则

包括6项内容。办事公道，不徇私情；平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人；合理考虑相关因素，不专横武断；回避原则；在处理涉及两个或两个以上的相对人利害关系的事务时，不得在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触；不在事先未通知或听取相对人申辩意见的情况下做出对其不利的行政行为。•18C行政公开原则

主要包括5项内容。行政法规规章和其他规范性文件的制定要采取一定的方式让公众参与，了解群众的意见、建议。已经制定的法规、规章等要通过刊物公布。行政机关收集、保存的涉及相对人的文件、资料，应允许相对热查阅、复制。除了法律、法规规定应当保密的除外。有关行政执法行为的条件、标准、手段等应通过一定方式公布，使相对人事先知悉。行政机关及其工作人员遵纪守法、廉政、勤政的情况，应允许新闻媒体在真实、准确的前提下予以公开报道。•19D

行政效率原则

主要包括3项：行政主体实施任何行政行为，应严格法定步骤、顺序和时限，不得违法增加手续、拖延时间。行政机关应严格遵循法定编制，不得严格增人扩编。行政主体实施行政行为应进行必要的成本效益核算和分析，从多个方案中选择最佳方案，保证行政行为的经济效益和社会效益。•20•21第二节行政法律关系本节内容：一：行政法律关系的概念二：行政法律关系的种类三：行政法律关系的产生、变更和消灭一、行政法律关系的概念概念：是指行政法所调整的行政关系。也就是行政主体因行使职权和接受行政法制监督而与外部行政相对人、行政法制监督主体发生的关系、以及行政主体内部相互之间的关系。行政法律关系与行政关系行政关系是一种事实社会关系，未经法律调整；前者是根据法律而产生的关系。行政关系只有进入行政法调整之中时才能成为行政法律关系。在行政领域也有一些关系并非法律关系。如行政机关的许多内部行为在没有行政法规范的情况下，仍然只是行政关系，而不是行政法律关系。•22•23二、行政法律关系的种类

1、行政管理法律关系：其主体是行政主体和行政相对人。行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。行政机关行使行政职权的行为是通过国家公务员实施的，必要时，行政机关也可以依法将某些行政职权委托给非国家机关的社会组织及非公务员的个人行使。法律法规授权组织行使行政职权的行为是通过其执法人员实施的。行政相对人包括个人和组织。个人主要是公民，也包括外国人、无国籍人。组织主要是法人组织，也可以是非法人组织。见下图：行政主体行政相对人行政机关个人被授权组织的执法人员法人组织被授权组织被委托组织、个人其他组织国家公务员公民外国人无国籍人•24•252.行政监督法制关系主体包括监督主体和监督对象。监督主体包括：权力机关、司法机关和行使法制监督职能的行政机关以及人民群众（组织、个人）。人民群众作为监督主体不能对被监督对象直接采取具有法律效力的监督，而只有通过作为监督主体的国家机关才能实现。国家公务员不是独立的监督主体，他们是行政主体的代表，代表行政主体实施行政行为。监督对象包括：行政主体和国家公务员。如下图：行政法制监督主体

行政主体及其公务员权力机关司法机关行使法制监督职能的行政机关人民群众（个人、组织）•26•273.内部行政法律关系内部行政法律关系主要是指国家行政机关系统内部上下级行政机关、平行行政机关之间，行政机关与所属国家公务员之间，行政机关与被委托组织、个人之间以及被授权组织与所属执法人员之间发生的各种法律关系。如下图：行政机关国家公务员被授权组织行政机关被授权组织、个人

