城市化和城镇化客运交通思维的重新审视

城市化和城镇化客运交通思维的重新审视 【摘要】本文从城市化和城镇化的视角讨论交通体系发展面临的挑战和机遇，集中讨论以人 为本的城市交通思维的必要性和规划设计上的偏差。文章强调公交优先政策并不能以抵制小 汽车交通为目的。和谐的可持续交通发展应具共存、共生、共融和共荣特性。 【关键词】城市化和城镇化；以人为本的和谐交通；公交优先 1 前言 目前几乎是所有城市都一方面积极发展城市客运交通一方面又措手无策；每个城市都面 临诸多挑战，难以决策。改革开放以还，尤其是在推进城市化和积极发展汽车工业之后，几 乎所有城市都大兴土木，车水马龙，面目一新；随接着的是千城一面地道路交通拥挤不堪， 出行不便，市民怨声载道。从国家各个相关机构、学术界、规划界和市民等对此现象为提出 各种对策和管理建议，争论不休，莫衷一是。许多城市，尤其是特大和大城市，也进行了诸 多管理尝试，从严加管理到循循善诱，不一而足。问题不但一筹莫展，而且有日趋严重之势。 中小城市也开始为城市交通问题担忧。全国上下对此俨然呈现一种无奈。 我们暂且不去追究发展小汽车工业的原因，虽然坊间有各种不同的说法。我们可以从不 同的角度和出发点来剖析城市交通困扰的原因。不同的角度得到的结论或许有出入，但是万 变不离其宗，解析仍旧不外集中在车多，管理不善和车辆使用者的行为有待纠正等表面现象。 诚然，也有从规划层面去理解问题的产生和演变的深层次原因。本短文不在强调解决城市交 通问题的策略；笔者仅从近年国家城市发展策略转变的大前提下描绘一己对城市交通，尤其 是客运交通的发展思维的理解。文章旨在提出问题，不求解答方案。办法总比问题多，问题 自有方家妙解。 2 从城市化到城镇化的转变 近年国家大力推行城市化，成绩斐然。对于国家为何要强调城市化工作，坊间也有众多 解释：从解放农村人口压力、支援城市工业化需要的人力资源、为配合让一部分人先富起来 的国家发展需要、减少对大面积的土地资源和环境破坏、集中人口方便管治和提升福利、加 速推进国家生产力和竞争力等，不一而足。这里对此不加论述。城市化是国家发展的一项明 显指标。大力推进城市化结果也附带产生若干社会与经济问题，包括交通层面的问题。坊间 对此也多有论述。多年来大量农村人口往大城市迁移，忽略了农村和小城镇人口先向中等城 1 市迁移才再逐步转移到大城市的理想格局。或许为求缓解这一方面的困难，目前国家提出城 镇化政策。这一政策具有多重城市发展意义，其中相信也包含为求中等城市也可以得到经济 快速发展的机遇和缓和大城市人口膨胀的压力。目前的城镇化政策和改革开放前强调的小城 镇发展核心政策显然有不同的含义和历史背景。 快速城市化给城市带来众多机遇，包括丰富的人力资源。为满足新来人口和城市发展需 要，大部分城市因此面临住房和交通严峻不足的压力。近十几年来城市的大面积更新、新区 建设和各种交通体系建设等为城市带来前所未有的扩充和翻新局面。交通设施建设除了城市 道路和轨道外，各个城市都积极强化公交优先和绿化交通体系建设。除了像北京和上海等经 济比较富裕和或因其它需要可以进行大规模资金投入和交通补贴之外，很多城市都面临公共 交通财政压力。城镇化的积极展开后城市的交通措施和设施又将会面临怎麽样的格局呢？我 们又如何期待和应对这一新局面的出现？ 3 城市化下的交通建设策略的重新审视 事实证明，城市化给特大和大城市带来的交通机遇是超乎一般想象的。每天以数百乃至 上千辆小汽车增长速度炫耀于世带来丰富的经济和社会效益，给城市带来的各类成本也极其 可观。我们眼见小汽车增长带来的交通堵塞和空气污染祸害，主观地深感担忧，但缺乏客观 的解决方案。