第六讲 中央与地方关系

第六讲

中央与地方关系中央与地方关系，即中央政府与地方政府间关系，其核心是利益的平衡和权力的制衡，其内容说到底就是中央政府与地方政府的权限划分和中央政府对地方政府的监督。一、国家结构形式国家结构形式是指一个国家的整体与其组成部分之间、中央政权机关与地方政权机关之间的关系。一般而言，现代国家结构形式主要分为单一制和联邦制两大类。（一）单一制单一制是指由若干行政区划单位组成的单一主权国家的国家结构形式。中央集权是其最显著的特征。根据中央政府集权程度及其与地方政府的关系，单一制国家又分为两种类型：地方分权型和中央集权型。在地方分权型单一制下，地方居民在单一制的框架下，有权依法自主地组织本地区的政府，并在中央政府的监督下依法自主地决定和处理本地区的公共事务；同时，对法律规定属于地方政府权限范围内的事务，中央政府一般无权干涉。

在中央集权型单一制下，地方政府在中央政府的严格控制下行使职权，它实际上只是中央政府的派出机构。

（二）联邦制联邦制是指由若干个成员单位（如共和国、州、省、邦）联合组成统一国家的国家结构形式。分权和非集权化是其首要特征。依据联邦政府与成员政府权力分享和相互依赖程度的不同，联邦制可分为合作联邦制和二元联邦制。

在合作联邦制下，各成员政府和联邦政府通过合作来解决共同问题。其基本特征是合作、平等协商和权力分享。在二元联邦制下，成员政府和联邦政府各自在独立的权力范围和制度体系内活动。其基本特征是联邦政府与成员政府在各自的权力范围内平行存在，互不干涉，互不混淆，各司其责，它们在各自的权力范围内都拥有从立法到执行的完整的功能。

（三）单一制与联邦制的主要区别

第一个，也是最根本区别在于事权划分的方式上，即事权划分是否由宪法规定。第二个区别在于中央政府是否有权干涉地方政府（包括成员政府）的独立领域。第三个区别在于国家权力是否在多个中心之间进行基本的划分。二、中央与地方的权限划分权限划分是中央与地方关系的核心和基础。中央政府与地方政府的权限划分总体依据以下原则：一是必须以国家作为整体来决定和管理的社会公共事务，属于中央政府的行政范围；二是仅与当地居民利益相关的社会公共事务，属于地方行政范围；三是与国家整体利益有关需统一管理，但其任务完成须在地方执行的，可由中央直接行政，也可由中央制定统一规范交由地方执行或委托地方执行，中央予以指导和监督。（一）单一制国家在单一制国家，中央政府与地方政府的权限范围由中央政府划定。地方政府的组织、职责权限和活动范围等均由中央政府以法律或法令的形式加以规定。1.英国英国地方政府的权限来自中央政府的授予。地方政府的权限划分由议会以立法形式，向各地方政府颁发特许状或制定自治条例加以规定，中央政府可以通过修改法律来增加或减少地方政府的权限。。2.法国在法国，行政事务总体分为国家行政事务和地方行政事务两大部分。国家行政事务由中央政府及其派驻地方的机构承担，地方政府不得插手。地方行政事务由地方政府承担，中央政府通常也不加干预。一般而言，涉及全国整体利益的重大问题，如外交、国防、司法、货币铸造和发行等，由中央政府负责；而地区性事务则由地方政府负责。3.日本日本政府划分中央与地方事权的总的原则是，凡是与居民日常生活密切相关的事务，尽可能地交由最接近居民的地方政府管理，只有地方政府处理不了的事务才由中央政府集中管理。据此，中央政府负责直接关系到国计民生的、需要全国统一处理和统一规划的事务，如立法、司法、外交、国防、货币发行、邮政、交通运输等。地方公共团体拥有管理财产、处理事务、执行行政、制定条例等四个方面的权能。（二）联邦制国家在联邦制下，联邦政府与成员政府的权力划分都由宪法采用列举的方式明确规定，任何一方都不能单方面改变事权的范围。1.美国美国联邦制的原则：联邦的地位高于州；联邦与州之间实行分权；通过司法审查解决联邦和州之间关于权力划分的争议；联邦和州都不能单方面任意修改联邦宪法；各州地位平等。美国联邦宪法规定，“本宪法所未授予中央或未禁止各州行使的权力，皆保留于各州或人民。”据此，联邦政府拥有“授予的权力”，而州政府拥有“保留的权力”。联邦政府和州政府的权限大致可分为以下五种：（1）联邦政府的专有权力，如发行货币，处理对外关系，宣战，管理对外贸易和州际贸易等；（2）联邦政府和州政府的共有权力，如征税，社会保障、环境保护等；（3）禁止联邦政府行使的权力，如不得中止根据人身保护令享有的特权，不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往的法律等；（4）禁止州政府行使的权力，如不得缔结条约、结盟或加入邦联，不得铸造货币，不得通过公民权剥夺法案等；（5）州或人民所保留的权力，如管理州内商业，保持州民兵治安等。美国联邦政府与州政府权限的划分宪法权力（摘选）中央政府中央政府和州政府州政府明示权力：发行货币/处理对外关系/管理洲际商业/宣战/组建并维持军事力量/建立邮局/建立低于最高法院的法院/接纳新州默示权力：“制定为行使上述权力和宪法授予合众国政府或任何部门或其中官员的其他一切权力所必要且适当的所有法律。”共有权力：征税借款制定和实施法律建立法院提供大众福利准许建立银行和公司保留给各州的权力：管理州内商业进行选举维护公共卫生、安全和保障建立地方政府批准联邦宪法修正案建立州民兵2.德国《德意志联邦共和国基本法》规定，国家权力由联邦和州共同行使，并且联邦的权力得置于州的权力之上。《基本法》提出了国家权力在联邦和州之间划分的总原则，即剩余权力归各州行使，并明确规定，“如果基本法没有其他规定或特许，国家权限的行使与国家任务的履行属于各州事务。”联邦与州的权限划分：（1）立法权的划分联邦专属立法权竞合立法权《基本法》规定：“如果基本法没有授予联邦立法权，各州享有立法权。”（2）行政权的划