被授权组织的执法人员•28•29三、行政法律关系的发生、变更和消灭（一）发生法律关系的发生不是自然的，而是基于一定的法律条件和事实条件。行政法律关系的发生的条件主要包括：具有明确的法律关系主体。行政主体与行政相对人；法制监督主体与监督对象；行政机关与公务员。一方当事人找不到对方当事人或者弄不清对方当事人是谁，就不能发起相应的行政法律关系。如提起诉讼的前提是必须知道是谁侵犯了自己的权利。具有明确的法律规范依据。法无明文规定不违法。3、具有引起相应法律关系的法律事实。法律事实包括行为和事件。引起法律关系发生的主要是行为，而且主要是行政主体一方的行为。如：行政主体对行政相对人实施的处罚行为、强制行为、征收行为等。•30有的行政法律关系也可以由行政相对人的行为引起，如申请许可证的行为、申请行政复议的行为、行政诉讼、控告、检举行为等。事件作为引起行政法律关系发生的情形较少，其中主要包括战争、自然灾害、公民的出生、死亡等。2.变更主要包括内部和外部两种因素会导致变更。（1）外部因素变化A作为行政法律关系发生的根据的法律、法规、规章和其他规范性法律文件的变更导致的变更。B法律事实的变化，引起法律关系主体或者内容的变化。•31(2)行政法律关系自身的变化A行政法律关系主体变更。如，作为一方当事人的公民死亡、丧失行为能力，其近亲属接替或代理其参加相应行政法律关系。B客体变更。客体包括物、行为、智力成果等C行政法律关系内容变更。双方当事人的权利、义务关系也随之变更。（三）消灭

主要情形有：1、双方当事人发生法律关系的目标实现，相应行政法律关系结束。2、主体一方消失，如公民死亡。3、作为行政相对人的公民丧失劳动能力，且无法定代理人代其继续参加相应行政法律关系。4、客体灭失。5、根据新的法律、法规、规章或者其他规范性法律文件，相应行政法律关系终止。•32思考题一、单项选择题下列组织或个人不是行政主体的有( )。行政机关

B．法律法规授权行使行政管理权的组织C．国家公务员 D．行政机关的派出机关行政主体最主要的职能是( )。行政处罚 B．行政许可

C．行政强制

D．行政管理

。下列国家机关属于专门行政监督机关的是()。国家审计机关 B．国家财政机关

:C．国家工商行政管理机关 D．国家税务行政管理机关•334.下列公权力中，哪些属于行政权？（

）A．全国人民代表大会制定法律的权力B．全国妇联依法对妇女权益进行维护的权力C．全国总工会依法维护劳动者权益的权力D．公安部门依法拥有行政拘留的权力E．海关依法对进出关境的商品、货物征收关税的权力

本题主要涉及行政权是国家公权力中行政执行职能运行、行政机关行使权力问题。搞清楚行政权与公权力、国家公权力之间的相互关系，理解行政权的法律执行功能，则能准确把握行政权与其他公权力的区别。本例题中各项都属于公权力范畴，A项是国家立法权，B、C属于社会群众团体的公权力，D、E属于行政执行权，故本题正确选项是D、E。•345．下列国家公务员中属于非领导职务的公务员是( )。A．巡视员 B．科长 C．乡长 D．镇长•35案例分析案例1：为庆祝某自治州建州20周年,该州政府所在地的市政府要求市政府办公室做好有关工作。为此,市政府办公室以自己的名义发布了有关市容卫生、文明礼貌和清理、整顿秩序的通告,要求全市各行各业各单位和全市市民切实遵守执行。[问题]：该通告行为合法吗?为什么?[答案与分析]该通告行为不合法。因为:州政府办公室不具有行政主体资格,不能对外部相对人实施行政行为。1.该市政府办公室只是其所在市政府的内部机构或办事机构,不具有行政主体资格,没有以自己的名义对外实施行政行为的权利能力和行为能力,不能针对外部相对人实施行政行为。•36因此,以自己的名义发布的要求全市各行各业各单位和全体市民遵守执行通告的行为是主体不合法的行政行为。

2.该通告行为是针对外部相对人的,并为其设定了义务,其合法主体应当是该市人民政府。当然，市政府可委托其办公室实施该行为,但该市政府办公室在实施该行为时应以市政府的名义