缺乏详细的投入产出分析，我们实在难以评估面临的环境压力和资金投入挑战。 几乎所有的大城市都相对感性地进行交通投入决策，进行一轮又一轮的水来土掩战略。水涨 船高而后负债累累。 不同的城市采用不同的交通发展战略，归纳起来也不外是两类模式：一是大幅度建设， 一是具规模的建设加相对温和的控制措施。在强调经济快速发展的大前提下，几乎没有城市 能仅以优化交通管理来维持局面的。交通建设除了解决市民出行和出勤需要外，还扮演重要 的促进城市空间扩张和土地开发功能。很多城市以交通导向开发（ TransportOriented Development）模式来维持繁荣和GDP增长，但很少城市以公交导向开发（TransitOriented Development）来解决城市交通困扰。TOD概念的误用很多时候若不是一种有意的误导，就 是无知的错误。 通过交通建设来加速城市空间扩张具凯恩斯策略精神。这一策略用的恰当既能满足眼前 需要，又能促进新的发展潜能。由于客观环境需要，市政府必须满足GDP指标要求；这样 一来往往就会忽略这一策略可能带来的成本与负担。由于我们不重视全寿命成本效益分析， 即使是短时期的分析也乏善可陈，资本的投入可能带来的效益也就难以确定了。在目前的体 制下，市政府似乎不重视这方面的思维。交通建设项目的可行性研究很多时候是为项目报批 2 需要而编制。我们仅从众多的交通项目可行性研究报告缺乏有经验的财务专家参与这一现实 就足以对市政府理财感到担忧。大规模的资金投入诚然可以促进一定规模和一定时间内的城 市繁荣，项目投入因而产生的财务负担则必须交由来届市政府和市民承担。不论从资本主义 或是社会主义角度看，这一举措似乎偏离了可持续发展原则，也欠缺公平理念。 4 道路建设 城市交通建设不外乎道路和轨道设施。虽然每个城市都强调智能交通设施和常规公交服 务，但是在这方面的投入比起上述两类交通基础设施来显然渺小得多。道路交通建设一般上 以快速道和主干道为主，大部分是以促进土地开发为规划目的。一些有远见的城市对市中区 的微循环系统进行必要的改造和优化，效果良好。许多城市碍于处理市中心区次、支路系统 会直接影响市民生活，并以此为理由或借口，对次、支路整治不是举棋不定，就是兴趣不大。 由于快速道和主干道相对畅通，容易吸引大量车流，因此在很短的时间段内就呈现新的拥堵， 印证了路建的越多就越拥堵的咒语。 近年我们的城市道路网设计采用了两个相对突出的模式：一是环路加放射性快速道，一 是过于宽阔的方格式主干道网络系统。英国人以环路设计来框限城市向外扩张，我们以之诱 导小汽车偏离市中心区为目的。由于市中心区的社会、经济和政治活动密集，单中心的城市 环路系统的向心力必然大过离心力，这一道路结构难免会导致机动车向市中心区快速集中， 推高市中心区交通拥堵而不自觉，也难自拔。环路层次越多交通就越拥堵。若要解决这一困 境我们必须把市中心区的各类活动迁移到中心区以外的地区。如果是这样，我们会仿造一个 类似美国城市的扩散模式。但这是不是我们需要的呢？与单中心环路系统不同的是多中心环 路系统，环小而多。我们从新加坡的例子可以体会到后者在交通流管理上具有一定的优势。 宽阔的方格式道路架构具有一定的优点。不过如果缺乏畅通的次干道和支路的支撑，路 网难以密集。这一模式必然导致车辆高度向主干道上集中的恶果。过于宽阔的交叉口配以四 边四个大金刚建筑物这一设计给城市交通带来的压力至为明显，不言而喻。另外，我们很容 易相信宽阔的道路可以保持比较快的车速和交通安全，事实与此正好相反。