由联邦执行的联邦立法事项由州政府执行的联邦立法事项由州执行的州的立法事项共同任务（3）司法权的划分（4）财权的划分德国实行财政联邦制，财权由联邦与州分享，联邦和各州的财政预算相互独立，互不依赖。财政开支：实行开支分摊体制；税务立法：分享立法权限；税款征收：实行分税制；财政补贴：推行财政平衡制度。3.加拿大加拿大宪法法案授予联邦政府享有对国家行政绝大多数重要问题的管辖权，同时还规定它享有默示的权力，即所有未归省的权力都被默认为在联邦政府权力范围之内。加拿大宪法法案采取列举的方式分别对联邦和省的立法权做了明确规定：联邦议会的专属立法权主要涉及公债和财产、银行、防务、刑法等事务；省立法机构的专属立法权主要涉及为省财政目的而收集的省内直接的税收，省地方政府机构，省内的财产和民权等事务。三、中央对地方的监督中央对地方的监督实际上就是中央政府为保证地方政府行为的合法性及与既定目标的一致性而对地方政府实施的检查、控制、纠偏的活动。实施监督的目的在于中央政府既要限制地方政府做出超越宪法和法律的行为，又要在地方政府不作为时敦促其有所作为，以保证国家整体利益的实现。中央监督地方的手段主要包括：（1）立法监督立法监督是指中央政府采用立法手段对地方政府实施的监督。它主要包括制定法律法规和审查地方规范性文件两个方面的内容。（2）行政监督行政监督即指中央政府采用行政手段对地方政府实施的监督。行政监督的方式灵活多样，主要包括说服与劝告、协商、视察和检查、制定标准、备案与审查、代执行与强制执行、事先审批、发布命令、受理上诉等。（3）司法监督司法监督即中央政府通过司法手段对地方政府实施的控制，主要包括对地