而不是以自己的名义进行。该市政府办公室的

通告行为,即使有市政府的委托，因未以市政府的名义进行，也是不合法的。作为内部机构的市政府办公室，如果有法律、法规和规章的授权，也可以以自己的名义对外实施行政行为，但在这里没有这种授权。因此，从这一角度看，市政府办公室的通告行为也是不合法的。•37[小结]

行政机构是构成国家行政机关的内部各单位，是为行政机关行使行政权服务的，不能以自的名义独立对外行使行政权。但是行政机构可以根据法律、法规的授权，成为行政主体。•38案例2.行政处罚应依法定程序进行。郭某是运煤司机,一日运煤经过309国道某交通检查站时,执勤人员宋某(身着交通警察制服,佩带执勤袖章)向郭某走过来,递给了郭某一张处罚决定书,说:“交20块钱再走。”郭某接过处罚决定书,见上面印的全部内容是:根据有关规定,罚款20元。决定书印着某省某市交通大队的印章。郭某对宋某说:“为什么要罚我?”宋某说:“你超载。郭某辩称:”我只拉半车煤,怎么就超载?“宋某不耐烦地说:”让你交你就交,罗嗦什么。“郭某说:”不说清楚,我就不交。“这时,宋丙又递过一张处罚决定书,并说:”就你这态度,再罚20块。“郭某怕争辩下去,又要罚款,只好交了40块钱离去,宋某未出具收据。[问题].本案中的行政处罚行为哪些地方违反行政处罚法的规定?•39[答案与分析]

本案中交通检查站执勤人员宋某对司机郭某所实施的罚款的行政处罚违反了行政处罚法的规定,具体体现在以下几个方面:

1.罚款决定没有事实根据。行政机关实施行政处罚,是以当事人确实存在违法行为为前提的,违法行为的构成又以存在违法事实为条件。因此,作出行政处罚,必须首先查明当事人是否有违法事实。《行政处罚法》第30条明确规定,对于违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清,不得给予行政处罚。本案中宋丙对郭甲所实施的罚款行为,没有对事实进行查实,是在没有事实依据的情况下作出的处罚。•402.未向当事人郭甲说明理由和告知权利,直接给予处罚。《行政处罚法》第31条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法所事有的权利。本案中宋某未对郭某说明任何事项,就直接交付了罚款决定书。

3.不听取郭某的陈述和申辩。根据《行政处罚法》第6条和第32条的规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳;行政机关不得因为当事人申辩而加重处罚。本案中宋丙不仅不听取郭某的申辩,反而因郭甲的申辩对其加罚20元。•41