如果在狭窄的道 路和频繁的交叉口的香港岛小汽车还能够保持相对理想的每小时22公里的速度的话，必须 依靠宽阔的道路网来保证交通流畅通这一思维显然含有误区。如果香港能够维持每百万人交 通事故死亡率为17人（仅次于东京府的16人）的话，宽阔的道路与降低交通事故率并无多 大的关系。目前坊间有建议将香港市中心区的最高车速降为每小时30公里来再次减少交通 事故率。市区的交通管理看来是减速比提速还要重要和切题。俗语说欲速不达，如何通过减 速来提高城市道路的通畅程度是一挑战，问题或许埋藏在道路网和管理上众多的交通瓶颈 3 里。 道路网架构的形成与城市规划有关。城市规划采明确的功能分区和大地块分割模式，并 以主干道为地块边界。这一构思往往忽略或弱化了次干道的作用。大地块具有满足土地开发 的现状需要，包括兴建超高建筑的方便。如果城市规划不明确次干道在地块中的地位，出售 后的土地就很难再因应交通需要而纳入新的道路设施和安排。市政府的售地条款似乎缺乏这 方面的思考。在城市规划不以交通先行为准则之前，交通规划必然仅为城市规划的附属品。 因此，若要改变城市道路结构首先还得从改变城市规划思维开始。目前我们的城市规划以强 调经济增长为目的者多，以宜居为目标者少。以后者为建设目标的城市其经济发展就明显比 以前者为目标的来得滞后。诚然，我们的城市经济实力仍然有待提高，但是仅仅追求经济增 长而忽略可持续发展和宜居环境建设是否是我们应予刻意追求的城市发展目标？当国家强 调以人为本和以可持续发展为建设基础时，目前的城市规划和设计理念是否应予修订自不待 言。目前许多规划报告书都附和这些口号，但能真正纳入规划内涵的并不多见。此外，我们 似乎尚未对下一个一百年的城市环境进行任何有意义的思考，我们对未来的城市交通结构缺 乏讨论，几近一无所知，不能不令人兴叹。若是前路茫茫，我们就显然会大费周章而踌躇不 前。 纵使是目前的城市道路结构也缺乏考虑人的需要，盲目以汽车为思考对象。有趣的是我 们的城市规划与设计范畴几近无所不包，唯独缺乏对街道规划与设计的思考。城市由多个街 区组成，而每个街区都以街、行人、步行空间、二轮车和机动车道路为组成核心。步行空间 与建筑物之间的关系密不可分。由于规划时着重点是机动车道路，我们往往对步行空间和周 边建筑物的关系不感兴趣，且多切割。失焦后的街道环境显得非常不宜居。除此之外，住宅 小区以保安为借口，围墙高筑，状似与世隔绝。这与宜居城市强调的邻里关系和社区精神相 去甚远，也直接破坏了城市交通机理。为了更好地照顾机动车的方便，有的城市竟然寻找借 口开始禁摩。以无形的力量将自行车取缔之后再以公共自行车替代虽无不可，却了无新意。 最为滑稽的是许多城市的盲道设计既草率又无聊。如此种种皆充分呈现当前的城市交通设计 有多无奈。 5 轨道交通的几点问题 道路交通因机动车增加而显得非常拥堵，一般性的常规公交难以应付城市人口膨胀后的 出行需求。特大和大型城市开始兴建或加快兴建大容量的城市轨道交通系统以应付需要。不 论是轻轨或单轨还是地铁对城市交通而言都有比较佳的表现。问题不在设施，而在我们如何 决策以及处理好因此产生的后遗症。世界上几乎没有一个地铁公司可以不需要政府的财政资 4 助而自力更生。境内的经验也显示无一城市不须依赖大幅度的政府财务资助以维持一定水平 的服务。香港的特殊例子源于其丰厚的房地产收入。香港地铁公司通过场站上盖房地产开发 盈利。境内城市采用出售地铁周边土地集资建设。两个模式不尽相同，效果也不一。境内城 市缺乏香港那样严谨的控制小汽车增长策略和高地价政策。此外，地铁周边土地开发若以中 高档住宅或是商贸为主，小汽车使用频率必然高，直接影响了轨道交通效益。