4.处罚决定书的内容不符合行政处罚法的规定。《行政处罚法》第34条第2款对当场处罚的处罚如书应载明的事项作了具体规定,当场处罚的行政处罚决定书应当载明当事

人的违法行为、行政处罚依据罚款数额、时间、地点以及行政机关名称,并由执法人员签名或者盖章。本案是适

用简易程序,即当场处罚程序进行的罚款,其处罚决定书只有罚款数额和政机关印章两项,其他事项没有载明；决定

书中"根据有关规定"字样不能作为处罚依据,处罚依据应明确具体,写明根据哪部法律、法规的哪一条款。•42

5.实施处罚没有告知当事人复议与诉讼的权利和对行政处罚不服,当事人有权申请复议或者起诉。在处罚过程中,执法人员应告知当事人申请复议和起诉的权利,以及申请复

议或者提起诉讼的期限。《行政处罚法》第39条规定,行政处罚决定书中应载明有服行政处罚决定,申请复议或者

提起行政诉讼的途径和期限。本案中行政处罚决定书中没

有载明此项内容,宋丙也未口头告知郭某。6.当场收缴罚款未向当事人郭某出具收据。《行政处罚法》第49条规定：行政机关及其执法人员场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据;不出具财政部门一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。本案中宋某收缴了郭某当场缴纳的40元罚款后,未向郭某出具省级财政部门统一制发的收据。•43[小结]行政机关进行行政处罚,必须以事实根据,以法律为准绳,并依法定程序进行。事实不清或者没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。•44第三节行政法的渊源法律的渊源是指法的存在形式，法律部门中法律规范的来源或出处。行政法由于极为分散，法源众多。主要包括：宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章等，还包括我国与外国政府签订的条约、协定，国家机关的法律解释、国家行政机关与执政党、社会组织联合发布的文件中的某些行政法规范。•45我国行政法法源实行成文法制度。我国立法制度所规定的所有的法律形式都可以成为行政法的法源，但是它们有效力等级和适用范围等方面的区别。行政机关的惯例、法院的司法判例以及学者的理论学说尚不能成为我国行政机关活动的法律依据。美国实行判例法制度。•46第一节 基本渊源我国行政法的渊源，根据制定机关和等级效力分别如下：一、宪法宪法不仅是行政法的法源，也是其他法律的法源。宪法为国家根本大法，在所有的法源体系中具有最高的法律效力。如：人民参与管理的原则、法制统一原则、工作责任制原则、民族平等原则、行政首长负责制原则、行政机关工作人员接受人民监督原则。•47法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定和颁布的基本法律和普通法律。法律中关于行政组织、行政管理活动和对行政监督的规范，都属于行政法的法源。法律是我国行政法的主要法律渊源，它可以根据宪法对各种行政事务做出规定。它的适用范围广，效力等级高。国务院行政法规是指由国务院根据宪法和法律，按照行政法的制定权限和制定程序发布的规范性文件。行政法规可以根据宪法和法律对行政事务做出规定。在效力等级上仅次于法律。4.地方性法规是指由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会，较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据地方性法规制定权限和制定程序发布的规范性文件。确定地方性法规的规定范围准则有2两个：与上位规范不抵触原则。省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性行政法规，不得与宪法、法律和行政法规抵触。较大的市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性行政法规，不得与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。•48制定依据上的“需要”原则。即制定行政法规是根据本行政区的具体情况和实际需要来制定的。在等级效力上，地方性法规低于宪法、法律和行政法规；在地域效力上，其效力范围也仅限于本行政区以内。5.民族自治条例和单行条例是指由我国民族自治地方的人民代表大会按照自治条例和单行条例的制定权限和制定程序发布的规范性文件。在行政效力上，民族自治条例和单行条例低于自治区行政法规。（主要源于自治区与自治县的行政级别的差异）•49•506.行政规章分为国务院部门规章和地方政府规章。国务院部门规章是指国务院组成部门和具有行政管理职能的直属机构，按照规章制定权限和制定程序发布的规范性文件。在法律效力上，低于法律和行政法规；地域效力可以及于全国。地方政府规章是指省、自治区、直辖市、较大的市的人民政府，根据地方政府的规章制定的权限和制定程序发布的规范性文件。•51在效力上，等级低于法律、行政法规和地方性法规，地域效力限于本行政区域。国际条约和协定中国参加的国际条约和协定，如果规定了中国行政机关的权利义务，是否可以直接作为国内行政法的渊源，需要根据实际内容确定。根据中国加入世贸组织文件的有关规定，WTO协定和中国”入世”的文件关于我国行政机关权利义务的规定，应当转化为中国的国内立法后，才能作为行政法的法源。法律解释是指法定机关根据法定程序对法律作出的解释。法律解释具有相应的法律效力。关于法律解释的立法目前有两个：一是，2000年公布的《立法法》；其二是1981年全国人大常委会公布的《关于加强法律解释工作的决定》。•52行政法法源图示•53第二章行政组织与公务员第一节行政组织法概述行政组织法是行政法的基本制度，主要包括行政组织与国家公务员问题。一、行政组织法的概念1、行政组织、行政机关、行政主体行政组织：是指以实现国家行政职能为目的、以行政职位为基本构成单位的组织。行政机关：是行政组织的典型和主要形态。是由国家依法设立、行使国家行政职权、掌管国家行政事务的国家机构。行政主体：是指以自己的名义实施国家行政管理职能，并承担一定的法律后果的国家行政机关和社会组织。行政主体包括行政机关与非政府组织；并非所有的行政机关都能成为行政主体。2.行政机关的划分：中央与地方行政机关：它反映以行政区划为基础的国家行政整体与部分的关系。一般行政机关与专门行政机关：一般行政机关是指与人民代表大会相对应的一级人民政府；如，国务院与地方各级人民政府。专门行政机关主要是一级人民政府的职能部门。如国务院各部委、地方政府的厅、局。正式组织与派出机关和派出机构正式行政机关是由人民代表大会设立并独立行使职权的行政机关；派出机关与派出机构是行政的派出机关与机构，行使设立派出机关和相关立法赋予的职权。•54编制管理是行政机关设置行政机构的经常性管理活动。编制主要是行政机构的人员定额和职位构成。我国的编制管理机关是国务院和地方县级以上人民政府的编制委员会。2.

行政组织法、行政机关组织法行政组织法：是关于行政组织的职能和权限、设置权和编制权、公务员录用权和管理权的法律制度。可以分为行政组织（行政机关与非政府组织）和公务员两大部分。行政机关组织法：是行政组织法的重要组成部分。•55什么是行政主体？什么样的组织可以成为行政主体？行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。国家行政机关是最主要的行政主体，此外依照法定授权而获得行政权的组织，也可以成为行政主体。判断是否行政主体的三个标准：权 即独立的拥有并行使行政权力；名 能够以自己的名义对外采取行政行为；责 承担由其采取的行政活动而产生的法律责任。有“权”有“名”未必都是行政主体，有“责”则一定是行政主体。如诉讼中作为被告、复议被申请人、赔偿义务机关等，这其中最终确立的标准是责。•56具体说来，哪些行政机关、机构、组织具有行政主体资格？我们把它分为中央机关与机构、地方机关与机构、以及非政府组织与个人三类来分析：1、中央机关与机构主要有六类：a.国务院b.国务院组成部门，包括部委行署。c.国务院直属单位和特设机构，直属单位分为直属机构和直属事业单位。直属机构就是我们常见的直属局，如工商总局、海关总署、知识产权局等，都具有行政主体资格。直属事业单位是否具有行政主体资格，要看是否有法律授权。常考的证监会、保监会、银监会，他们都具有行政主体资格。特设机构只有一个：国有资产监督委员会。•57•58•

d.国务院组成部门管理的机构，也称部管局，都具有行政主体资格。如国家粮食局，是一个部管局，由国务院下属的农业部来管理；中医药管理局，属于卫生局管理；外汇管理局，属于中国人民银行。他们都不直接属于国务院，而属于国务院下属的一个组成部门。e.经授权的内设机构。原则上内设机构没有行政职权，但有些内设机构经过法律法规特别授权而享有了一定的行

政职权。如：专利评审委员会，它是知识产权局的内设机构，商标评审委员会是工商局的内设机构，公安部下属的公安消防局，公安交管局以及公安边防局是公安部的内设机构。f.经授权的议事协调机构：需要经授权才能确定是否具有行政主体资格：如学位委员会，它具有行政主体资格是根据学位条例的授权。•59

除了以上的六类，其他国务院办公机构、办事机构、未经授权的内设机构、未经授权的议事协调机构，都不具有行政主体资格。地方机关与机构也分为六类：各级地方人民政府，包括县级到省级人民政府。b.县以上政府各工作部门、直属机构、特设机构。这里与中央工作部门、直属机构、特设机构是一样的，基本上中央有什么部门，地方也有什么部门，这里要注意的是定语，必须是县级以上，乡镇人民政府是没有工作部门、直属机构、特设机构的，乡镇人民政府没有工作部门。三种派出机关：具有准政府的地位，包括省级人民政府派出的地区行政公署，县级人民政府派出的区公所及县级政府或市辖区人民政府派出的街道办事处。中央机关或机构依法设立的分支机构•60经授权的派出机构、内设机构：。特定条件下的综合执法机构，根据行政处罚法规定和组建的综合执法机构。除以上六类之外，其他的地方政府办公机构、办事机构、未经授权的内设机构、派出机构以及未经授权的议事协调机构都不具有行政主体的资格。非政府组织和个人。非政府组织经过授权可以成为行政主体，包括四类：被授权的企业组织，如铁路运输企业，邮政企业，电信企业等公用事业企业。被授权的事业单位。被授权的社会团体，如行业协会。