这也就难怪建 了地铁之后市中心区仍然拥堵不堪。 轨道建设的第二个特点涉及设计层面的思考欠缺。由于多重原因市政府不能坚持严肃的 财务分析和采一若香港的谨慎选线决策。地铁投资需求大，碍于财力但又必须推行大面积的 轨道网络覆盖率，为求节省开支轨道站点设计往往规模偏小。比如说，站台设计仅以满足当 前需要为主，缺乏应付未来乘客增长的预留发展空间。空间过于宽松的设计不符合成本效益， 但是缺乏未来扩展空间有损可持续发展思维，徒增未来发展困难。第三个特点是许多站点缺 乏充分照顾乘客的换乘便利。同台换乘或零换乘是城市交通一体化的最高思维。很多时候设 计者以地下空间缺乏为借口，草率布设站点。坊间有一说是因为高峰时地铁乘客众多，拉长 换乘站点的距离和引导乘客多点步行的设计可以缓解站台的拥堵程度，实在匪夷所思。除了 设计者技术僵化和缺乏以人为本的思考外，很大程度可能还是涉及财务困境所致。急于求成 虽然可以解决一时的燃眉之急，对城市的长治久安缺乏支撑。 6 公交优先政策与公交都市 常规公共交通一向来都是市民出行的主要工具。在小汽车快速增长以前，市民别无选择 地必须以自行车或服务质量低劣的公交出行。我们有一个根深蒂固的观念：公交车是老百姓 或是穷人的代步工具，无需奢侈，能提供基本服务就已经功德圆满。多年来常规公交乘客率 不高和市民觉得乘公交不体面观念有关。不能让市民有体面的感觉就不宜居，不具备可持续 发展原则。显然，市政府对常规公交的财务支出不足也直接影响了公交服务水平。我们若从 规划和公共交通管理角度来理解公交发展滞后的原因，可以理解为何市民都在努力以小汽车 出行，避免乘坐公交。即使是用不起小汽车的也愿意以两轮车代步。 公交企业以服务市民为对象。公交管理层居于多种原因，普遍都会尽力满足市民添加线 路要求。公交线路经过多年添增，杂乱无章，且多重复，导致线路过长，出行时间长的缺点。 公交企业虽然有优化和调整线网结构的意图，但碍于客观环境，往往决而不行。有者更因为 越多线路就越有依据要求市政府财务补贴而任由线路泛滥。多年来，城市公交经过多轮改革， 效果不显。公交市场化最终以失败收场，缘由我们缺乏完善的市场化机制和环境。公交企业 继续公有化后采用市场化经营模式有其必要，实际上实施起来模凌两可，换汤不换药。我们 5 仍然对如何推进公交服务缺乏管治策略和方向，何来公交优先？ 从公交规划和设计角度看，我们眼中忽略了市民的出行环境需要。道路规划一向来以小 汽车为思考对象，公交车虽然是机动车的一种，但因规划思维的极限，其重要性在道路规划 过程中显然不高。港湾式停靠站是近年才有的措施，往往也以道路宽度不足为借口可免则免。 对公交专用道理念的了解僵化，认为公交专用道必须贯通，而且必须在有六车道的主干道上 才能设置。由于理念上的偏差，大部分的公交线路都集中在主要道路上，造成公交车渠化现 象明显，直接促进道路交通拥挤。道路交通管理的一项重要现实是如果道路不畅通，公交就 优先不起来。在拥堵的主干道上叠加了更多的公交车辆，情景堪忧，自不待言。规划缺乏对 市民尊严的考虑更反映在公交站点的设计上。一个站台宽度一米。狭长的一条，众多乘客难 有立锥之地。多辆公交车同一时间到来，乘客必然需要你争我夺，乱成一团。情景既不人性 化，也欠缺人应有的尊严。我们为何要在以公交优先为国策的前提下限制公交站台的面积而 把道路空间绝对地保留给机动车呢？公交企业努力在每一个站点扩充广告设施，盲目地阻挡 了乘客的视线，实在是不务正业，匪夷所思。诚然，若详细理解企业的原委，财政短缺或许 与此有关。我们暂且不讨论站距的问题，我们为何要在同一个地点只设置一个站点而不将站 点拉开或拉长以容纳更多的乘客站立空间？