d.被授权的村民委员会和居民委员会。•61二、行政组织法的基本原则（一）基本原则1.民主集中制原则：是处理行政机关与其他国家机关、行政机关之间、行政机关与国家公务员之间关系的基本准则。2.中央与地方行政机关的职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性原则。3、行政机关的组织建设实行精简的原则。（二）基本制度1.行政首长负责制是我国行政机关决策的基本制度。中央人民政府实行总理负责制和部长主任负责制，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、乡长（镇长）负责制。政府会议分为全体会议和常务会议，国务院和地方各级人民政府的重大问题，必须经全体会议或者常务会讨论。政府机关与政府组成人员实行任期制，是关于政府机关更 迭期限的基本制度。国务院每届任期与全国人民代表大会每届任期相同；总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。地方各级人民政府每届任期与本级人民代表大会任期相同。民族区域自治制度。是少数民族在行政管理方面形式职权的基本制度，自治区、自治州和自治县的人民政府是该自治地方的自治机关之一，形式法律规定的民族自治权（自治乡是否自治机关）公务员制度是我国选拔任用和管理行政机关工作人员的基本制度。•62第二节中央国家机关一、国务院概述中央行政机关是国务院和国务院所属各工作部门的总称。国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国行政机关。现行国务院组织法是由1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的。国务院的组成人员：总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。国务院的重大问题，必须经过国务院全体会议或常务会议讨论决定。国务院的职权。分为基本职权和专门职权，国务院的基本职权，由宪法规定，其中包括发布决定、命令、和行政法规，向全国人大提出议案，任免国家工作人员等。专门职权由单行法和全国人大规定。•63•64二、国务院机构的种类国务院机构根据职能划分为：国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构、国务院议事协调机构。国务院办公厅----国务院的办公机构是协助国务院领导处理国务院日常事务的机构。由国务院秘书长领导。国务院组成部门是国务院领导下主管国家特定行政事务的行政机构。包括各部、各委员会、中国人民银行和国家审计署。目前国务院的组成部门共27个：外交部、国防部、发改委、教育部、科技部、工业和信息化部、国家民委、公安部、安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、人口计生委、人民银行、审计署•653.国务院直属机构和办事机构直属机构是国务院主管某项专门业务的行政机构。具有独立的行政管理职能。办事机构是协助国务院总理办理专门事务的行政机构。不具有独立的行政管理职能。直属机构16个：海关总署、税务总局、工商总局、质检总局、广电总局、新闻出版总署(版权局)、体育总局、安全监管总局、统计局、林业局、知识产权局、旅游局、宗教局、参事室、国管局、预防腐败局办事机构7个：侨办、台办、港澳办、法制办、国研室、新闻办、档案局•664.组成部门管理的国家行政机构是由国务院组成部门管理，主持特定业务，行使行政管理职能的行政机构。主要是国家部委管理的国家局。国家部委管理的国家局22个：信访局、粮食局、能源局、国防科工局、烟草局、外专局、公务员局、海洋局、测绘局、民航局、邮政局、文物局、药监局、中医药局、外汇局、煤矿安监局、保密局、密码局、航天局、原子能机构、语言文

字委、核安全局这些国家局不是该主管部门的内设机构。独立行使行政管理职能。•67国务院议事机构是负责组织协调国务院行政机构重要业务工作的行政机构。它的设立、撤销和合并，由国务院决定。在特殊或者紧急的情况下，经过国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时的行政管理措施。议事机构29个：