我们若要求市民出行的公交比例达 50%，为何 不保留足够的道路空间给乘公交的市民？这是规划思维僵化还是政策滞后导致的结果？ 公交企业面临财务困难，不能充分提高服务水平，可以理解。香港常规公交服务和水平 高，但是七成的常规公交线路是亏本经营的。除了香港的特殊环境和条件之外，许多问题可 能还是可以通过公交企业管理理念和手段更新来解决。从以人为本出发，重新拟定服务措施、 设施和态度，公交企业管理或许能够改头换面，加速“公交都市”理念的形成。年前交通运输 部推出建设“公交都市”项目，十多个大型城市争取为试点城市。笔者有幸参与评审。在众多 城市代表的申请汇报和陈词中，仅有极少属城市对如何优化公交服务管理提出具体构思，令 人惊讶不已。发展公交优先并不仅仅靠增加新车辆和新设施可以得到解决。优化管理实际上 比增添新设施来得重要。公交企业对如何提升乘客的尊严和需要仍有待进一步的思考。我们 对什么是公交都市也缺乏明确的定义。 7 对城镇化交通的几点思考 上述虽然仅是一方的观察和观点，但八九不离十。在新的城镇化基础上，我们面对的是 如何建设一个宜居的城镇。城镇的人口规模自然比大城市小得多，城市交通需要的基本原则 仍然不变。一个理想的城镇环境必须具备三个基本条件：宜居、可持续发展和生态适宜。一 个理想的城镇交通体系也必须具备上述条件。城镇交通首先必须在社会和经济层面合理和有 6 效，环境适宜和可持续。若要达到社会要求合理和有效，城镇的交通体系必须多样化以满足 不同层次的市民的出行需求。我们强调公交优先，因此我们可以各种不同模式的公共交通开 发，包括对自行车和步行的重视。投资繁重的轨道交通或许不会是考虑之列，除非财务和实 际需要许可。目前我们强调公交优先的背后含有抵制小汽车的企图和含义，这和“交通需求 管理”实际上是对付小汽车出行的代名词有异曲同工之妙，但也同样具有严重的思维错误。 公交优先和建设公交都市的基本目的不应是为求抵制小汽车。抵制概念不符合可持续发展原 则。可持续发展是和谐社会的基石。和谐具有共存、共生、共融和共荣的含义。一个和谐的 环境可以促进城镇的自我组织能力，择优而繁荣昌盛。一个可持续发展的城镇交通体系应是 可以兼容不同的交通模式的体系。共荣产生相互支援，产生连锁效益。抵制浪费精力和能源。 除了容纳多模式之外，不同模式之间的方便换乘和易达性也不可忽视。易达性除了如何 衔接城镇和大城市之外，如何安全、方便、迅速到达车站和换乘是必须考虑的课题。所谓 TOD 理念和步行优先理念如何体现对此有密切的关系。城镇市民乘车出城的行为和携带的 物品有其特殊性，和大城市的乘客表现不一。这方面的善意思考有其必要。目前城镇交通模 式具有一定的特殊性，两轮车和步行具有高度的普遍性，城市规划和设计应予坚持和扩展其 发展空间。若一味以堆高小汽车的使用率则与宜居环境建设相违背，不可不察。简单地说， 我们对如何建立一个既要多样化，又要符合市民的支付能力的以人为本的交通体系以保证宜 居水平的城镇交通体系有深思远虑的必要。在规划思维上也有创新和调整的必要。简单地说， 我们要设计一个可以继续把市民留在城镇生活和发展的交通体系。我们不但要强调社会的宜 居性，也要保证经济活动的有效性。 经济上的有效性显然就是交通设施的投资选择的切题性，以增加城镇的经济活力和生产 力为目的，不过这一点必须是在宜居和可持续发展的前提下展开的。交通投入必须和土地开 发紧密挂钩的关系自不待言。交通设施是促进城镇发展的工具。经济的有效性不得以破坏环 境为代价。环境友善的交通设施必然是指节能减排和成本低廉的有效性。交通设施必须和景