学位委员会、三峡工程建设委员会、南水北调工程建设委员会、西部地区开发领导小组、行政审批制度改革工作领导小组

等直属事业单位新华社、中科院、社科院、工程院、发展研究中心、行政学院、地震局、气象局、银监会、证监会、保监会、电监会、社保基金会、自然科学基金会(14个)•68•69三.职能调整和内设机构国务院行政机构设立后，需要对职能进行调整的，由国务院决定。国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构在职能分解的基础上设立司、处两级内设机构。国务院组成部门管理的国家局根据工作需要可以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内设机构。国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合

并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。以上国务院行政管理机构的处级内设机构的设立、撤销或者合并，由国务院行政机构根据国家有关规定决定，按年度报国务院机构编制管理机关备案。•70四、国务院行政机构的编制管理国务院行政机构编制的增加和减少，由国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。编制方案的内容是：①机构人员定额和人员结构比例；②机构领导职数和司级内设机构领导职数。•71关联法条：《国务院组织法》第2条:国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。第4条:国务院会议分为国务院全体会议和国务院

常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组

成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和

国务院常务会议。国务院日常作中的重大问题，

必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论

决定。第6条：国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动。第7条：国务院秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。国务院设副秘书长若干人，协助秘书长工作。国务院设立办公厅，由秘书长领导。第8条：国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。第10条：各部、各委员会工作中的方针、政策、

计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由

国务院决定。根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。•72•73《国务院行政机构设置和编制管理条例》第6条：国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。国务院办公厅协助国务院领导处理国务院日常工作。国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。

国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。

国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。

国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。

国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能。•74

国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。

第8条：国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。

第10条：设立国务院议事协调机构。应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。设立国务院议事协调机构，应当明确规定承担办事职能的具体工作部门；为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，还应当明确规定其撤销的条件或者撤销的期限。•75••第11条：国务院议事协调机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。第12条：国务院行政机构设立后，需要对职能进行调整的，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。第13条：国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构在职能分解的基础上设立司、处两级内设机构；国务院组成部门管理的国家行政机构根据工作需要可以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内设机构。第14条：国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。国务院行政机构的处级内设机构的设立、撤销或者合并，由国务院行政机构根据国家有关规定决定，按年度报国务院机构编制管理机关备案。第18条：国务院行政机构的编制在国务院行政机构设立时确定。国务院行政机构的编制方案，应当包括下列事项：机构人员定额和人员结构比例；机构领导职数和司级内设机构领导职数。•76第20条：国务院议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的国务院行政机构解决。经典题及解析多项选择题关于国家行政机构，下列哪些说法是不正确的?( )(2004年试题)国家粮食局是国务院直属机构国务院台湾事务办公室是主管台湾事务的办事机构C．财政部的司级内设机构的增设由财政部审核，国务院机构编制管理机关批准D．国务院学位委员会是国务院组成部门•77答案：ACD：解析：本题考查国务院行政机构。国家粮食局是国务院组成部门管理的国家行政机构，不是国务院直属机构，故A当选。根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》第14条第1款的规定，国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。故C选项也不正确，亦当选。国务院学位委员会是法律授权单位，不是国务院组成部门，故D当选。国务院台湾事务办公室是主管台湾事务的办事机构。B是正确的，不当选。2．下列哪些事项属于国务院行政机构编制管理的内容?（ ）(2009年试题)A．机构的名称C．机构人员的数量定额B．机构的职能D．机构的领导职数•78答案：CD解析：本题考查国务院行政机构编制管理的内容。根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》第18条的规定，国务院行政机构的编制在国务院行政机构设立时确定。国务院行政机构的编制方案，应当包括下列事项：机构人员定额和人员结构比例；机构领导职数和司级内设机构领导职数。故本题应选C、D。•79第三节

地方国家行政机关一、地方国家行政机关概述是指在一定行政区域内由该行政区人民代表大会产生的人民政府及其工作部门。（一）地方国家行政机关的特征是：在地域上是根据行政区划建立的，而不是依据铁路路区、水运航区等其他行政行业区域设立的。在政治上由行政区域内的人民代表大会产生。在行政体制上是中央人民政府领导下的下级地方行政机关，与中央行政机关的关系是上下级、局部与整体的关系。（二）地方行政机关的性质行政组织上的双重性。一方面是地方各级人大的执行机关，由地方各级人大产生，向其负责并报告工作。（政府工作报告）另一方面，又是国务院统一领导下的国家行政机关，服从中央政府的领导并报告工作。活动内容的执行性。地方政府有义务实施国家法律、行政法规和国务院的决定、命令。•80（三）地方行政机关的分类普通地方国家行政机关：是指除了民族自治地方和特别行政区以外的地方行政机关。主要指：省、直辖市/市（设区与不设区）/县、市辖区/乡、民族乡、镇得人民政府及其工作部门。民族自治地方行政机关：是指民族自治地方的人大产生的地方行政机关，在性质上既是民族自治地方人大的执行机关，又是国家一级地方行政机关，服从国务院的统一领导。民族自治地方有3级：自治区、自治州、自治县。3.特别行政区政府：实行不同于其他地方的政治制度，不在讨论。•81二、地方国家行政机关的组成与职权(1)地方国家行政机关的组成：①省、设区的市、自治州人民政府分别由政府正副职领导人员和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成；②县级人民政府分别由政府正副职领导人员和局长、科长等组成；③乡镇人民政府由乡长、副乡长或者镇长、副镇长组成。以上各级政府正职和副职领导人由本级人大选举产生。在本级人大闭会期间，本级人大常委会可以决定副职领导人的个别任免。地级、省级政府秘书长及县级以上地方人民政府所属工作部门的正职领导人，由相应政府领导人提名，报本级人大常委会任免。县级以上地方各级人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人大常委会备案。•82•(2)上下级关系

省、自治区、直辖市人民政府的各工作部门接受本级人民政府的统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导；自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的各工作部门受本级人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。(3)职权普通地方各级人民政府的职权，分为基本职权和专门职权。前者由宪法和地方组织法规定，特别是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定；后者由单行法律、法规规定。专门职权不可能一次性地由一部或几部法律文件列举规定，而是由国家立法机关根据需要分别加以规定。•83民族自治地方行政机关享有民族自治权。按照宪法和民族区域自治法，民族自治地方的自治权主要体现于：①管理地方财政的自治权；②管理本地区教育、科学、文化、卫生等行政事务的自治权；③有经国务院批准，依法组织维护本地方社会治安的公安部队的职权。•84三．地方国家行政机关的派出机关和派出机构派出机关是指由有权地方人民政府在一定行政区域内设立，代表设立机关管理该行政区域内各项行政事务的行政机构。派出机关主要有三类：①在必要时并且经国务院批准，省、自治区人民政府设立的派出机关(行政公署)；②在必要时并且经省、自治区、直辖市的人民政府批准，县、自治县的人民政府设立的区公所；③经上一级人民政府批准，市辖区、不设区的市的人民政府设立的街道办事处。派出机构是由有权地方人民政府的职能部门在一定行政区域内设立，代表该设立机构管理该行政区域内某一方面行政事务的行政机构。派出机构的设置及其行使职权的法律依据是部门行政法。例如税收征收管理法等。关联法条《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第54条：地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。第55条：地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭

会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。地方各级人民政府必须依法行使行政职权。••85•86第56条：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长。民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。镇人民政府设镇长、副镇长。第59条：县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：

(一)执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令。规定行政措施，发布决定和命令；(二)领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；(三)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；(四)依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；(五)执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；(六)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；(七)保护各种经济组织的合法权益；(八)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；(九)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；•87•88第64条：地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。•89第66条：省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者